城市更新的征收补偿机制研究——基于香港市区重建的实践

文/丁晓欣 张继鹏 欧国良

中国香港作为一个面积只有1100 平方公里的狭小区域，总人口却突破700 万，且其开发集中在香港岛和九龙半岛地区，开发强度极高，香港城市建设从一开始就面临着土地资源稀缺的固有问题。快速的城市发展演变与建设日趋饱和给香港带来了高强度的城市更新需求，因此香港城市更新工作起步较早，历时较长，制度发展相对完善。在城市更新复杂的流程中，房屋的征收补偿是实施难度最大、民众最为关注的环节，补偿方案的完善程度和民众满意度是城市更新能否顺利进行的关键。地缘接近和历史交往带来的文化影响与传承，使得中国香港在城市更新征收补偿活动中的实践探索，可为内地城市更新征收补偿机制的完善提供重要的经验参照。因此，在学界普遍关注西方发达国家城市更新历程与得失启示的当前，以独特的视角深入剖析我国香港城市更新征收补偿机制，为深圳、上海等地破解城市更新拆迁补偿难题提供新思路，无疑具有特殊意义。

一、存量优化背景下的“城市更新”概念

城市更新的概念最初来源于西方。20 世纪50年代，英国城市更新的目的是重建在第二次世界大战中城市遭受损害的部分。60年代，城市更新主要解决城市经济发展与人口就业相结合的问题。70年代后，城市更新主要解决城市中内城衰败问题，即绅士化现象。90年代后，城市更新重点解决城市空间资源存量优化的可持续发展问题。自改革开放以来，我国城镇化进程不断加快，积极推进了城市更新实践工作，其内涵和外延亦不断深化与扩展，城市更新工作除了与土地存量规划和市场运作有关，更与城中村、旧住宅区、棚户区改造等民生工程紧密相连，需要综合协调和行之有效的实施机制作为保障。目前，我国香港在城市更新方面的制度建设和实践不但引领全国，并且在亚洲城市更新的浪潮中也屹立潮头。广州、深圳、上海等特大城市面对城市核心区域增量土地供应捉襟见肘的难题，已经逐渐走上了向存量要增量的土地二次开发道路，先后建立了较为完善的基本框架制度，有效地提高了土地利用率。但在实践的过程中，城市更新的参与主体不断遭遇规划审批、查违确权、搬迁补偿、产权注销等环节乱象频发的困扰，尤其是在搬迁补偿阶段，深圳等地的城市更新项目纷纷在此环节受阻，阻隔时间甚至长达十年之久。而我国香港的城市更新制度建设已趋于完善，尤其在拆迁补偿环节具备成熟稳定的经验，可以为深圳、上海等地解决拆迁顽疾提供新的思路。

二、香港实施城市更新征收补偿的基础

（一）专业化的统一机构——城市重建局

城市重建局作为城市更新的主管部门，实际为法定的半官方机构，既行使统筹规划、项目评估、项目审批报送等传统行政职能，还具有较强的平台性质。一方面，城市重建局自身的机构组成中包含了较大比重的非公职人员，如各学科专家和地区议员代表，直接面向学界与民众群体常态化地征询意见；另一方面，城市重建局在针对不同城市更新项目时，采取一事一议的模式，负责搭建面向现有业主、未来业主、其他政府部门、开发商、融资方等主体的多元议事平台。在不同项目中，对于权益主体的细分是城市重建局因时而异地采取不同更新策略的基础，例如项目中少数业主握有待更新空间多数产权且有意愿进行更新改造时，城市重建局会将他们与握有分散产权的其他业主进行区分，促进双方的谈判协商。如果协商不成功，城市重建局将根据《土地（为重新发展而强制售卖）条例》，强制分散产权业主出售不动产权益，但必须以市场公开拍卖的方式进行出售，以保证小业主的利益不受到损害。这种做法既能兼顾社会公平，又可避免内地常见的“产权集中难题”和“谈判僵局”，提高了城市更新的效率。

（二）健全有力的制度保障——以《市区重建策略》为核心的制度体系

具有明晰、全面、综合统筹的更新策略是城市更新工作开展的重要理论支撑。在成立城市重建局的同时，港府制定并发布了《市区重建策略》，作为香港城市更新的行动指南，相当于香港市区重建的专项总体规划与行动计划，构建了完善的规划编制程序和实施机制，明确规定了市区重建的原则、目标、任务、计划和空间布局，向城市重建局的工作提供整体的政策指引，从法例上明确了核心业务、策略的流程、问责制与透明度等，规范其业务运作机制。城市重建局的工作内容不仅仅是旧建筑、旧区的简单拆除重建，还包括修复、美化、功能再造、文物保育等城市更新的系统工程，业务覆盖全面、综合，使得市区更新工作具有可持续性。此外，政府针对《市区重建策略》在征收补偿、规划编制等方面的不足，陆续出台了《收回土地条例》等配套法规，形成了以《市区重建策略》为核心的公共政策体系，详细规范了机构设立、职责与责任、规划程序、土地征收等各个方面的工作，为推进香港市区重建工作提供了健全有力的制度保障。

表1 香港市区重建局（URA）城市更新政策

三、香港城市更新征收补偿机制的主要特征

（一） 对公益性征收和商业性收购作区分处理

在我国香港，将土地使用权收回后用于重新开发严格区分为公益性征收和商业性收购。公益性征收：根据《收回土地条例》，基于军事、医疗、交通等公益事业的需求，可通过一定的法定程序提前收回已批租的土地使用权。商业性征收：依据《土地（为重新发展而强制售卖）条例》，在面临私人权益问题时，为了在保护私权与促进市区重建发展之间的平衡，香港以80%的业主同意为条件允许公权力介入，但该条例为了防止公权力滥用，尽可能地保护私有财产，对政府利用公权力介入征收补偿活动进行了限制。多数份数拥有人只有在采取合理步骤向少数份数拥有人购买该地段的不分割份数无果的情况下，才有可能获得土地审裁处的强制售卖令。可以说，强制售卖“钉子户”的产权是到最后才能采取的强硬措施，只有在双方穷尽办法而无法达成协议之后，才可按照该条例采取公开拍卖或其他法定方式出卖，以保证“市区重建”的顺利进行。

（二）住宅安置补偿：统一原则，差异化标准

我国香港住宅安置补偿通过统一的补偿原则、差异化的执行标准，较好地实现了标准一致性与弱势群体权益保障之间的平衡，兼顾了社会公平与弱势保障。

1.原则统一。我国香港在征集土地时按照“同等地段7年楼龄住房”的原则给予补偿。住宅的拆迁安置补偿款包括被收购住宅完全市场价格、自置住所津贴(自住部分给予的补贴)和补助津贴(出租部分或全部空置给予的补贴)。在支付被收购住宅市场价格的价款外，城市重建局通过额外支付一笔“自置居所津贴”，使业主能够有足够能力在同等地段、条件相当的7年楼龄住宅内再次购买住宅居住。

2.细部差异。“同等地段7年楼龄住房”的补偿原则，以保障弱势群体为出发点，使用公共资金资源进行补贴。补偿执行标准按业主拥有物业的自住、出租情况和套数多少进行区别对待（见图1）。

图1 补偿确定的方法

（三）资金补偿，保障权利

为保证土地征收中涉及的公民私有产权与公共利益之间的平衡，采用货币方式给予业主和租客补偿，在补偿标准和计算方法上考虑业主在土地增值收益中的合理份额，力求实现政府和业主的利益共享。

1.补偿资金计算方式。以货币补偿为主，补偿金额以“同区7年楼龄”（即与动迁楼房处于同一地段、楼龄为7年的楼房）作为上限测算原权利人的改造收益规模，在进行市区重建物业收购时，依据《物业收购准则》确定补偿金额，包括法定补偿和特惠补偿两部分。

2.“楼换楼”计划充实补偿方式选择。为了给予受重建项目影响的住宅自住业主更多的选择，香港城市重建局还实施了“楼换楼”计划。选择“楼换楼”的业主必须先接受按照“同区7年楼龄”计算的现金补偿金额。在此基础上，选择购买原址重建的楼房物业，或者选择购买城市重建局的“楼换楼”住宅。城市重建局会在发出收购建议时确定“楼换楼”住宅的价格，若补偿金额与购买住宅的市场价格不一致，则实行多退少补。

3.计算补偿方案案例分析。以一套50 平方米63年楼龄的住宅为例：该住宅的市场价格为200 万港币，而同区50 平方米7年楼龄住宅的市场价格为380 万港币。通过城市重建局的补偿方案，如果该住宅属于业主自住，则补偿方式为：该房屋市场价格+（同区7年楼龄住宅市场价格-该房屋市场价格）×100%，业主最终获得380 万港币的补偿金额，计算方式为：

$2000000+($3800000-$2000000)×100%=$3800000

如果该住宅完全出租或空置，则业主的补偿金额为：该房屋市场价格+（同区7年楼龄住宅市场价格-该房屋市场价格)×50%，计算方式为：

$2000000+($3800000-$2000000)×50%=$2900000

业主将得到合计290 万港币的补偿，同时该住宅的租客也可获得一定的补偿。

由于被收购物业大部分属于50年楼龄以上的旧房，采用“同区7年楼龄”方式计算补偿金额，业主在市区重建中获得的收益一般为其物业的市场价值（即法定补偿）的2-3倍，因此大部分业主会接受城市重建局的补偿方案。

四、对完善内地城市征收补偿机制的启示

（一）集中稳定的主管机构是征收补偿的重要组织保障

我国香港城市更新以城市重建局作为唯一机构，整体上通过统一机构、综合策略、完善规章体系、明晰工作程序，构建了高效可持续的城市更新机制。目前内地一、二线城市等核心城市核心区域都进入了巨量市场需要盘活改造的时代，多地均在探索适合自身特点的城市更新路径，但除了广州、深圳、上海外，绝大部分城市都未形成城市更新工作的专职管理机构，征收补偿活动仍然依托住建局、房管局、规土委等机构。由于缺乏城市更新工作的专职管理机构，城市更新在管理上容易出现权责分散、相互推诿的现象，各部门的具体政策、操作程序可谓政令不一，跨部门跨专业工作缺乏协调，往往会降低城市更新征收补偿的审批效率。深圳、广州和上海在城市更新机构设置方面积极地向香港学习，其中广州市城市更新局作为专门的城市更新管理机构，是内地第一个城市更新专门管理机构。上海城市规划与自然资源管理局，内设详细规划管理处（城市更新处），负责城市更新相关政策的研究、实施工作，但其依然依托规自局开展工作，在区级层面的更新职能亟需进一步强化。深圳在“强区放权”的背景下，虽然城市更新的根本制度逻辑不变，但各区政策在具体细节和操作上“大同多异”，市场主体面临“一对十”的困境。部分区政府在项目准入和项目统筹规划方面举棋不定，导致很多项目审批陷入停滞状态。深圳为了提高土地二次开发的审批效率，将土地整备和城市更新等土地二次开发审批部门合并为城市更新与土地整备局，但其在履行职能时需要诸多部门协调配合而缺乏主动性，亟需在操作层面建立市级领导牵头主导的全市城市更新领导小组，统筹协调规划、财政、产业等相关行政部门，同时扩大和强化新组建的城市更新和土地整备局的行政职能，彻底改变城市更新审批过程中各部门互相推诿、条块分割、效率低下的局面，促进对城市更新拆迁补偿问题的一体化指导。

（二） 制定公开公平公正的拆迁补偿标准

二次开发制度运作良好的国家或地区，均对不同权利主体、不同建筑物采用不同的补偿标准，例如对合法和违法建筑，自住和出租物业等进行区别对待。我国香港通过各种手段实施公开竞争，实现涨价归公，制定拆迁补偿政府指导标准，规范安置补偿行为。根据深圳等地城市更新的项目经验，由于缺乏拆迁补偿的指导标准，谈判起初有95%的各种权利主体不明确自身的心理底线。在缺乏交易标准价格的情况下，开发商和小业主的谈判极易陷入僵局，而且深圳由于进行过两次大的土地国有化进程，留下了极多的历史遗留违法建筑，开发商为了推进城市更新的进度，往往会选择替违法建筑的小业主“背黑锅”，接受其苛刻的条件，对其进行正常的拆迁补偿后还要代其缴纳罚款，这些畸形的举动很大程度上助长了顶风违建的不正之风。内地城市在制定搬迁补偿指导标准时，首先，要制定科学合理的补偿方式，采取货币补偿时，要根据拆除建筑的区位、用途、楼龄、建筑面积等因素，按照房地产市场评估价给予货币补偿。若采取产权置换的方式，则应以拆迁房屋的套内建筑面积而非建筑面积为标准，引入合理的拆赔比例实施产权置换。其次，政府对处理违法建筑应该加大立法和执法力度，进一步明确合法建筑的标准，加大查违和确权力度，落实房屋产权登记制度，严厉打击顶风违建的不法行为，杜绝违法建筑享受和合法建筑相同的补偿待遇，规定回迁面积只按照合法建筑面积计算，提高违建成本，从而缩小因拆迁导致的贫富差距，实现社会公平正义。

（三） 完善相关法律制度，探索强制售卖政策

面临私人权益问题，为了在保护私权与促进市区重建发展之间实现平衡，我国香港实施强制征收、强制售卖机制，以及公正、高效的纠纷申诉和审裁机制，提高二次开发的实施效率，以80%的业主同意为条件允许公权力介入。不同于香港地区，“钉子户”问题在实际工作中早就深深地困扰着内地城市更新的实施主体，深圳等地规定开发商必须要和100%的小业主达成搬迁补偿协议，才能进行拆迁活动。例如深圳木头龙小区的拆迁补偿谈判拉锯了12年，严重影响了项目的推进。应借鉴香港地区成功经验，弥补政策法律空白，有效提高城市更新实施效率。首先，内地城市要确立和完善裁判机关。在城市更新单元内，当开发商和小业主无法达成搬迁补偿协议而陷入僵局时，缺乏必要的公权力救济，无论是政府还是司法机关都没有相关法定权利，因此，必须在立法中明确争议解决机构。根据香港地区的强制售卖制度和内地的法律现状，涉及土地房产类的巨大不动产，由司法机关终局性地定纷止争较为合适。其次，明确申请拍卖的条件。根据深圳、上海等地的实践，城市更新单元范围内开发商和小业主的拆迁补偿谈判陷入僵局的情况，绝大多数发生在90%的小业主签订搬迁补偿协议之后，少数小业主出于自身利益的需要而坐地要价，影响签约进程。因此，不针对更新单元内每栋建筑提出比例要求，将申请强制收买以取得不动产权益门槛设置为更新单元内的90%，是符合现实需要的。此外，针对申请拍卖的条件、法院审查要点、拍卖对象等方面的法制有所欠缺的情况，立法机关要健全相关法律制度。

（四）加强城市更新拆迁补偿政策宣传，促进公众参与

相比较我国香港在征收补偿方面细致深入的法制宣传，内地城市的政府部门和媒体在正确有效的舆论引导方面有所欠缺。首先，更新形成的“蛋糕”体积庞大，除了法律规定的政府法定部分和规划编制过程中政府取得的部分，余下的皆是供开发主体和小业主进行利益博弈的丰厚利润。在内地特大城市高房价的压力下，一些小业主面对自身的贫困和家庭矛盾，寄希望于通过拆迁补偿实现一夜暴富的华丽转变，加上媒体的过度炒作，比如近期报道的深圳白石洲旧改拆迁产生1878 个亿万富翁的新闻，进一步拉高了小业主不切实际的心理预期，也加剧了小业主和开发企业的利益分配矛盾，“钉子户”现象层出不穷。相关媒体应当对拆迁补偿现象作出冷静、全面的思考和评论，引导小业主作出正确合理的判断，防止以讹传讹。政府在政策宣传方面的工作没有落到实处，很多小业主不清楚城市更新、土地整备利益统筹以及棚户区改造三者在补偿力度方面的差距。此外，对于一些工改商住类的更新地块，部分承租人认为自己有条件分享未来的土地增值收益，因而与出租人产生了经济纠纷，这与政府城市更新拆迁补偿政策宣传力度较小、法律救济不到位有关。政府应当在城市更新单元范围内派出工作人员或委托法律机构定期举办讲座，为小业主答疑解惑，去伪存真，消除不必要的成见和争执，快速推进搬迁补偿协议的达成和城市更新的进程。

五、结论

本文以城市更新征收补偿机制较为完善的香港地区为研究对象，对其征收补偿的实施基础和政策特点作深入解析，结合深圳、上海等内地特大城市城市更新的实施现状和政策环境，“取其精华”，在法律移植和制度设计上作因地制宜的调整，形成一套适合内地特大城市的拆迁补偿运作机制，积极推动内地城市更新朝着制度化、程序化、精细化方向高速发展。