倪春乐,陈嘉鑫
(西南政法大学刑事侦查学院,重庆 401120)
恐怖主义是当今影响世界和平与国家安宁的非传统安全因素之一,也是世界各国重点治理的社会难题。[1]其在世界范围内的频繁发生,严重冲击了社会秩序,导致了民众的心理恐慌。[2]从当前的形势看,我国的反恐斗争虽然取得了阶段性成果,但压力依然较大,必须从应激性处置向常态性防控的战略逐步转变。由于恐怖分子追求袭击和破坏的“剧场效应”,因此,城市地区将是今后防控和打击恐怖活动的重点阵地和区域。
此外,尽管从观念和制度设计上我们倡导反恐要从政府主导型的“精英模式”向民众社会合力的“参与模式”转变[3],但目前民众参与反恐的现实途径较为有限,公安机关自然是防控和打击恐怖犯罪的主要力量之一,并具有独特的优势。因此,中国反恐力量应以公安机关警力资源为中心进行布局。现阶段,仍存在着深入持久反恐的需要与警力资源总量不足的矛盾。可见,以特定城市为视点,探讨在既有警力资源的背景下,如何通过优化配置和科学布局,最大限度地发挥其在防控暴力恐怖犯罪方面的功能和作用,具有重要的现实意义。
一直以来,我们都将边疆地区作为反恐的前沿阵地和防控重点,近年发生的暴恐犯罪大多集中在边疆地区。但从北京、昆明等地发生的一系列暴恐事件看,受边疆地区防控和打击整体态势的影响,恐怖势力原有的活动空间受到挤压,暴恐分子开始采取迁徙式袭击策略,即在不断迁徙运动中积蓄力量,准备条件,并伺机发动袭击,不仅威胁全球,亦是当前我国反恐斗争的巨大挑战。[4]通过分析恐怖分子的迁徙活动路线可以发现,从新疆经由内陆省市,再辗转到沿海和陆路边境出境,是恐怖分子较常选择的路线。这些线路上的城市,一方面,其可能成为恐怖分子的藏匿点、落脚点、物资运输点或者犯罪信息交换点;另一方面,一旦其出境目的无法达成,便可能在沿途城市伺机发动袭击。正如昆明“3·01”事件所反映的情况,恐怖分子将云南作为泛西南地区的出境点,倘若其出境计划无法实施,便会在西南片区就地进行暴力恐怖活动。更有研究显示,由于新疆境内反恐措施的加强,加之我国与中亚国家反恐合作力度的强化,基本切断了境内恐怖分子从新疆直接出境的可能。暴恐分子开始选择迂回出境的线路,其通道设计先借助正常的新疆人口流动与迁徙路线作为掩护,随主流线路从新疆—兰州—西安—河南南阳,再以南阳为分流点,从黑龙江、广西或云南出境[5]。因此,在当前境内外恐怖势力内外勾连程度不断加深的背景下,受中国国内反恐形势的影响,出境参加暴恐活动成为了境内一部分恐怖分子的选择。而在其迁徙过程中,内陆城市成为袭击目标的可能性也不断攀升。如果说以往的反恐过程中可以仅将注意力集中在少数西部边疆地区的话,当前的恐怖活动已经出现了由点及面的辐射。广大内陆城市不仅不能高枕无忧,一些地区却因其特殊的地理位置成为反恐的前沿阵地。可以说,内陆城市在反恐中的角色地位开始凸显。
随着我国西部大开发、长江经济带发展规划等的深入贯彻实施,内陆城市近年来发展势头强劲。C市作为我国内陆城市的重要代表,经济、文化相对发达。城市内部重要的基础设施工程、标志性建筑、重点单位等数量多。从恐怖分子追求社会影响和轰动效应的角度看,其具备作为袭击目标的基本要求。在具体地理位置及地貌条件上,C市山多、水多、桥多,适合人员藏匿和隐蔽。C市人口多,且居住密度大,交通枢纽、商业圈等众多,一旦发生恐怖袭击,其后果必然较为严重。巨大的人流、复杂的环境也给恐怖分子潜逃或迁徙提供了天然的掩护。同时,出入C市的卡口数量众多,有多条重要高速公路可以进出,这也增加了恐怖分子渗入及潜逃的机会。
由于我国大部分内陆城市未曾受到过恐怖袭击,在防控恐怖活动的硬件与软件方面不可避免地存在着一些薄弱环节。追求恐怖袭击成功率与“剧场效应”的恐怖分子可能会将注意力集中于内陆城市,其面临着恐怖袭击的现实威胁。C市拥有着便利的交通条件,一旦恐怖分子在迁徙移动中受挫,需要就地实施恐怖袭击时,其就可能成为首选之地。同时,C市本身存在较大数量具有战略影响力的特大工程、标志性建筑、重要单位和场所,一旦遇袭将造成不可估量的人员、财产和战略资源损失。此外,C市主城区目前有1个机场、5个火车站、5大商业圈、7个长途汽车站,上述场所和区域人员密集且流动性强,交通复杂,是防控的重点和难点。
张兆端教授最早在我国提出了公安经济学概念,其是指政府及其职能部门将稀缺资源用于控制减少犯罪、维护社会治安秩序以及提供公共安全服务的活动及效益。[6]将此概念用于分析暴恐案件中警力资源的合理配置,既可以完善公安经济学的学科体系,又具有现实的紧迫必要性。众所周知,公安机关警力资源的有限性与其现实需求是一对在警务实践中长期存在的矛盾,将一定量的警力资源按科学且最优规则进行配置,进而最大限度地发挥其效益,是解决矛盾的可行之策。在反恐领域,要想打赢暴恐防控的主动战,需要大量的投入,其中包括警械武器装备的更新,监控、安检等硬件设施的升级以及反恐人才的培养与训练。鉴于国家需要在各领域进行发展,尽管我国对暴恐防控工作十分重视,但反恐经费终究是有限的,加之我国幅员辽阔,各地的发展重心与受暴恐活动威胁的程度不同。除此之外,对恐怖活动防控工作过量地投入,不仅无益于反恐成效的提升,还会挤占其他领域的资源。因此,国家在对反恐资源与经费进行统筹协调的过程中,必须因地制宜,以每个城市实际的反恐需求为参考,利用大数据进行统计分析,绘制恐怖活动防控“三色图”,用红黄蓝三色分别代表恐怖活动的高风险区、中风险区与低风险区,落实反恐分区分级分类差异化精准防控策略,以反恐任务的轻重缓急为导向进行合理配置,突出重点,而不能“平均用墨”。综上,警力资源的优化配置和科学布局必须建立在准确评估暴恐犯罪防控的具体需求基础上,即要分析特定时空中对象目标的受威胁风险。同时,要科学研究既定警力资源量的“生产可能性边界”(1)“生产可能性边界”是经济学术语,意指一定量的资源所能产出的最大极限的目标产品。在运用警力资源防控暴恐犯罪的过程中,也必须了解特定警力资源的防控最大值,进而才能作综合调配。,充分利用先进的技术装备以促进警力资源在安全保障中“动态效率”的提升。
过去很长一段时间,边疆地区是恐怖活动的活跃地。由于C市深处内陆地区,加之内陆与边疆地区交通不便利,因而甚少发生暴力恐怖犯罪。正是基于此,C市对暴力恐怖活动的防控等级较低,缺乏专业化的反恐警种,不同地域的反恐警种以及各警种之间的协同性偏弱,人民群众对暴力恐怖犯罪的防范意识淡薄。公安机关专注于对普通刑事犯罪的防控,警力资源也主要根据传统刑事犯罪的特征进行布局,呈现“点线二维”平面化的特点。随着我国加大对边疆地区恐怖势力的打击防控力度,恐怖势力的行动方式发生改变,迁徙式恐怖活动将成为其主要选择。另外,我国通过上海合作组织等加强了与中亚地区等周边邻国的反恐合作,在一定程度上增加了恐怖分子跨境勾连的难度。因此,暴恐势力在迁徙途中可能随时发动恐怖袭击。在此背景下,作为内陆大型城市的C市,其面临的暴恐活动威胁反而有增大的趋势和可能。在形式上,既包括独狼式个人恐怖袭击,也包括组织化的暴恐事件;暴恐袭击的地点可能为广场、商业圈、火车站、飞机场、长途汽车站、码头等,具有极大的不确定性。由此可见,C市暴恐犯罪防控任务包括预防恐袭的发生、及时高效处置恐袭现场、降低无辜群众的伤亡、维持恐袭现场的秩序等多层级的目标。而警力资源的平面化对防控恐怖主义多等级目标的实现作用极为有限,需要探索“点线面三维”立体化的警力资源分布模式。
当前,我国公安机关的绩效考核体系已基本形成并不断完善,但不同的考核指标所占的权重不尽相同,各地公安机关普遍以刑事案件的立案数、破案数、破案率等作为其工作的核心指标。这导致在警力布局时明显倾向于刑事案件,其预想的警察功能主要为打击、惩治发案率、破案率较高的犯罪。针对此类犯罪,公安机关往往投入大量的经费,同时安排数量较多且业务素质较高的警察依照法定流程在规定时限内进行处理。因此,对于恐怖活动犯罪发案率较低甚至常年零发案的内陆城市,公安机关在思想上虽然能够认识到其存在的威胁,但迫于警力资源紧缺的现实,对防控恐怖犯罪的警力配置有限,并且这部分警力聚焦于恐怖犯罪发生后的迅速处置、侦破案件、抓获犯罪嫌疑人等工作,对恐怖主义活动的预防性警力储备较少。这就导致恐怖袭击一旦在内陆城市发生,将会使部分市民产生内心的恐慌,甚至在政治、社会、经济等领域产生多重不良影响。因此,针对暴恐活动的防控处置工作在当下就显得尤为重要。防范与打击恐怖活动不仅需要大量的物力投入,更需要加强专业人才队伍建设。[7]为此,公安机关需要与各地警察院校深化校局合作关系,培养反恐理论与实务人才,提升其特殊语言交流、信息识别、反恐行动等能力,进而拓展警力布局的功能,因地制宜,实现预防、控制、查处、侦查等功能的多元发展,尤其需要大力倡导、着力发展公安机关反恐预防这类薄弱功能。同时,还应探索建立一个长效性恐怖袭击预警预防和应急处置机制,实现事前预警、事中处置与事后侦查等环节的高度衔接,以实现最大限度地防控恐怖活动的目标为导向,优化警力资源布局,进而适应更具综合性的暴恐案(事)件防控处置的系统要求。
根据公安经济学的观点,公安工作为实现社会与经济双重效益,需要进行供求关系、收入与开支、成本与收益的综合分析。公平正义、惩恶扬善是公安机关的价值追求,但其工作的效益也是其树立权威与公信力的重要因素。各地公安机关为了提升自身工作的效益,倾向于将大量警力配置在刑事案件侦破等关键环节以及社会面防控的薄弱领域。这种常态化的警力布局模式能够对潜在的违法犯罪分子形成心理震慑效应并约束规范其行为,达到不战而屈人之兵的预防效果与迅雷不及掩耳之势的处置效果,用最少的资源投入获得最大的工作成效。从刑事案件侦查的大数据分析可以发现,以C市为代表的内陆城市传统的刑事犯罪类型具有显著的时空分布特征。比如“两抢一盗”等传统侵财犯罪,其发案时空都有规律可循,新型诈骗发生在网络虚拟空间内的比例较高等。而依据各警种的职责分工不同,C市各专业警种时常布局于各类型犯罪的高发时段与场域,呈现着常态化的特点。但恐怖主义犯罪与普通的刑事犯罪存在显著的区别,其随机性较强,没有固定的犯罪地点,有时甚至会在同一个时段内多点发生,恐怖分子在实施恐怖袭击后会想方设法地迅速逃跑。因此,暴恐活动防控的警力布局需要保持一定的灵活性与机动性,让暴恐分子无法摸透警力的布局规律,因时而异,因事而变,动态部署调整,并与视频监控等技术防控措施相结合,织密防控网络。单纯依赖静态的警力部署难以与恐怖活动犯罪案件情势的动态性发展相适应。
在对警力资源已有的研究成果中,有学者运用DEA投影公式来研究警力资源配置效率,有学者应用多元线性回归模型进行警力资源配置研究,有学者在公共品供给视角下尝试运用多种手段提高警力配置的效率,还有学者将人力资本理论纳入警力资源优化配置的研究范畴。学者们综合运用定性及定量的方法对警力资源优化配置问题,开展了广泛而深入的研究,这对提升警力在犯罪防控中的效能有很大价值。但正如前文所述,在一定意义上,暴恐犯罪防控与普通犯罪有质的差异,因此必须在遵循警力资源配置一般规律和原理的基础上,立足当前恐怖活动防控的现实需求,按照问题导向布局警力资源,才能满足常态反恐、防恐的要求。
“警力”是指各警察部门以警察的数量和质量为基础,通过使用不同的警务装备、技战术而形成的总体战斗力。而反恐警力则是指需要承担反恐任务的警察力量,主要包括普遍警察、行业警察、武警等。鉴于各警种反恐职责任务以及反恐能力水平的差异,为应对各地不同的“恐情”,提升反恐防暴处突的效率,反恐力量在不断整合的同时,也急需分层分级地进行布局。
从力量类型划分来看,我国的反恐警力资源主要分布为精英力量、中坚力量、辅助力量与基础力量四个层面。精英力量主要包括公安机关的特警队与人民武装警察部队的特战队,其警力规模虽然最小,但反恐能力水平高超,技术装备精良,是应对处置恐怖活动的精锐力量;中坚力量不仅包括公安机关的反恐、治安、刑侦、交管等警种,也包含人民武装警察部队的内卫等警种,其警力规模较大,专业化反恐水平较高;辅助力量指的是起帮助、保障作用的力量,包括辅警、公安机关中的后勤装备、情报、法制以及安检员、特保人员、保安等力量;基础力量是反恐中最广泛存在的基层群体,不仅包括公安派出所民警、行业公安机关民警,也包括人民群众、基层组织、社会团体等,其规模巨大,在反恐中起基石作用。要从最广泛的意义上认识“反恐警力资源”的范畴,它包含了以警察力量为中心,以一定结构联接的参与反恐警务活动的社会力量为外延的所有资源。从这个角度看,反恐警力资源布局的优化不仅指专门警察队伍的布局调整,也包含对反恐警察力量与社会力量协同模式及联动方式的创造性建构。只有进一步深化对反恐“警力资源”内涵、外延的认知,才能通过调整结构化布局发挥反恐目标导向的最大效能。
结构功能主义理论是一门研究社会系统内部各子系统功能及其结构的社会学理论。[8]该理论认为,假如希望社会能够持续向前发展,就需要找到一种手段优化社会结构,从而满足社会主体“人”的需求。同理,如果寻求国家安全能够得到保障,社会秩序可以得到维护,就需要通过一种方式优化配置警力资源,从而满足社会大众的安全需要。而这种方式就需要我们在充分深度认识“警力资源”的前提下,对警力资源进行合理科学的立体布局。根据《反恐怖主义法》的规定,设区的市级以上地方人民政府设立反恐怖主义工作领导机构,负责本地区反恐怖主义工作。公安机关是依法开展反恐怖主义工作的重要力量,但绝非唯一力量。这就意味着,在反恐警力资源的布局上,公安机关的反恐警力资源不仅要注重内部优化,也要注重同其他承担反恐怖工作职责主体的协同配合,通过各方力量的结构调整,进而实现反恐资源的功能最大化。公安机关的反恐力量与其他主体开展合作不仅有法律上的支持,还与“第三方警务”的理念不谋而合。为了预防和减少恐怖活动犯罪,“警方努力说服或迫使非犯罪方,诸如卫生检查员、业主、学校担负起预防和控制犯罪的责任”[9]。公安机关的反恐防暴工作要增强所有相关主体间的耦合性,构建反恐防暴共同体,进一步发挥辅助型警力的作用。
就C市而言,C市公安局内设有反恐总队这样的专业反恐警种,各县、分局下设有反恐支(大)队。此外,C市的公安派出所、交巡警、特警等机构、警种各司其职,与反恐专业部门协同推进恐怖主义防控工作。鉴于恐怖主义犯罪具有暴力性、突发性、隐蔽性等特点,单纯依靠公安机关难以实现防控的目标,所以还要借助于武警、医疗部门等非公安力量。此外,在恐怖势力不断强化隐蔽性的背景下,为了有效破解其“藏身于民”而不易被发现的问题,有必要调动民众力量,形成专门工作与群众路线相结合的有效途径,深入推进“民意主导警务”。当前,C市形成了党委领导、政府负责、各部门齐抓共管、社会力量共同参与的立体化防控恐怖活动的格局,以行政区划为基础形成的多层级警力担负着满足人民群众美好生活中安全需要的重任。
1.总体警力布局与工作模式。恐怖主义犯罪与其他犯罪有着显著的区别。恐怖活动犯罪发案数以及频率明显低于普通刑事犯罪,而其造成的社会影响却远远大于后者,具有强大的“剧场效应”。就案件本身而言,其复杂性与普通刑事犯罪相比也不可同日而语。在以上多重因素的共同作用下,为有效应对恐怖活动犯罪,需要构建立体化的防控体系,配置更多的警察力量。而C市以行政区划为基础,总体上形成了“市—区、县”两级反恐警务网络,在全市各区域均分布有警力,基本实现了反恐的全覆盖。基于内陆恐怖主义袭击具有随机性、突发性的特点,C市的反恐警力资源采取了24小时全天候不间断联勤联动的工作模式,并根据全市不同区域地点的反恐风险等级,配置不同类型的警种、不同数量与层次的警力。
2.局部重点区域处置与支援型警力布局模式。当前的恐怖活动具有显在的意识形态性和政治目的性,其发动恐怖袭击的直接目的就是要营造社会恐慌的氛围。恐怖袭击实际上是一个“理性”的选择过程,它是对目标的脆弱性及袭击的预期损失进行综合考量的结果。[10]因此,为扩大社会影响力、制造社会恐慌,恐怖分子往往会精心选择暴力恐袭的地点,火车站、机场、码头、广场、商业区等人群聚集或者具有象征意义的地区就成为了其重点袭击的目标。因此,为最大限度地防控暴恐活动,各地防控力量安排不宜“平均用力”,应在对各区域的暴恐风险进行分级评估的基础上,合理科学地配置警力等暴恐防控力量。
以C市市内的火车站为例,为提升防控恐怖犯罪的质效,首先,指挥体系上应建立完善的联勤联动统一组织指挥体系,设立联勤指挥部,下设明确责任到人的指挥体系,强化指挥效能。指挥人员应落实“靠前指挥”的理念,随时掌握火车站区域内前方一线的实时情况。其次,可探索推进“防线反恐理论”(2)防线反恐理论的基本原理就是,建立防出线、防入线、隔离线等各条防线。防出线是指在恐怖主义犯罪的多发地划出一道反恐防线,防止恐怖主义分子逃窜出这条防线外实施恐怖主义活动;防入线指的是在未发生恐怖主义犯罪的区域设立防线,防止恐怖主义分子流窜入该区域进行作案;隔离线就是指防止两个及两个以上区域的恐怖主义分子进行串联、联手、结伙作案而设置的反恐防线。的实战化运用,建立区块化、圈际协同的反恐防线体系;最后,可探索建立网格化的管理体系,通过警力资源管理的扁平化,降低警力联动的时间损耗,提升警力效能。因此,针对火车站这样的复杂重点场所,应建立“派出所基础控面、交巡警巡线、特警屯警、公安民警与武警联勤联动巡逻”的总体工作机制。
根据暴恐犯罪防控的实际需求以及空间分布的现实情况,火车站警力布局需要优化警务岗亭布局,增加重点区域岗亭数量。在具体警力配置上,火车站应构建民警、武警、特警、辅警、特保队员、安检员在内的多层级反恐力量。其中,将特警作为核心处置力量,将武警作为外围警戒力量,辖区派出所民警主要负责人流引导疏散及善后工作,辅警和特保人员作为辅助力量,安检员负责随机性物品和可疑人员查验,同时应根据高峰和平峰情况作科学调整。
此外,在社会力量的统筹和参与方面,应考虑将火车站附近的消防中队、医院、街道办事处等单位纳入暴恐事件防控的力量体系中,加强配合演练与协同应对。一旦暴恐事件发生,可启动反恐三级应急响应机制以及“一三五”快速反应工作机制(3)“一三五”快速反应工作机制是一种警务术语,指的是应对紧急突发事件时,警察应尽量做到:“一分钟反应,三分钟到场,五分钟处置完毕”。。警力资源应按照应急预案成立指挥组、疏散警戒组、抓捕组、抢险救援组、情报信息组、通信联络组、后勤保障组、救援及善后工作组等小组,各负其责,确保反恐防暴预防及应急处置的高效、流畅。
警力配置应根据区域重点的情况有所差异。如从火车站正面入口到候车厅的范围因人流大、情况复杂,且突发状况处置时效性强,应重点安排警力资源。在火车站地下广场、公交枢纽车站、售票大厅等人群汇集区也需重点安排警力负责防控。除上述常态化警力布局外,火车站还需配置相当数量的机动警力负责及时增援、协助。除了人员配备外,还需根据防控区域空间大小及道路状况配备一定数量的警用车辆,以强化快速反应效能。此外,在警械武器配置方面,应保证警察及其警务辅助力量配备有钢叉、盾牌、单警装备等警械,不同警种视情持有冲锋枪、步枪、防爆枪、手枪等各类武器,现场还需配置防爆毯、防爆桶、安检仪等工具设备。应依托智能化防控体系建设,探索建立覆盖火车站的外围封控系统、重要路口人脸识别系统等警务大数据系统,实现监控照明全覆盖。总之,要通过人防、物防、技防等措施综合系统地设计、运用,优化升级车站的暴恐防控质效,严控突发事件。
世界范围内的恐怖袭击实例表明,机场、飞机等是恐怖分子首选的袭击目标之一。因此,对城市暴恐犯罪防控而言,机场及其相关区域必然是重点。在力量布局上,机场防控暴恐活动应依托机场公安局下设的指挥中心、航站区派出所、交警队、特警队等部门,将特警、派出所民警、指挥中心民警、交警、武警等警察力量定位为反恐的主要力量。明确保安、安检员、辅警等非正式警察力量在机场反恐安保中的职责。在民航机场公安局的指挥负责下,借助交警队、特警队、派出所等部门内设的分控中心,上级指挥,层层传导,下级执行,形成“上面千条线,下面一张网”的联动格局。同时,机场应在特警、武警队伍中设立“三人快反”小组。3人分别充当指挥员、钢叉手、盾牌手的角色,确保配备单警装备及其他警械武器,达到快速反应与快速处置的效果。在动态巡防方面,派出所民警、辅警可驾驶电瓶车在航站楼内进行巡逻;交警、辅警应配备摩托车,负责在航站楼外的主干道上进行巡逻及查处交通违法行为等,同时注意发现可疑人员和重点车辆。机场的警力布局也应根据实际情况配备一定的机动警力,用于应急增援和补缺。
机场内部各区域的涉恐风险也有所差异,应根据人流密度、交通流量、区域构造等因素评估确定风险等级,进而布局警力和防控预案。比如机场出发层各出发口的人流众多,各类车辆可以停靠逗留但无需安检,人员相对密集但缺乏必要引导,开放时间长也便于涉恐人员提前踩点观察,因而可能潜藏较大的安全风险。所以,围绕出发层的进出口应重点布局警力资源。具体配置上,应安排民警、辅警、安检人员、机场护卫人员,设置防爆安检点,配备钢叉与盾牌等警械,进出口附近可以分别配备特警“三人快反”小组以及武警“三人快反”小组。此外,机场大巴、出租车等车辆停靠的站点、机场地铁站附近也存在一定的暴恐风险。
为了提升防暴反恐处突的效率,机场可以探索建立健全联勤联动机制:以“三人快反”小组作为联勤联动机制的排头兵,根据机场实际情况,配备一定数量的武警小组以及特警小组,实行“一三五”快速反应工作机制。
依靠上述警力,机场可以尝试采用如下反恐防暴警力运行模式:武警、特警携带警犬平均每1到2小时进行一次联合巡逻;指挥中心负责24小时全天候的视频监控;交警利用外围摄像头进行视频巡逻;航站楼外设立多个圆形隔离球,防止车辆冲撞闯入人行道,导致人民群众出现伤亡的情况;利用其配备的新式防暴车充当阻截器,防止外物冲撞以及枪弹射击,提升该机场的反恐防暴以及应急处突水平;将派出所民警的主要职责设定为疏散人群、维持现场秩序;明确保安、辅警、安检员在警察反恐防暴中的作用。同时,应定期、不定期地开展安全演练,以提升各部门应对暴恐事件的实战化水平。
此外,针对通往C市机场道路单一的实际情况,机场公安机关主要可以通过以下两种配置警力的方式对该机场路进行反恐防暴。一方面,机场公安机关可以借助监控摄像头捕捉有遮挡号牌等行为的可疑车辆,指挥中心发出警报并及时进行预警,民警尽量在车辆靠近机场航站楼前迅速主动地查证该车辆是否准备实施恐怖主义犯罪;另一方面,在接到群众报警后,机场公安民警需要根据线索跟踪可疑车辆,在交通卡口进行布控,及时拦截相关可疑车辆,开展落地排查工作。
3.跨区域协调型警力布局模式。根据前述内容可知,C市公安局因地制宜,根据不同地区发生暴恐的等级情况,部署不同类型、层次以及数量的警力。暴恐案事件发生后,当一个地区的常态化警力不足时,可以尽快调派机动性警力参与反恐防暴处突工作。跨区域协调的警力布局既考量了不同区域暴恐事件风险等级的差异,又能发挥警力资源扁平结构下的快速联动特点。实践中,当某一区域承受的暴恐事件风险和压力超过了其既有警力资源处置能力时,该地就可根据极为简化的程序请求跨地紧急支援。这种跨区域协调型警力模式能够打破空间的局限和传统的“块块分割”限制,有助于不同区域警力通力合作,携手开展反恐防暴处突,提升快速应对的效果。
排队论属于运筹学的范畴,其主要通过对服务的时长与服务对象的到来等要素进行统计分析,总结出排队长度、等待时间等指标的数量规律,进而根据规律再次引导服务对象、优化升级服务的系统结构。[11]排队论能够优化社会公共服务系统,目前该理论的应用领域广泛。公安机关的反恐防暴工作可以看作公安机关反恐力量为人民群众提供社会安全服务产品的行为。将排队论的数学模型应用于反恐防暴实战中,将极大地优化警力布局,提升公安机关在应对恐怖主义案(事)件的处置效率。因此,将排队论中的M/M/1/∞的单服务台模型与M/M/N/∞的多服务台模型应用于反恐处突行动中存在较强的现实可能性。排队论中的M/M/1/∞的单服务台模型与反恐防暴处突中只有一个专案组的情况相对应,往往适用于同一时间同一区域内单个恐怖主义案(事)件发生的情形(见图1)。
图1M/M/1/∞反恐排队模型(4)本文图形皆来源于刘忠轶,胡晨望,谭坤,高岩.基于排队论的反恐警力优化配置策略研究[J].数据分析与知识发现,2018,(10):37-45.
排队论中的M/M/N/∞的多服务台模型对应在反恐防暴处突中有多个专案组的情形,其通常应用于一个区域内多点同时或在较短时间内先后发生多次恐怖主义袭击的情况(如图2所示)。
图2M/M/N/∞反恐排队模型
根据排队论状态平衡、系统容量有限制模型、顾客源有限模型等相关公式以及算例分析得出以下结论:暴恐事件的发生频率、公安机关处置暴恐袭击的效率、反恐防暴需要消耗的成本、未及时处置恐怖主义袭击案(事)件产生的损失等因素,综合影响着在反恐防暴处突行动中公安机关警力最优数量的确定;公安机关的反恐排队论能够优化公安机关反恐警力的配置;排队论中的M/M/N/∞的多服务台模型与M/M/1/∞的单服务台模型相比,在警力配置效率以及反恐防暴处突效率方面更具优势。由于恐怖主义案(事)件一旦发生,就会造成严重的政治、经济、社会影响,所以,公安机关需要加大反恐防暴工作中的人、财、物保障,在编制的限度内,尽可能引进高素质警力。除此之外,公安机关应当完善智慧警务建设,推动信息化、立体化的治安防控体系的建立[12],将视频监控、人像识别等技术手段推广应用在反恐防暴处突工作中,探索开发反恐防暴智慧系统,助推反恐防暴处突工作提质升级,实现警力的无增长改善目标。
另外,还应当将情报信息等软性资源纳入警力资源优化布局的范畴,着力提升警务人员的反恐情报工作能力,以更好地引导反恐防暴警务实践。公安机关内部需要深度应用情报信息主导警务,主动收集、细致分析、深入解读、精心使用情报信息对暴恐威胁进行预测评估,坚持情报信息导向的反恐预防和处置侦查工作,提高反恐警务工作的效能。要在国家反恐怖主义工作领导机构领导下建立健全反恐情报体系,以总体国家安全观为引领,加强反恐情报体系的法治化,推进反恐情报体系的一体化,实现反恐情报体系的智能化。同时,要发挥普通民众的情报源作用,织密反恐情报网络,吸纳社会民众参与反恐情报收集工作,建立反恐情报反馈机制,构建反恐情报共同体,有效支撑警力资源配置和反恐应用。