新中国治安治理结构演进路径解析

伏佩宣

(南京森林警察学院治安学院，江苏 南京 200023)

党的十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化的总体战略部署，对于我国社会主义现代化建设具有深远的历史意义。作为国家治理的重要组成部分，治安治理的本意是一种治安秩序的维护活动，即国家通过对社会的治理使其达到一种有条理、不紊乱、无危险的状态。如何建立中国特色的治安秩序一直以来是理论界探索的课题，然而现有的研究仍囿于从治安治理的表面来探讨治安秩序的维护活动，如何从结构的角度对治安治理的演进过程进行解析已成为治安学理论界所迫切解决的问题。基于此，本文拟对新中国成立以来治安治理演进变化的结构进行解析，(1)陈天祥认为，中国国家治理结构的演进路径大致分为磁斥治理结构、磁吸治理结构和耦合治理结构三阶段的动态演进路径。笔者认为治安治理结构与国家治理结构在本义上相契合，故借鉴此分析框架对治安治理的演进模式进行分析。参见陈天祥.基层治理中的国家与社会：角色、动力与行为[M].广东：中山大学出版社，2015.71.旨在从中观层面上探索治安秩序维护结构的演进规律及未来图景。

一、磁斥治理结构：国家高度统合社会

治安治理结构的演进有其过程性，新中国成立至改革开放初期的治安治理是一种国家主导下的治安秩序维护活动，其并非严格意义上的治安治理，但是为了论述方便，我们可以将其看作是治安治理的初级阶段，其治理结构类似于物理学中的“磁斥结构”，其基本含义是指在治安治理结构中国家对公共安全事务的大包大揽，而独自维护治安秩序的治理模式，其基本形态如图1所示。在磁斥治理结构中，治安秩序维护主要依靠强大的、等级森严的国家权力系统来完成，在这种情况下，国家与社会是相互分离的，国家对社会进行严格而又全面的控制。

图1磁斥治理结构

(一)历史背景：近代中国“总体性危机”的式微

近代中国走向现代化的进程中，其所面临的“总体性危机”几乎是无法回避的理论问题。所谓“总体性危机”指的是晚清以后，中国传统社会的政治架构、文化认同、社会整合等方面显示出的困境，并且这类危机相互关联，具有整体性的特征。[2]这种总体性的危机，使得近代中国没有能力以整体性的姿态向现代社会转型，而是需要通过与传统的决裂，完成总体性的社会再造。“总体性危机”的重要表现就是国家与社会互动的失序，在此背景下，中国传统社会变得散漫而又无力。诚如杜赞奇所言，改变中国传统社会一盘散沙的局面，需要大规模的国家建设运动，其核心便是国家借助官僚体系的扩展，将其控制能力尽可能的向基层渗透。[3]于是，作为“总体性危机”的解决方案，一种具有超强社会整合能力的新的社会联结模式——“单位中国”应运而生，自此便宣告近代中国“总体性危机”的终结。新中国在经历了社会主义三大改造、合作社运动等一系列调整之后，分别在城市和农村建立了“单位体制”和“人民公社化”这种“准单位体制”的社会整合管道。在“总体性社会”的制度安排下，国家的触角渗透到社会的每个角落中，其社会整合能力、动员能力、渗透能力和国家自主性都得到了空前的强化，在此基础上，中国传统的政治心理结构和社会行为逻辑在单位组织中找到了间隙，得以延续下来。可以说，“单位中国”制度的确立正是国家能力建设、社会秩序再造总体性诉求的结果。

(二)治理逻辑：总体性控制

治安治理的本质是国家对社会的统治、治理和控制。在磁斥治理结构模式中，国家和社会高度统合，国家力量触及到社会的每一个角落，并实现对社会的总体性控制，对治安秩序内在的统治秩序几乎垄断。具体来说就是指国家依靠单位制与户籍制度两套运行机制，实现对治安秩序的总体性控制，进而保障治安秩序的有条理、不紊乱。

单位制是新中国为实现经济发展、政权巩固等目的而实行的一种特殊的组织形式，是计划经济条件下国家实现社会控制的主要工具。单位制的形成，从根本上改变了人们的社会关系，单位人生于斯，长于斯，形成了具有极强同质性的地域生活共同体。为确保地域共同体内治安秩序的有条理、不紊乱，我国在单位内部建立了相应的治安保卫工作体制和机制，各单位保卫机关隶属于本单位，是其所在单位的重要组成部分，其主要负责单位内部治安秩序的维护，落实单位内部治安防范基础设施的建设和维护。就组织结构而言，单位制的实行，造就了一套自上而下的“国家—单位—个人”的社会联结模式，其不仅实现了对社会成员的有效组织，同时也为其设定了基本的行动边界。国家把所有单位纳入了国家行政序列，上下级单位之间具有严格的行政隶属关系，各单位均是国家的衍生机构，必须无条件的服从国家的管理与指挥。这样，国家通过对单位全方位的物质资源保障，“单位人”基于自身生存和发展的需要，无论从政治上还是经济上均强烈地依附于单位组织，渴望获得国家的认可和保障。可以说，国家通过实现对单位的控制，将一元化的政治权威触角延伸到社会的每个角落，进而控制单位中的每一个人，通过对其生产和生活方式的规训，实现国家对社会的全面整合，从而保障治安秩序的稳定。

与此同时，户籍制度也同单位制一道，共同发挥着社会秩序的维护功能。户籍制度即户籍管理制度，指以户籍为中心的一整套管理规范的总和。[4]新中国成立后，百废待兴，面对日益复杂的国内外社会治安环境，户籍制度的社会治安功能得到充分彰显。1951年7月，新中国第一部户籍法《城市户口暂行管理条例》将实现“维护社会治安，保障人民之安全”定为立法宗旨，可以说，其实质是一部治安户籍法。此后，1958年《户口登记条例》的出台标志着国家户籍制度的确立，该条例以维持社会秩序为首要目的，其本质是治安户籍制度。新中国户籍制度的有效推行，对于打击各类违法犯罪活动，维护社会治安秩序的稳定，保卫新生国家政权发挥了不可替代的重要作用。

通过上述分析，笔者认为无论是单位制还是户籍制度，其核心均是通过严格的秩序建构使社会趋于稳定。西方政治哲学代表人物哈耶克依据“建构论的唯理主义”框架，将通过结社、制度约定或其他社会型构等方式建立起来的社会秩序分为两种类型，即“生成的”社会秩序和“建构的”社会秩序，前者称之为“自生自发的秩序”，后者称之为“人造秩序”。[5]单位制及户籍制度的有效建构，是国家为实现社会秩序的有条理、不紊乱而经由审慎思考设计并创造出来的，其通过确立秩序本身所内涵的结构性要素，即社会主体所认可的一元化意识形态、普遍遵守的行为规则以及共同信仰的国家权威，来保障多元利益主体的均衡，实现治安秩序的有条理、不紊乱、无危险。因此，其本意与治安治理的理念相契合。

(三)基本特征：国家治安权的全面渗透

所谓国家治安权是指享有国家治安权的国家机关及其工作人员，通过各种手段依法对危害社会治安秩序的行为进行控制、防范、干预和处理的一种能力。在磁斥治理结构中全体社会成员被高度整合进一个“总体性社会”(2)总体性社会(totalist society)的概念是美国芝加哥大学政治学教授邹谠用来指称中国改革开放前国家与社会的关系。它是指以国家对社会资源全面控制和垄断为基础，也可以称为“全能主义”。中。这种“总体性社会”的基本特征即国家对社会成员的社会生活进行全面地渗透和干预。在“总体性社会”中，所有的治安秩序维护活动均呈现出典型的“行政主导性”，国家实现了社会资源的全部垄断，个人基本的生存条件的获得只能通过单位制度、户籍制度等国家的制度性安排来进行，国家利用全国性严密的组织网络实现对民众的参与式动员和总体性控制，整个治安秩序的维护完全依赖于国家的社会控制。在磁斥治理结构中，强大的国家治安权几乎淹没了全部社会治安权，社会治安权十分微弱，基本上是国家治安权的社会延伸。虽然磁斥治理结构所形成的国家和社会高度统合的关系在很大程度上与新中国成立初期国家社会经济形势的发展要求相吻合，并为国家迅速整合社会，巩固政权提供了保证，但是国家治安权在向社会全面渗透的同时也在无形之中挤压了社会的自主发展空间，治安秩序的维护完全依赖于国家的控制力度，社会自治和自组织参与治安秩序维护的能力差，全部治安秩序的维护活动呈现出政治化、行政化的趋向，社会各子系统缺乏独立进行治安秩序维护的条件，并且从意识形态的角度来看，它并没有为治安意识的培育提供有益的观念和传统，相反它加深了人们的依赖心理，弱化了社会自主发展的活力，妨碍了社会功能的正常发挥。

二、磁吸治理结构：社会依附于国家

改革开放后，治安治理结构发生了较大的变化，国家权力对社会进行全面控制的治安治理模式出现松动，社会力量参与治安秩序维护的机会增多，逐渐形成了与磁斥结构不同的治理结构，即磁吸结构，其基本形态如图2所示。在这一治理结构中，社会力量象征性地纳入政府主导的治理体系中，共同维护治安秩序。然而，在磁吸治理结构中，社会治安主体具有强依附性，国家仍在治安秩序维护中居于主导地位。

图2 磁吸治理结构

(一)现实场域：市场经济的发展

改革开放后，社会主义市场经济的逐渐繁荣，对传统的社会结构造成了极大的冲击。一方面，国家许可非公有制经济发展，使得非公有制经济资源加速膨胀，产生了自由流动的社会资源。社会成员也逐渐从原有的单位体制中脱离出来，加入了诸如外企、民营企业等一些非传统单位组织；另一方面，户籍制度的逐渐开放，使得人员的流动性增强，大量外来人口涌入城市，社会的流动性空间增加。传统单位体制受多重因素的影响逐渐被打破，个体与单位之间的联系纽带日益松弛，资源不再局限于单位之中，社会的流动性大幅增加。社会结构的不断变迁导致公众安全需求的整体性、同质性的瓦解并越来越趋向于多元化、个体化与异质化，而市场经济的发展为社会力量参与治安秩序的维护提供了便利条件，为社会治安权力的产生和运行提供了合理的空间。市场经济面向安全防范领域的渗透，促使治安资源要素突破原有体制壁垒的自由流动，并且通过价格机制与供求模型发生作用，使治安治理主体开始趋向于多元化。

(二)治理逻辑：体制吸纳

所谓体制吸纳，即国家引导多方力量介入公共安全事务的治理，并利用政策引导社会各界力量参与治安秩序的维护活动。(3)体制吸纳是借鉴了金耀基著名的“行政吸纳政治”的观点。这一观点是金耀基在总结港英政府治理模式时归纳出来的理念，通过“行政吸纳政治”的过程，把社会中的力量吸收进行政决策机构，并在这一过程中赋予统治权力合法性，提高行政管理效能。参见徐克恩.香港：独特的政制架构[M].北京：中国人民大学出版社，1994.5-6.体制吸纳意味着治安治理模式的重构，在“总体性社会”日益式微，社会结构分化明显的时代背景下，传统的治安治理模式囿于组织性质、机制、职责权限等多方面因素的限制已无法有效解决安全防范需求多样性与防范组织提供的单一性的矛盾。基于此，以保安服务公司为代表的市场化的治安防范组织应运而生，并且成为治安秩序维护过程中的一支重要的市场化力量。保安服务公司的成立，是改革开放以后产生的一项新生事物，它不同于传统的群防群治管治治理模式，而是完全市场化、社会化治理结构的组成部分，受到市场经济改革过程中产生的安全需要以及由此产生的商业激励的双重驱动，在公安机关的监督管理下 通过契约化的组织形式负责治安秩序的维护。与此同时，在我国部分市场经济较为发达的农村地区也出现了新的安全防范机制，如治安承包责任制，其主要遵循按劳分配的原则，对所管辖范围内农村地区的重点企事业单位的治安保卫工作实行安全承包，通过与承包人签订安全防范合同，规定承包人维护治安秩序的职责。通过上述分析可以看出，市场经济背景下，无论是以保安服务公司为典型代表的企业型社会治安防范组织的创建，还是以治安承包责任制为基础的契约化治安防范组织的新发展，虽然在形式上类似于传统的群防群治网络，但是从价值规范与激励机制来看，却又存在着较为本质的区别。从本质上来讲，其性质越来越多的区别于以前的安全防范举措，而是具有市场化色彩的安全防范举措。一方面，其具有经济上的合理性，通过竞争机制的引入在提高安全防范供给效率的同时使得相关受益人获得较高的安全防范收益；另一方面，其能够使得相关受益人获得政府所无法提供的、高于社会平均水平的公共安全防范服务，满足其较高质量的安全需要。总之，以上各类社会性的治安防范组织均是国家引导社会力量参与治安秩序维护的体现。

(三)基本特征：社会治安权依附于国家治安权

福山认为，现代市场经济所要求的流动性和开放途径，使原有的社会结构开始解体，很多传统形式的社会权威被打破，社会资源的组合模式发生了根本性的转变。[6]市场经济的发展，使得国家有限的公共安全产品供给与公众日益增长的安全需求矛盾日益增加，与此同时，市场经济的发展使得公民自治的意愿和能力越来越强，社会自组织的能力增强，对治安秩序的维护起到了重要的作用。因此，治安权便分化为国家治安权与社会治安权。国家治安权是国家权力的重要组成部分，是指负责国家治安事务的各级国家机关及其工作人员依法运用各种手段维护社会治安秩序的能力。而社会治安权，则是指社会主体通过其所占有的各种社会资源，综合运用多种手段对危害社会治安秩序的行为进行控制、防范、干预和处理的一种能力。[7]在磁吸治理结构中，虽然有社会力量的介入，但此时的治安治理仍然会在“国家本位”惯性的驱使下过度依赖行政手段实施对公共安全事务的管理，进而忽视了各类社会组织与公众在治安治理中的主体地位和主力作用，将社会治安实体视为治安治理的对象而非合作的伙伴，其结果导致社会治安权始终依附于国家治安权。

三、耦合治理结构：国家与社会良性互动

党的十八大以来，随着国家治理体系与治理能力现代化总体战略部署的出台，治安治理的基本理念也较之以往发生了根本性的转变，在这一时期的治安治理中，国家治安主体与社会治安主体相互协同，其治理结构如同一个个齿轮一样紧密吻合的耦合结构系统，其基本形态如图3所示。在耦合治理结构中，公安机关和社会组织等各类社会力量一道，通过协商合作型伙伴关系的建立，依法进行社会治安秩序的维护活动，共同实现治安效益的最大化。

图3 耦合治理结构

(一)时代背景：国家治理体系和治理能力现代化

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央提出了推进国家治理体系与治理能力现代化的总体性战略部署。该政治理念的出台，代表着执政党对社会政治发展规律有了新的认识，其对经济社会发展影响意义深远。作为国家治理的重要组成部分的治安治理本质是一个自上而下与自下而上的互动过程，强调国家与社会通过合作、协商等方式建立新型伙伴关系、确立共同目标的方式实施对公共安全事务的治理，从而寻求国家与社会对治安秩序的共同维护和实现治安效益的最大化。换言之，各类社会组织和公众正在同国家一道承担起一些以往由国家独自承担的治安责任。在耦合治理结构下，治安秩序的维护者最终将形成一个自主的网络，它们在特定的公共安全领域与公安机关进行合作，分担公安机关的治安管理责任。

(二)治理逻辑：共同治理

共同治理主要是强调治安治理主体的多元性、治理机制的非对抗性与利益取向的可调和性。[8]共同治理主要是指公安机关、社会组织和公民等合作供给公共安全服务，实现治安秩序有条理、不紊乱、无危险的过程。耦合治理结构的最终目标是通过“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”，协调各方的治理积极性，综合解决各类社会治安问题，维护治安秩序。其典型特征是实现了治安治理主体的多元化和治理方式的多样性。治安治理主体的多元化和治理方式的多样性决定了治安客体同时也可以成为治安主体，它们具有了一定的能动性。耦合治理结构中的治安治理建立在公共安全事务合理分工的基础上，不再是公安机关大包大揽的一手管理，而是公安机关、社会组织和公民等在合理分工基础上以共同治理的方式对公共安全事务进行治理。多方主体的调动有效促进了治安治理的进行，使之成为更加高效的治安治理活动。

(三)基本特征：国家治安权和社会治安权的良性互动

当前我国正处于经济体制转型、社会结构变迁的关键时期，治安秩序在现代性本身和转型所带来的双重风险下显现出复杂性、动态性和信息化等特征，秩序维护面临前所未有的复杂局面。[9]治安治理的价值在于为社会的和谐有序运行建立良好的治安秩序，这种秩序的建构既可通过国家权力强制实现，也可通过社会组织、公众自我管理和服从实现。在耦合治理结构中，国家同社会治安组织进行良性互动，国家赋予了社会行动者更大的力量，即所谓的“社会增权”，并非削弱国家治安权，在某些情况下，运作良好的社会治安权可以构成所谓的“社会性基础设施”(4)社会性基础设施的概念同经济学中常见的物质性的“基础设施”概念相对应，现在已经成为社会政策研究中所谓“社会投资”理论的基石。的一部分，故治安治理的过程应当是一种“上下互动”的过程，其主要通过建立合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实现对公共安全事务的治理。在耦合治理结构下，民间社会及其社会治安权力从国家和国家治安权力的统治下分离出来，转化成相对独立的主体和力量，其逐渐从只被视为“应变项”的地位转变为“自变项”的主导力量。在人们安全利益诉求极其多样化和复杂化的大背景下，国家治安权力鞭长莫及，在公共安全事务维护的领域中留下诸多空白。社会治安组织就可以充分运用它们的治安资源和社会治安权力，特别是在小共同体的范围里，既便利又无微不至地关怀着每一名共同体成员的利益。由此可以看出，在耦合治理结构中，国家治安权通过法律对社会治安秩序进行原则性控制，而社会治安权通过自治契约对社会治安秩序进行精细化治理，社会治安权的有效行使需要国家治安权的强制力，国家治安权的实施需要社会治安权的精细化操控。因此，两者相互协作，形成合力。

四、三种治理结构的比较分析

从上述分析中可以看到，鉴于不同时期治理背景的差异，三种不同的治理结构模式也呈现出不同的阶段性特点。治安治理是一个逐渐演进的过程，就目前的治安治理实践而言，目前我国的治安治理模式可能还处于磁吸治理结构阶段，只有少部分地区在治安治理实践中进行了耦合治理结构模式的有效探索。但从总体上来看，未来治安秩序的维护只有激发出社会对于治安秩序维护的深层次需求，实现国家与社会在治安秩序维护过程中的高度耦合，才更有利于历史交汇期下社会的长治久安。下面笔者将从认同性、社会自主性、公共性、参与性四个方面对三种治理结构进行比较分析。

(一)认同性比较

认同不仅仅局限于简单的意识形态灌输，社会公众在认同方面表现出强烈的能动性和建构权力，可依据各类内外因素的影响作出相应接受(即内化)或拒绝的选择，其是行动者自我反思能力与行动的反身性监控能力提升的结果和表征。认同是双向的并且具有互动意义，是不同主体在相互间沟通、交流过程中建构结果。在磁斥治理结构中，国家在治安秩序维护的过程中充当了“指挥棒”和“主力军”作用，其通过强有力的政治权威和空前强大的参与式动员能力使得公众有为同一目标而努力的价值观念基础，公共安全利益实现了高度整合，治安治理的认同性较高。磁吸治理结构处于社会主义市场经济发展的初始阶段，市场面向公共安全服务领域的拓展，促使治安治理资源要素突破原有体制壁垒的束缚，并依据价格机制与供求模型，进而加快了传统整体性、同质性治理结构的瓦解，使治安治理主体开始趋向于多元化和个体化。在竞争性与营利性的市场机制下，治安治理更可能是出于一种短期的安全利益维护的需要而出现暂时或短期的联合或联盟，其目的只是为了解决某个治安问题，其本质只是形式上的合作。磁吸治理结构中的治安秩序维护更多的依赖于治安治理实体的自愿遵从行为，会引发搭便车现象，导致公共安全物品供给不足或无供给的现象，进而引发认同危机。耦合治理结构中的治安治理可实现有效的价值整合，它跨越了治安治理主体碎片化的现状 ，超越了治安治理实体的心理鸿沟，为治安实体有序参与治安秩序维护提供了一个有机链条，从而使治安治理实体拥有了共同参与治安秩序维护的责任和权能。在耦合治理结构中，治安治理主体与治安治理实体间形成一个具有一致性的治安秩序维护的行为系统，内化完成的这一整套行为系统，最终引导和规范治理主体间的合作行为，各治理主体在合作的过程中，相互支持、印证彼此，在相互信任的行为氛围下，形成整体性的治安认同，实现治安治理的预期目标。

(二)社会自主性比较

社会自主性是一个现代性概念，社会自主性的发育意味着在“国家—社会”二元结构下，社会从国家权力无所不在的控制中摆脱出来，成为具有独立地位的主体。在磁斥治理结构中，“总体性社会”控制机制渗透到治安治理的全过程，治安治理主体单一，治安秩序的维护以服从动员为主，社会成员亦很快适应这种动员性体制，并表现出极大的参与热情和高度的服从性，但由于这样的参与带有较大的“盲从”特征使其治理模式板结化现象明显，社会自主性程度微乎其微。磁吸治理结构的优势在于其在治安秩序维护中的精确性和可靠性，但其往往会形成一种社会强制结构，无论是其运作结构，还是其运行方式，均带有明显的科层化特征。科层化的逻辑在于，它通过自上而下的行政力量使治安治理呈现出一种刚性的操作秩序，其过于浓厚的行政色彩对社会自主性的阻滞效应是不言而喻的。耦合治理结构中的治安治理侧重于营造良好的制度环境以及培育治安实体维护治安秩序的理性自觉。这种理性自觉的培育实则构筑了一种“社会性能量输入机制”(5)社会性能量输入是指当前社会政治中参与的各种力量及参与的结构模式。这些力量属于政治过程的输入端因素。参见[美]彼得·埃文斯.找回国家.[M].方力维，等译.北京：三联书店，2009.424.，一方面通过社会建构，实现治安治理资源的有效整合；另一方面通过多元治理主体的协同联动，有效嵌入治安治理结构，从而消解治安治理主体单一性的局限。耦合治理结构使得治安治理资源配置更趋合理，从某种意义上实现了“帕累托最优”(6)“帕累托最优”也称为“帕累托效率”。帕累托最优状态是由意大利经济学家帕累托提出来的一种经济状态，是指具有这样一种性质的资源配置状态，即任何形式的资源重新配置，都不可能使至少有一个人受益而又不使其他任何人受到损害。“帕累托改进”是指一种变化，在没有使任何人情况变坏的情况下，使得至少一个人变得更好。参见钱海梅.行动与结构：社会资本与城郊村级治理研究[M].北京：经济管理出版社，2013.105.。治安治理实体通过持续性的民主参与，养成通过制度化参与来维护治安秩序的习惯，进而更有利于社会自主性的充分发挥。

(三)公共性比较

所谓公共性，是指行政主体坚持社会公共利益至上的价值理念，并将维护和实现公共利益作为其实施行政行为的根本出发点和最终归宿，这种公共性的实质内涵需要通过行政主体、行政体制、行政方式、行政理念等多种方式加以呈现。[10]在磁斥治理结构中，治安治理在总体上呈现出一种“单位共同体”的特征。在此类治理结构中，治安实体实质上是一种隶属关系。在单位共同体的地域性熟人社会中，国家通过单位整合各类社会关系进而确保治安秩序的良性稳定。“单位共同体”中的治安秩序仅仅是一种普遍性而不具有公共性。在磁吸治理结构中，随着单位制的解体，单位的治安控制功能式微，商品经济的发展使得人们的安全与秩序需求呈现出多元化和复杂化的趋势，以保安公司为代表的领域化、专业化的治安组织逐渐形成，此阶段的治安治理在总体上呈现出一种“族阈共同体”的特征。“族阈共同体”的特征表现有别于“单位共同体”，就存在形态而言，“族阈共同体”中的成员有别于“单位共同体”中的依附型人格，并在治安秩序维护中获得了主体性，这种主体性主要以社会公众的主动性和能动性为主要表现形式；就治理方式而言，相较磁斥治理结构，磁吸治理结构是基于契约精神所开展的治安秩序维护活动；就社会整合机制而言，与磁斥治理结构不同，磁吸治理结构的治安治理所拥有的是以法律、制度为标识的创制性治安秩序。正因为它是人为所创制的，所以其共同性日渐式微，就需要公共性来加以弥补。表面上看，磁吸治理结构的治安治理中因为出现了创制性治安秩序而体现了公共性，但磁吸治理结构中的治安治理还仅仅流于表面。这是因为磁吸治理机构中的治安治理在对创制性治安秩序的追求中所造就的治安规范体系仍从属于工具理性，虽然磁吸治理结构中的治安治理已经脱离了磁斥治理结构中对单位的强烈的人格依附，但仍会陷入社会整合危机和社会原子化困境，其治理方式仅仅是形式上的公共性，其未能实现治安资源的有效整合。基于此，从共同体的关系属性而言，我们可以将这种联合体称为“合作共同体”。从总体上看，耦合治理结构中的治安治理同“合作共同体”的本义相契合，它将充分体现治安治理实体的主体性，治安治理将合作作为一切治安秩序维护行动的基本导向，在这一过程中治安治理的公共性将加以诠释并付诸于实现。马克思·韦伯认为，人类的社会行为分为理性行动和非理性行动，其中理性行动包括目的合理性行动和价值合理性行动，并将支配前者的理性称为“工具理性”，支配后者的理性称为“价值理性”。[11]耦合治理结构中治安治理公共性的内涵，实质上是实现了工具理性和价值理性的统一整合，进而实现治安秩序维护的理性自觉。

(四)参与性比较

美国学者谢尔·R·阿斯汀基于对公民参与基本形态的考察，提出了“公民参与阶梯”理论，并将公民参与形式分为自上而下的8个阶梯(7)美国学者谢尔·R·阿斯汀将公民参与形式论证为渐进而连续的上升过程，呈现参与度自低到高的走向，其对公民参与后续的研究产生了重要的影响。他根据公民参与中权力分享的结构与程度及其在参与中的主导性和自主性状况，将公民参与形式分为自上而下的8个阶梯，即政府操纵、宣传教育、公民知情、向公民咨询、安抚民众、合作伙伴、委托授予权力和公民控制。参见Sherry R.Arnstein.A Ladder of Citizen Participation[J].Journal of the American Institute of Planners，1969，(4)：216-244.，具体如图4所示。

图4谢尔·R·阿斯汀的公民参与阶梯

这8个阶梯又可划分为3个重要的发展阶段：一是政府操纵和宣传教育属于第一阶段，即无参与性公民参与阶段。在这个阶段，存在着一定形式的公民参与，但政府是参与过程的主导、拉动与选择的主角，公民在决策过程中难以施展真正的影响力。二是公民知情、向公民咨询和安抚公民属于第二阶段，即象征主义的公民参与阶段。在这个阶段，公民进入了合法性参与阶段，但参与形式仍呈现出政府主导的单向性特征，权力处于不断的磨合与调整之中。三是合作伙伴、委托授予权力和公民控制属于第三阶段，即公民权力的公民参与阶段。在这个阶段，通过权力分配的协商，公民在公共事务的管理中逐渐发挥积极的作用，具有伙伴关系的能力。参与阶梯中的每个阶段都反映着参与过程自身的特征，表现着政府与公民的参与动机与特有的行为方式。同时，也反映着内外部变量因素交互影响与作用的复杂结构。

在磁斥治理结构中，国家作为治安治理的主导者和直接参与者，采取了一些关键手段，对治安秩序形成了有效的控制，社会力量在治安秩序的维护中缺少有效、有力的参与技能与策略支持，其参与过程及其决策取向基本上在国家的掌控之中。可见，磁斥治理结构中，国家无疑在治安秩序维护中发挥绝对的主导作用，社会力量并没有经由参与分享到相应的权力或影响力，表现为被动的角色。因此，磁吸治理结构下的社会参与处于阿斯汀参与阶梯的第一阶段，社会力量的参与性微乎其微。在磁吸治理结构中，市场化的治安组织参与治安秩序维护的合法性逐步得到了明确的保障，同时社会力量开始在不同层面上逐步从国家分享到相应的治安权力。但磁吸治理结构中治安秩序维护活动则更加偏重于一种“象征性”参与，治安治理实体在治安秩序的维护中缺乏国家治安治理主体所具有的那种权威基础，国家治安治理主体居于主导地位，治安治理实体居于依附地位。因此，磁吸治理结构下的社会参与处于阿斯汀参与阶梯的第二阶段，即象征主义的公民参与阶段。在耦合治理结构中，治安治理已从管制性的国家单一中心形态转移到多中心治安治理主体合作维护治安秩序的新形态，国家在提供公共安全服务中是一个主导的力量，但不是唯一的力量。在公共安全需求多元化的新环境下，国家与社会之间建立起合作伙伴关系，共同承担治安秩序的维护已经成为一种功能性的需要。因此，耦合治理结构下的社会参与处于阿斯汀参与阶梯的第三阶段，其社会参与性最高。

五、余论

通过上述分析可以看出，新中国成立以来，治安治理结构经历了从“磁斥结构—磁吸结构—耦合结构”的内在演进过程，其演进的实质表现为治安秩序维护过程中国家与社会间相互关系的变化。从认同性、社会自主性、公共性、参与性四个方面对三种治理结构进行比较分析来看，建立在国家与社会间良性互动的耦合治理结构更符合未来治安治理的发展规律。在历史交汇期下，治安治理已经发生了从“全景监狱”到“共景监狱”的根本性转换。(8)“全景监狱”是法国哲学家福柯对人类社会控制方式的一个比喻。福柯发现，在传统社会，社会管理者主要是通过信息不对称的方式来实现成本更低、效率更高的社会治理。而“共景监狱”与“全景监狱”相对应，“共景监狱”是一种围观结构，在共景监狱下，管理者身处于一种环形的类似罗马角斗场的中心位置，他不得不接受四周所有人的关注和监督。从“全景监狱”到“共景监狱”模式的转换，带来的是传统社会管理的危机，以及新的社会治理方式的探寻。参见[法]米歇尔·福柯.规训与惩罚[M].刘兆威，杨远缨，译.北京：生活.读书，新知三联书店，2013.112.目前在治安实践中不乏对耦合治理结构模式的有效探索，但其仍处于耦合治理结构的雏形阶段，国家与社会的强耦合不仅需要治理理论的本土化成长，更需要接受更多治安实践的检验。