适应河北省“三农”发展的村镇银行成长研究——基于区域比较的视角

杨海芬，范倩倩

（河北农业大学 经管学院，河北 保定 071000）

2007年中国银监会发布的《村镇银行管理暂行规定》中明确指出，村镇银行是指经中国银监会批准的，由境内外金融机构、境内非金融机构企业法人以及自然人出资的，在农村地区设立的，主要为当地“三农”发展提供服务的新型农村金融机构。自2008年河北省在张家口成立第一家村镇银行——张北信达村镇银行以来，到2018年12月底，全省村镇银行县域覆盖率达76%。经过十多年的发展，河北省村镇银行已成为支持“三农”发展的重要力量。但是，村镇银行作为国家定位支农支小的商业银行，具有商业性和政策性双重功能。而农业的弱质性又使村镇银行的政策性功能表现出低效率甚至无效率，导致部分村镇银行逐渐偏离“支农支小”的定位，使“三农”金融需求仍然无法得到满足。

当前河北省进入了全面建成小康社会的关键时期，农村经济社会发生着翻天复地的变化。河北省村镇银行如何进行调整和改进以适应“三农”的发展变化，是其服务“三农”面临的重大课题。

一、相关概念界定及指标选取

成长性的概念是基于“内生”和“外生”的基本思想来研究某一组织的产生和发展。国外学者把依赖政府还是依赖市场作为区别“内生”和“外生”的标准，并将农村金融成长模式分为外生成长模式与内生成长模式两种。农村金融外生成长模式是基于农业信贷补贴论提出的，主张农村金融发展完全依赖政府干预，由国家专门建立非营利的金融机构提供农业发展资金；农村金融内生成长模式则相反，是基于农村金融市场论提出的，主张农村金融的发展应完全依赖市场机制的作用自发调控。在实践中，两种模式均暴露出缺陷，前者过度依赖政府行为，忽视了市场机制的激励作用；后者过度依赖市场机制的自动调控功能，忽视了市场失灵问题。为弥补两种模式的不足，不完全竞争市场论主张，在农村金融发展中政府和市场的作用缺一不可，提出在发挥市场机制作用的同时，为克服市场信息的不对称，需要政府介入排除不利于农村金融发展的障碍。不完全市场竞争论是农业信贷补贴论和农村金融市场论的折中，但在实践中却因难以界定政府力量和市场机制的作用边界而出现适应性问题。

“适应性”思想来源于诺斯的“适应性效率”概念，提出社会面对冲击应具有进行灵活调整的能力和改进制度以有效处理变化了的现实的能力。“适应性效率”强调国家的宏观制度适应经济社会变化的能力，却忽视了微观主体的金融努力，而且将研究重点放在了经济长期增长的层面，忽略了短期可操作性的研究。

适应性成长的概念是“适应性”和“成长性”思想的融合。因两种思想都各有局限性，本文对农村金融适应性成长的界定是在批判的融合“适应性效率”和“成长性”思想的基础上，将“适应性效率”作为农村金融发展的目标，将其看作农村金融组织为适应农村经济社会环境变化而产生的自动调整的成长行为。相应的本文村镇银行适应性成长的指标主要包括伴随“三农”发展环境的变化而产生的宏观农村金融制度变迁、中观金融组织的分布和微观金融组织内部自身的发展。宏观农村金融制度变迁由国家出台相关金融政策来表示；中观金融组织的分布由组织数量及其地域分布来表示；微观金融组织内部自身的发展由组织资本规模、治理结构、管理机制和金融产品和服务来表示。根据现实问题和数据可得性，本文重点选取注册资本、主发起行持股比例和股权结构作为研究指标。

二、适应河北省“三农”发展的村镇银行成长的成效分析

（一）村镇银行成长政策不断出台

为了促进村镇银行健康发展，更好地服务“三农”，2014年7月河北省银监局出台了《河北银监局关于规范村镇银行业务经营与发展的指导意见》（以下简称《指导意见》），重点从服务县域、支持实体、产品创新等方面进行了明确规定：村镇银行在贷款集中度不能超标的前提下，还要达到户均贷款余额不超过100万元的指标；将100万元以内的贷款需求作为村镇银行的重点培养客户，集中力量支持农户和小微企业；村镇银行通过创新担保手段解决个体私营企业及农户的信贷资金需求问题；村镇银行下设服务网点和机具设施，扩大金融服务的覆盖面，做好金融支农支小的最后一公里服务。《指导意见》还指出，各家机构不能将资金上存到主发起行，提出“开业满两年的村镇银行存贷比不低于60%；农户和小微企业贷款占比不低于80%”的信贷要求，引导贷款全部用于当地经济发展。

为进一步促进村镇银行服务实体经济发展，2018年1月河北银监局印发了《关于提升村镇银行服务实体经济质效的指导意见》（以下简称《意见》），要求村镇银行坚持“立足县域、立足支农支小、立足基础金融服务、立足普惠金融”的基本原则，提高村镇银行为实体经济服务的能力，强化村镇银行的定位监管，专注支农支小业务主业。

河北省出台了一系列关于村镇银行适应“三农”发展的政策，既指明了村镇银行的发展方向，又规定了村镇银行的业务范围和条件，为村镇银行坚持服务“三农”的市场定位，坚持专业化、差异化、特色化的经营和服务，进而引领全省村镇银行稳健经营，全力支持县域实体经济发展提供了政策支撑。

（二）村镇银行机构数量逐年上升

2008年6月，张北信达村镇银行股份有限公司成立，它以服务“三农”为宗旨，通过开展各项支农服务，提高当地农村地区金融管理水平。经过十多年的发展，伴随“三农”发展对资金需求的不断增长，河北省村镇银行机构数量呈现逐年上升的趋势，截至2018年12月底，河北省已设立村镇银行288家，其中总行105家，分支机构183家，如表1所示。

从表1分析得出，在2008-2018年间，河北省村镇银行总行和分支机构均呈逐年上升的趋势。其中，总行增长最多的是2013年和2017年，较上年分别增加21家和24家，前者的增长是源于2012年党的十八大提出的“要全面深化金融体制改革，健全促进宏观经济稳定、支持实体经济发展的现代金融体系”和十八届三中全会提出的发展普惠金融等政策在农业领域落实的结果；后者的增长是源于2017年中央一号文件中提出的加快农村金融创新，支持包括村镇银行在内的农村中小金融机构立足县域以及加大金融服务“三农”力度等政策在农业领域落实的结果。分支机构增长最多的是2016年和2017年，分别增加56家和57家，这是贯彻落实《指导意见》的结果。图1是河北省村镇银行总行、分支机构和营业机构每年增长的变化折线图。

从图1分析得出，在2009-2012年期间，村镇银行增长变化处于较小幅度的波动状态。从2013年开始，村镇银行分支机构和营业机构的增长幅度都呈迅速上升的趋势，直到2016年达到一个峰值，增长幅度分别达到27.5%和21.7%。这是自2008年河北省第一家村镇银行产生以来增长幅度最大的一年，是贯彻落实党的十八大和十八届三中全会以及《指导意见》的结果。但是2016年村镇银行总行出现了增长幅度明显下降的现象，究其原因是国家把金融监管作为2016年的根本任务，全年先后出台并落实了一系列的重大金融监管政策，意在适度放缓金融改革步伐，在一定程度上也放缓了村镇银行的设立。2017年在严监管、去杠杆的大环境下，我国金融机构在不断适应和调整，作为农村金融支农主体的村镇银行又开始出现较大幅度的增长，村镇银行总行数量出现了2008年以来最大幅度的增长，增加了24家，这源于金融环境的改善，更重要的是落实2017年中央一号文件关于支持村镇银行服务“三农”的重大方针政策。但2018年村镇银行总行和分支机构的增幅均出现了大幅度的下降，比2017年分别下降了62.5%和51.51%。出现较大幅度变化的原因，一是2017年党的十九大报告根据我国经济发展的实际，将战略重点定位在实体经济的发展，而金融领域的重点是加强监管、防范风险，在一定程度上弱化了村镇银行的设立工作；二是2018年1月中国银行业监督管理委员会下发《中国银监会关于开展投资管理型村镇银行和“多县一行”制村镇银行试点工作的通知》，决定在中西部地区开展投资管理型村镇银行和多县一行制村镇银行试点，将包括河北在内的15个中西部和老少边穷的省份作为试点地区。这一政策的落实导致村镇银行设立数量会相应降低。

表1 2008-2018年河北省村镇银行营业机构数量表

图1 河北省村镇银行总行、分支机构和营业机构每年增长变化折线图

（三）村镇银行地域分布广泛

国家乡村振兴战略的实施促使河北省各地将“三农”作为发展的根本任务，为了适应“三农”发展，各地陆续成立服务“三农”的村镇银行。目前，河北省村镇银行已经广泛分布在河北省的11个地区，图2是截至2018年12月底河北省村镇银行总行、分支机构和营业机构区域分布比较图。

图2 河北省村镇银行总行、分支机构和营业机构区域分布比较图

从图2分析得出，村镇银行总行在河北省已经实现地区全覆盖。在全部11个行政地区都设有村镇银行总行，最多的是保定，共15家，占到14.3%；其次是沧州，有13家，占到12.4%；石家庄、廊坊数量也比较多，分别占到11.43%和10.48%。这四个地区共设立总行51家，占到总量的近一半，说明在经济相对发达的地区，设立村镇银行的积极性较高。承德、邢台经济发展相对不发达，村镇银行设立相对较少，仅占到5.71%，一定程度上说明在经济发展比较落后的地区，设立村镇银行的动力相对不足，积极性不太高。而张家口也属于经济发展相对不发达地区，但其村镇银行数量与衡水和邯郸持平，原因在于张家口是河北省最先设立村镇银行的地区，有一定的动力和积极性。秦皇岛是港口城市，侧重于二三产业的发展，对于定位在“三农”领域的村镇银行需求相对较低，仅在2017年设立了4家村镇银行。

从村镇银行分支机构来看，河北省也实现了不同程度的地区全覆盖，在11个行政区都设立了分支机构。其中廊坊最多，共设立34家，占比高达18.6%。村镇银行总行设立排名第二的沧州设立的分支机构数量紧跟廊坊，排名第二，共设立29家，占比达到15.8%，而且全省只有沧州设立了村镇银行分理处（共7家），一定程度上说明沧州地区相关部门对设立村镇银行比较重视，加速了村镇银行的发展。承德地区虽然设立的村镇银行总行数量不多，但设立的分支机构数量排名第三，达到27家，占比14.75%，仅低于排名第二的沧州1.09个百分点，而总行排名第一的保定设立的分支机构仅占到了8.20%。

从村镇银行所有营业机构来看，河北省村镇银行营业机构在廊坊、沧州和石家庄分布最多，总量达到121家，占比达到42%，说明村镇银行在河北省经济相对比较发达的地区设立的动力和积极性较高。另外，除保定地区外，村镇银行总行较多的地区分支机构也相对较多，说明村镇银行总行设立分支机构的积极性也较高。

三、适应河北省“三农”发展的村镇银行成长中存在的问题

（一）注册资本额处于偏低水平

《村镇银行管理暂行规定》明确规定，在县（市）设立村镇银行的注册资本必须在300万元人民币及以上水平；在乡（镇）设立村镇银行的注册资本必须在100万元人民币及以上水平。截至2018年12月底，全国所有村镇银行的注册资本均超过了300万元准入门槛，最高达到6亿元。而河北省村镇银行最高注册资本额为1亿元，是全国最高额的1/6。全国1615家村镇银行总行平均注册资本金为6935.92万元，东部地区615家村镇银行总行平均注册资本金甚至高达9286.41万元，而河北省村镇银行平均注册资本只有5003.8万元。图 3是注册资本（单位万元）在（0，5000）、［5000，10 000）、［10 000，15 000）、［15 000，+∞）四个区间范围内全国、东部地区和河北省的村镇银行数量所占比重的柱形图。

图3 全国、东部地区、河北村镇银行注册资本分段占比柱状图

从图3分析可知，河北省村镇银行注册资本规模与全国和东部地区相比处于较低水平。在全省105家村镇银行总行中，注册资本在10 000万元以下的村镇银行有93家，占比达到88.57%，分别高出全国和东部地区14.02个和27.93个百分点。注册资本大于15 000万元的村镇银行在河北省没有，而在全国1615家和东部地区615家村镇银行中注册资本大于15 000万元的分别为117家和92家，占比分别达到7.24%和14.96%，其中处于东部地区的天津、上海和广东，占比均超过一半以上，分别达到76.92%、57.14%和50.82%。这一分布状况充分说明，在经济比较发达的地区，村镇银行注册资本较高，资本实力较雄厚，而河北省虽处于东部地区，但因经济发展水平相对较不发达，导致主发起者因资金规模小而用于发起设立村镇银行的注册资本偏低。

（二）主要发起人资金规模较小

根据《村镇银行管理暂行规定》对发起人或出资人的规定，村镇银行的主发起行只能是银行业金融机构。虽然在2010年5月出台的《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》中提出了鼓励民间资本发起或参与设立村镇银行，以及放宽村镇银行最低出资比例限制的意见，但在实践中很难落实，导致了到目前为止全国仅有一家由企业法人和自然人发起设立的村镇银行——河南周口市扶沟郑银村镇银行（2015年）。因此，全国村镇银行主发起人主要是银行业金融机构，包括6大类：农村商业银行（包括农村合作银行和农村信用合作社）、股份制商业银行、国有商业银行、城市商业银行、外资银行、政策性银行。图4是全国、东部和河北省村镇银行主发起行类型及其所占比例。

图4 全国、东部地区、河北主发起行发起设立村镇银行数量占比图

从图4分析可知，河北省村镇银行的主发起行中农村商业银行所占比例最高，占比达到一半以上，分别高出全国和东部地区23.51个和23.77个百分点；所占比例排名第二的是股份制商业银行，但在这一比例中，河北省远低于全国和东部地区水平，分别比全国和东部地区低18.39个和18.19个百分点；在全国和东部地区村镇银行主发起行中排名第三的是国有商业银行，所占比例分别为7.99%和6.83%，比河北省分别高出7.04个和5.88个百分点；河北省村镇银行主发起行中外资银行占比较高，达到7.62%，远高于全国和东部地区的比例，分别是全国和东部地区的4.23倍和3.91倍；在全国和东部地区设立村镇银行数量比例排名最后的银行类金融机构是政策性银行，比例分别为0.87%和0.81%；全国已有一家村镇银行是由企业法人和自然人发起设立的，河北省目前还没有。

相较于其他商业银行，农村商业银行属于涉农中小金融机构，其中一部分是由农村信用社改制而成，另一部分还是农村信用社，因其区位性质和服务“三农”的定位，资金规模普遍较小，又因设立村镇银行的风险高，导致其投入村镇银行的资金规模受限。

（三）股权结构不合理

《村镇银行管理暂行规定》指出，村镇银行的最大或者唯一股东的持股比例必须不低于村镇银行股本总额的20%；《关于鼓励和引导民间资本进入银行业的实施意见》将村镇银行主发起行的最低持股比例由20%降低到15%。图5是村镇银行主发起者持股比例分段占比柱状图。图中x代表全国村镇银行主发起者对村镇银行的持股比例，分为 15%≤x＜20%、20%≤x＜50%、50%≤x＜100%、x=100%四个区间。

图5 村镇银行主发起行持股比例分段占比柱状图

由图5可知，从发起行持股比例在［50%，100%）区间来看，全国、东部地区和河北省村镇银行主发起行持股比例所占比重均较高，而河北省最高，占比高达62.5%，加上主发起行全资设立的村镇银行所占的比重，河北省共有71.15%的村镇银行主发起行处于绝对控股状态，这一比例比全国和东部地区分别高出11.03个和6.87个百分点。从主发起行全资设立的村镇银行来看，河北省比重达8.65%，是东部地区的2.69倍，比全国高出4.93%。从主发起行持股比例在［15%，20%）区间来看，河北省没有村镇银行在这一区间内。从主发起行持股比例在［20%，50%）区间来看，河北省占比相对较低，比东部地区和全国所占比重分别低5.79个和9.3个百分点。与全国和东部地区比较，河北省村镇银行主发起行持股比例较高，甚至存在一股独大的现象，一定程度上限制了当地民营资本参与的积极性，同时，主发起行控股的股权结构会产生主发起行独揽大权、蚕食小股东利益的风险。

四、完善适应河北省“三农”发展的村镇银行成长策略

（一）扩充自有资本规模，壮大资本实力

较高的资本金是村镇银行提高服务“三农”和抵御风险能力的保障。首先，要吸引有实力的投资者注入资本。河北省银保监会进一步出台有关民间资本进入村镇银行的细则，可采取通过发行股票、认购新股、受让股权等多种方式吸引民营企业投资村镇银行，也可通过提高企业法人和自然人的持股比例引导民间资本进入村镇银行；在放宽市场准入的基础上，允许一些符合条件的非银行类金融机构发起设立村镇银行。其次，在农村选择一部分股东。选择农村长期从事民间借贷活动的人为股东，他们既拥有一定的商业资本，又对金融活动比较熟悉，而且声望较高，可以使得村镇银行在获得资本的同时树立信誉。最后，激励原有股东增资扩股。政府部门可考虑从利率和税收优惠上制定相应的激励措施，也可以有针对性地采取支农再贷款的方式来激励。

（二）增加政府扶持资金，扩充资金规模

地方政府应根据村镇银行服务“三农”的政策性目标，出台并严格落实倾斜政策，采用多种举措增加对村镇银行的资金扶持力度，使村镇银行真正立足本地金融。首先，完善支农再贷款政策，加大货币支持力度。结合农业生产周期以及贫困地区的不同状况，适度延长村镇银行支农再贷款期限，满足“三农”发展的资金需求；将支农再贷款的额度管理方式从按资本金比例进行改为按涉农贷款规模比例进行，提高村镇银行使用支农再贷款的额度，并简化再次申请办理的手续；根据村镇银行的经营成本、业绩及所处区域特点等指标，确定村镇银行弹性的利率上浮幅度。其次，运用财税组合拳政策，加大财税支持力度。从奖励的基本标准、奖励比例、奖补资金的拨付方法以及享受补贴的期限等方面进一步放宽增量奖励的条件，并加强对政策执行情况的监督，保证财政奖补能够及时足额的拨付到村镇银行；严格监督并确保对村镇银行的财政贴息资金及时足额拨付到位；村镇银行受优惠政策到期后可适度延续，采取逐年递减的方式继续享受不同的税费优惠。

（三）吸收民营资本，优化股权结构

针对当前河北省村镇银行主发起人持股比例偏高及其产生的内部控制问题，村镇银行应降低主发起行持股比例，逐步放开民间资本的持股比例限制，改变当前村镇银行股权高度集中的股权结构，激发民间资本的积极性。首先，建立统一的信用信息服务平台。河北省农业农村部牵头，联合其他相关部门建立线上线下统一的农村金融信用信息服务平台，作为民营企业与村镇银行之间沟通和业务往来的桥梁，使具有闲置资本且有投资意向的民营企业和有资金需求的村镇银行实现信息互通和业务互往。其次，制定并实施对民营资本的税收优惠政策。针对村镇银行服务“三农”的政策性目标和盈利性目标相冲突的矛盾，河北省财政厅、税务局联合推出优惠政策，对投资村镇银行的民营资本给予一定年数的减免税。第三，将小额贷款公司和农民资金互助社作为村镇银行的主发起人。小额贷款公司和农民资金互助社均是面向“三农”和小微企业提供信贷服务的新型农村金融机构，具有农民互惠的性质，而且累积了大量小规模、分散信贷服务的具体操作经验，可在一定程度上避免商业银行作为主发起人追求利益最大化的弊端。