“第一书记”扶贫治理的困境与对策分析——以豫北D村为例

于颖 杨琳 华飞扬

(北京化工大学文法学院，北京100029)

一、问题的提出及相关文献回顾

为加强村级组织建设，满足贫困村治理的领导力供给，推动精准脱贫有效实施，中共中央组织部、中央农村工作领导小组办公室、国务院扶贫开发领导小组办公室于2015年联合印发了《关于做好选派机关优秀干部到村任第一书记工作的通知》（以下简称“通知”），提出选派机关优秀干部到建档立卡贫困村任“第一书记”的制度举措。自此，驻村帮扶制成为精准扶贫收官期国家着重倚靠的贫困治理手段。截至2015年，全国各地派出驻村工作队达到12.79万个，驻村干部合计48万人，驻村帮扶机制已在99%的贫困村实施［1］。在精准脱贫步入攻坚期的宏观背景下，驻村“第一书记”能否在帮助贫困村顺利实现脱贫摘帽的基础上，有效推动农村基层治理变革，建立现代治理体系，实现贫困村社会资本的再生产，成为当下“后扶贫时代”的重要命题。在现实的贫困治理实践中，“第一书记”的驻村帮扶工作面临哪些困难，以及如何克服这些困难从而实现村域治理的良治？围绕这一现实问题，我们需要进行深入研究。

截至目前，关于“第一书记”或“第一书记”制度的研究，学者们主要从以下几个方面展开。第一，关于“第一书记”制度的作用研究。陈国申等认为第一书记作为外部变量，能够独立于村庄内部的利益网络，因此可以更为自主、公平、有效地精准识别贫困户，推动村庄治理变革［2］；谢小芹则从接点治理的理论视角出发，指出“第一书记”一方面在村庄基础设施建设、社会发展等发面具有积极作用，但另一方面也可能由于该制度存在的投机性，诱发自治消解及双重治理失效的问题［3］；张义祯在“嵌入治理”模型的基础上指出，下派驻村干部是对村民“自治失灵”的有益补充，因而有助于实现良好的乡村治理绩效［4］；王晓毅认为派驻“第一书记”是实现动员农民以完成某一政治目标的有效手段，但现实中大多数驻村干部依然游离于乡村社会之外［5］。第二，关于“第一书记”制度效果的影响因素研究。郭小聪认为“第一书记”与村干部、贫困户之间的互动策略会影响最终的治理效果，其中，“时间压力”和“利害关系”是影响第一书记与村干部互动结果的关键因素，而信息传递充分程度和贫困户的参与意愿则是影响第一书记与贫困户互动结果的关键［6］；陈庆立认为成就感、责任感和工作经验等决定了“第一书记”工作的主观积极性，而工作压力大、下乡成本高以及无法兼顾家庭等是主要的制约因素［7］。第三，关于“第一书记”与基层权力主体的关系研究。总体而言，该方面研究共包括三类观点，其一，“第一书记”与村庄其他治理主体存在职责交叉问题，其代表国家正式权力下沉，缺乏制度性基础；其二，“第一书记”面临由乡镇干部与村干部所形成的维系村庄原生存状态的利益共同体的结构性排斥；其三，“第一书记”与村干部存在“共谋”关系，即村干部为“第一书记”扶贫工作做“伪证”，共同应付上级政府考核。

总体来看，现有关于“第一书记”的研究主要围绕制度的运作逻辑、作用效果、影响因素等展开，而针对其在贫困治理中所面临现实困境的研究则略显不足。学界关于扶贫困境的研究多集中于国家重点贫困区或连片贫困地区，值得注意的是，这些地区由于受到国家及社会各方面的高度重视，扶贫政策力度往往更强，国家自上而下选派的“第一书记”也往往多为“优中选优”，其治理能力及资源禀赋远远超越中西部传统贫困农村地区的“第一书记”，加之作为治理客体的贫困村及其社会环境的不同，贫困治理面临的主要困境亦大有区别。基于此，本文将目光聚焦于河南省北部的一个传统贫困农村，通过田野调查与半结构化访谈，对该村“第一书记”的扶贫治理困境进行深入分析，以期以小见大，为“第一书记”制度更好地发挥作用，推动贫困地区基层良治，在稳定脱贫的基础上推动乡村振兴战略实施提供有益参考。

二、案例介绍与分析框架

笔者于2019年7月起，在豫北D村进行了三个月的实地调研，并参与到实际的帮扶工作中，与当地驻村干部及村民保持了良好而密切的联系，保证了案例素材收集的真实性及丰富性。本研究的实证材料共计有两个来源：一是调研期间与当地驻村“第一书记”、村两委干部及部分村民进行的半结构性访谈；二是当地官方发布的政策文本等。

（一）D村“第一书记”驻村扶贫基本情况

D村地处河南省新乡市西北部，远离公路，交通闭塞。总面积约1.5平方公里，其中耕地面积1996亩。全村共有184户826人，主要由张、王、李三大姓氏组成，其中一般贫困户2户9人，低保贫困户10户29人，五保贫困户2户3人，共14户41人。包括缺资金、缺技术致贫3户11人，因病致贫3户3人、因残致贫4户12人、缺劳动力致贫2户6人、因学致贫2户8人。经济方面，该村村民主要收入来源为种植传统农作物及外出务工，农作物以小麦、水稻、玉米为主，无主导产业，无村集体经济收入。2015年农民人均可支配收入为3000余元。自2016年4月起，在D村所属H县县委及县政府的组织安排下，H县工商局派驻一名副科级领导干部及两名科员，组建驻村工作队到D村开展精准扶贫工作，并与村两委干部、镇包村干部共同负责D村的脱贫攻坚工作（图1）（表1）。 截至2019年10月，D村“第一书记”已帮扶村庄完成道路整修、太阳能路灯安装、光伏发电、村卫生室改造、文化广场兴建、共产主义桥修建等整村发展项目，及危房改造、低保、五保、“雨露计划”、就业培训等精准帮扶项目，帮助12户贫困户脱贫，余2户特殊贫困户，预计2020年底前实现全部脱贫。

表1 D村脱贫攻坚领导小组成员

（二）嵌入治理：驻村扶贫治理的分析框架

“嵌入”（Embeddedness）最初由著名学者卡尔·波兰尼（Polanyi）提出，用于分析人际关系与市场运行的关联。他认为“交易行为通常是嵌入在包含信任和依赖的长期关系之中，这种关系往往能消除交易的对立性”［8］，节约交易成本。之后，社会学家格兰诺维特对“嵌入性”作出更进一步的分析与阐述。他认为人类几乎所有的行为都是嵌入在社会关系网络中的，并将“嵌入性”具体划分为关系嵌入性和结构嵌入性。其中，关系嵌入性是指行动者的行动嵌入于个人关系网络中，互惠性交换、对相互赞同的渴求、对规则性的期望等是行动者关系性嵌入的主要社会因素；结构嵌入性是指多元行动者共同嵌入于更广阔的社会关系网络中，而这一关系网络内外的行动者都会在这一结构中发生互动。嵌入理论是我们分析和考查社会问题的一个重要理论视角。事实上，除经济行为以外，包括政治行为、治理行为等一切社会行为都嵌入于某种社会关系网络中［9］。从嵌入理论视角出发，本文认为“第一书记”制度的目标期望是，通过具有先进治理能力和治理水平的上级党政领导干部对“双薄弱”村的结构性与关系性嵌入，重塑贫困村的社会关系网络，突破贫困村“自治失灵”的发展桎梏，促使扶贫开发由“输血”向“造血”的转变，推动“双薄弱”村治理体系与治理能力的现代化转型。具体而言，在宏观层面，通过“第一书记”制度嵌入基层社会权力结构，搭建新的贫困治理制度体系，为贫困治理提供新的制度基础；在微观层面，借助“第一书记”的社会关系网络，重新整合村内村外治理资源，将更多人力、物力及社会资本注入村庄，使新的社会资本在贫困村“运转起来”，从而激活村庄内生动力，为乡村经济发展提供全新的社会基础。总之，“第一书记”的结构性与关系性嵌入相互联系、相辅相成，后者有赖于前者为其提供结构及合法性基础，而前者功能的充分发挥又有赖于后者的实际效果。

实际上，“精准扶贫”政策的执行涉及多元利益主体，而“第一书记”仅仅是贫困治理过程中的行动者之一，其驻村帮扶工作的开展涉及上级政府、基层乡镇、村干部、村民等多重行动主体，这些不同主体在基层脱贫攻坚场域中的行动逻辑共同决定了 “第一书记”扶贫工组的实际效果。因而，深入理解和把握“第一书记”扶贫治理的现实困境，必须将其放在整个扶贫场域的结构之中进行考查。调研发现，由于存在诸多制约因素，“第一书记”的扶贫治理活动在嵌入乡村社会的现实过程中，其结构性和关系性嵌入都面临困境，降低了该制度的理想效能。

三、结构脱嵌：多重博弈下的行为困境

“精准扶贫”政策要求“因村派人精准”，于是H县给每个贫困村都配置了“驻村工作队”下乡辅助基层干部顺利实现脱贫攻坚目标，解决谁来扶贫的问题。由于“第一书记”扶贫治理嵌入乡村社会，需要同时处理与上级政府、乡镇干部、村干部、村民、贫困户等之间的多重关系，所以该制度的实际嵌入效果会受到多重因素的影响和制约。本文接下来将以豫北D村“第一书记”的扶贫实践为例，分析阐释其在基层扶贫场域中，结构性与关系性嵌入所面临的困难、形成原因以及应对策略，从而为提高基层贫困治理效能与效果、成功打赢全面脱贫攻坚战、实现贫困村脱贫的稳定性与持续性提供有益参考。

概言之，“第一书记”的结构性嵌入面临两方面困境，其一从横向层面而言，由于与贫困村其他权力主体，包括村两委干部和镇包村干部等存在利益冲突和职责交叉，而受到了由其他权力主体对其产生的结构排斥；其二从纵向层面而言，还受到了来自于自上而下的压力型体制与自下而上的群众诉求的双重压力。由此导致“第一书记”现实帮扶行为呈现出一定的被动性和消极性，降低了驻村帮扶制度的实际效能。

（一）横向排斥：利益冲突与职责交叉

从制度体系的横向维度来看，由于存在利益冲突与职责交叉，“第一书记”与村干部、镇包村干部之间关系微妙，其嵌入面临来自其他治理主体的结构性排斥。首先，第一层排斥来自以村干部为核心形成的分利集团。自2006年国家全面取消农业税以来，伴随国家惠农、富农资源的大量输入，一个结构稳定的复杂分利集团在乡村社会悄然产生。其行动主体除了拥有信息优势、承担“争资跑项”责任的村干部外，还包括村干部的各种“关系户”以及部分强势的谋利型“钉子户”等。在资源下乡过程中，他们垄断了国家资源的汲取和分配，并逐渐聚合成为一个相互利用的稳固利益联盟。于是，一个以村干部为核心的阻断、耗散、分割利益的相对结构化的村庄利益网络便由此产生［10］，有些地方甚至出现了村干部的“私人治理”，导致惠农资源的内卷化问题［11］。“第一书记”的嵌入，原则上就是要打破村内的利益结盟，通过精准识别、建档立卡等手段让村内真正的贫困户享受国家资源，防止村干部徇私舞弊。因此，在科层制下，“第一书记”主要代表国家及政府的利益，而“村干部”主要代表村内利益团体的利益，因此，二者围绕扶贫工作开展以及帮扶资源分配难免存在分歧与冲突。

其次，第二层排斥则来自与村干部、镇包村干部等权力主体的权责冲突，由于三者共同承担某一贫困村的脱贫责任，因而作为村域核心治理主体，三者之间的协作情况对扶贫工作具有关键作用。但由于三者的权力来源不同，掌握的信息资源不同，行为逻辑不同，在扶贫工作上具有交叉重叠，因而既相互依赖又存在着冲突与矛盾。D村“第一书记”曾言：“我们驻村的第一项任务就是要把村里原先的八十多户贫困户中不符合要求的剔除出去，但这里面绝大多数都是村两委干部的关系户。一开始村干部不乐意，拒绝给我们带路入户、提供村民的真实信息。我们对于村里属于外人，没有村干部的支持，很多工作无法开展，村民们也都不愿意配合。而和乡镇的关系也比较重要，贫困村的一些具体项目需要放在整个乡镇层面规划，镇包村干部在一些政策信息上具有优势。 ”（访谈记录：20180705YXT）

（二）纵向束缚：自上而下与自下而上的双向压力

从纵向维度来看，首先，在压力型体制下，“第一书记”的驻村扶贫工作面临着自上而下的问责压力。自中央宣布“十三五”扶贫攻坚规划后，2015年底，河南省以签订“军令状”的形式，承诺到2020年实现全省脱贫。在这样“军令状”式的扶贫攻坚体制下，扶贫工作被列为“一把手”工程和“一票否决”工作，意即若某项脱贫任务指标没有完成，相关官员的全年工作绩效为零，同时取消所有评优评先机会。因此，围绕脱贫攻坚，各级政府承受着比以往更大的问责压力，并通过自上而下的科层体制将目标和任务层层落实，压力层层传导，而驻村干部处于这一压力传导机制的最末端，承受着最为沉重的问责压力，在全面脱贫的目标设定下，只有执行和完成任务的义务。此外，值得注意的是，在督导考核中，无论考核主体是谁，都更多关注针对贫困户帮扶管理、项目建设等的台账资料，于是有驻村工作队员总结“三分之一的工作内容是填表，三分之一的工作内容是迎接检查，剩下三分之一是解决群众矛盾，为贫困户办事”，因此当前的扶贫考核也在问责机制下存在走偏的趋势。D村“第一书记”曾坦言：“省里抓得严，信息采集要求必须做到精准。各个项目哪里填的不到位，表格有欠缺，那我们工作队连带着单位一把手都得被问责。16年省里严抓精准扶贫‘回头看’，那一年半的时间，光省里安排的大规模专项工作就有7次，还经常有时候上面让提交材料前一天才打电话通知，各种表格数据，入户调查，我们那时候工作队加上我5个人真没少加班熬夜，几个同志都出现了谢顶的情况。 ”（访谈记录：20180705YXT）

其次，“第一书记”还面临着由自下而上的群众性诉求所施加的压力。在愈加强调群众扶贫满意度、入户考察的社会形势下，村民作为普通群众在这一扶贫攻坚体制中总体处于了相对主动的地位，这恰恰给一些村民借机谋利提供了博弈空间，以不配合上级督查、上访威胁等方式，倒逼驻村干部为其提供“保姆式”扶贫，也导致了脱贫预期目标的偏离。在基层调研时发现，非贫困户争当贫困户、预脱贫户达标不退、贫困户脱贫积极性不高、相互攀比、闹访等问题在贫困村并不少见，部分贫困户借机向结对帮扶人索求福利式帮扶项目，拒绝、逃避就业帮扶，甚至还出现了“干部积极干，农户站边看”的不良现象。据D村驻村工作队员表示：“如果我们今天给某个贫困户改建了家里的门，明天立马就会有其他贫困户挨个过来提意见争着要给他们，比方说也装个窗户吧，修修厕所等，你不让他们满意就算我们工作没做到位。为贫困户争取的职业培训项目，老师过来给几个村子的贫困户专门做培训，没人愿意去。”（访谈记录：20180708SXM）

总之，在上级政府的强目标考核与“责任—利益连带”的强问责机制的约束下，以“第一书记”为核心的基层扶贫干部便以种种变通的策略性行为来应对这种自上而下的问责压力。具体而言，高压的扶贫攻坚体制将脱贫目标和任务，通过省、市、县、乡传递和分解给村级组织，“第一书记”作为县政府的代理人，处于这一目标责任链条的末端，为应对“一票否决”，保证“不出事”成为其行为决策的首要目标。与此同时，为了避免村民上访和不配合督查考核而导致的上级追责，“不得罪”又成为其应对这些 “机会主义者”的行为逻辑。因此，驻村干部在这种双向的结构性压力中进行不断的自我调适，逐渐蜕变为 “守夜人”与“撞钟者”的角色，对驻村帮扶工作采取“不出事”、“不得罪”策略下的消极应对，导致了结构性脱嵌。

四、关系脱嵌：乡土社会中的合作困境

根据关系嵌入理论，行动者之间的社会关系越紧密，行动越默契，彼此间的交流与合作越高效，越容易促进彼此共同目标的实现。然而，由于乡村社会本身所具有的特性，致使“第一书记”与村干部、村民及贫困户之间没有形成有效的社会关系网络，彼此之间的互动与合作不够充分，加之当前的扶贫运作过程不利于贫困户有效参与，抑制了贫困户脱贫主体性的充分发挥，导致“第一书记”扶贫治理过程的关系性脱嵌，从而限制了贫困村社会资本的再生产，降低了精准脱贫“造血”功能的实现程度。

（一）关系断裂：人际信任度不高与互动不充分

信任是社会关系网络的核心要素，是人们交流、交换以及合作的媒介和基础，是影响关系嵌入性的重要因素。人们只有相互信任，才会联合起来行动追求共同的利益。因此，与贫困村村民之间建立良好、稳定的信任关系并在此基础上实现充分有效的互动交往，是“第一书记”顺利开展工作、有效推动精准扶贫、提高贫困治理绩效的必要条件。

我国传统乡村是一个“血亲关系本位”的社会，社会信任的建立主要基于彼此间的血缘和地缘关系基础。费孝通曾用“差序格局”来描述乡村社会的特性，有学者基于此，提出“我国乡村社会的信任格局产生于‘血缘差序’和‘情感差序’两个以‘己’为中心的‘圈子’，其中人际信任度最高的是在血缘和情感上都最靠近中心的‘家庭成员’，信任度最低的是在血缘和情感上都离中心最远的‘陌生人’。而在两者之间，信任的建立和信任度的强弱则呈现出‘血缘差序’和‘情感差序’交织共生、共同作用的复杂格局”［12］。在经济长期落后、地理环境相对闭塞的贫困村，由于人们通常与外界沟通相对欠缺，交往范围相对狭小，社会信任的差序格局则表现得更加集中和有限，更加接近于韦伯所言“特殊信任”的情况。因此，除个别特殊情况外，由上级党委组织部门与派出单位联合选派的驻村干部，由于与驻点村村民不存在任何“关系”，属于完全的“外人”，即处于贫困村初始信任格局范围之外。因此，“第一书记”作为 “外人”，只有通过与贫困村之间建立长期密切的互动与交往，才能和村民之间形成良好的人际信任关系。由于村民人数较多且利益分散，“第一书记”要想取得村民的信任，关键首先需要取得作为他们“当家人”的村干部的信任。

在调研地D村，我们发现由于“第一书记”与村干部之间行为逻辑、工作思路不同，前者遵循科层制“向上负责”的行为逻辑，后者遵循“向下负责”的行为逻辑，尤其以本家族群体利益为先，二者之间往往并不彼此信任。并且，由于驻村干部大多在派出单位还有职务，与村干部之间的日常交往也比较欠缺，所以，作为扶贫主体二者没有形成良好的合力，也未能与贫困户及村民间形成充分的信任与互动，致使驻村干部、村干部与村民之间的关系网络难以形成，造成了“第一书记”的关系性脱嵌，降低了脱贫工作的实际效果。D村驻村工作队员曾提到：“我们队长和村长意见不太合，我们工作队要完成上面下派的各项任务，工作不到位没法对县里交代，检查出岔子也会连累单位‘一把手’，所以我们主要考虑怎么落实好上面的要求，对村里的贫困户负责，但是村长不这样想，他要对全村负责，出于长远考虑尤其要对支持他的村民负责，这肯定会出现矛盾和意见不统一的情况。”（访谈记录：20180720SXM）

（二）共识欠缺：特惠式帮扶与村民旧有观念矛盾

由于对精准扶贫政策的认知和理解存在差异，“第一书记”和村民之间围绕扶贫工作没有形成一定的共识，而共识是建立社会信任、达成良好合作的基础。由于精准帮扶的“精准”、“帮穷”思路，与村民“不患寡而患不均”、“扶贫等于救济”的旧有观念存在矛盾，并由此导致一定的认知鸿沟，若不注意弥合这一鸿沟，“第一书记”精准帮扶工作的开展便很难得到村民的认可与配合，从而造成其关系性嵌入贫困村社会的失效。

精准扶贫政策要求将各项财政资金、帮扶项目落实到户，其追求“精准”的目标内涵意味着这一政策的本质是一种特惠式帮扶，即与以往“撒胡椒面”式的以追求村域内“普惠”为目的的扶贫开发相比，精准扶贫政策的瞄准对象是贫困户个体。而驻村“第一书记”制度就是在这样的政策目标下应运而生，其制度要义在于打通国家扶贫资源“精准”到达建档立卡贫困户的渠道，实现帮扶举措的精准到户。换言之，“第一书记”的工作思路是“帮穷”，帮助建档立卡的贫困户个体脱贫，通过为之出谋划策、谋求福利提高收入水平。然而，这与乡村社会长期奉行的“不患寡而患不均”的公平观念相悖，导致一些贫困边缘户、“钉子户”对帮扶政策不满，“闹事”、“上访”现象屡次发生，不仅为基层扶贫干部带来了一定的工作困扰，也为村庄社会的公共秩序造成了一定的危害。

调研发现，在H县的精准扶贫政策中，除部分普惠性项目，如架桥修路、三网入村、农田水利改造等基础设施建设项目外，其他多数诸如到户增收、电费补贴、一揽子保险、就业培训、雨露计划、产业扶持、危房改造、光伏扶贫等措施则与贫困户身份捆绑，属于特惠式帮扶项目。这些政策只有建档立卡的贫困户可以享受，普通村民则无法享受。因而，普通村民尤其是边缘户，感受到了一种相对剥夺感，于是采取各种手段如“拆户显贫”、“谎报收入”等来“争贫”。D村驻村工作队员曾提到：“在咱们村每个贫困户各项政策优惠加起来一年能拿到手的有1万多块钱，这对于咱们这种中部地区贫困村来说可不算个小数目，村民们都很眼红，有不少人就天天来两委办公室找村干部说情。还有像有些已经达标的贫困户，满足脱贫条件了我们要给他办脱贫，他就是不同意，过来又是摔东西又是闹。”（访谈记录：20180721YXT）

（三）参与不足：跑项目竞赛与贫困户主体性缺失

社会参与是影响关系嵌入性的第三个重要变量。然而，由于现实扶贫项目的运作过程排斥了贫困户的有效参与，不仅抑制了贫困户通过产业脱贫、就业脱贫的主动性与积极性，降低了精准扶贫“造血”功能的实现程度，也造成了“第一书记”扶贫治理过程的关系性脱嵌。

当前，在实施扶贫资金“四到县”的背景下，县级政府是县域各贫困村精准扶贫项目的主导者。国家各类专项资金从中央下拨到县级各行业部门，由“条条”掌握着大量扶贫项目的发布权，及扶贫资金的转移支付支配权。作为项目的委托方，县政府对乡镇政府 （或村级政权）在某些特定领域和某些公共事项上，进行非科层的竞争性授权，并通过项目目标设定权、检查验收权和实施激励权向下实现控制。驻村“第一书记”作为县政府的委托人，承担着为各个贫困村求取发展资源的责任。由于在项目制模式中，资源集中于决策上层，被分化成各种类别，分别置于不同的行业部门，并在“条条”体制中，以项目形式向下发放，因而，水平方向的“块块”政府中统筹兼顾的资源随之相对减少。因此，为帮助贫困村争取到更多的帮扶资金，“第一书记”不仅要经营好与乡政府及其部门的“关系”，同时还要与县政府及其各部门处理好“关系”，而后者显然起着更为关键的作用。于是，围绕有限的扶贫资源，各贫困村的“第一书记”之间便展开了一场“跑项目”竞赛。由于不同“第一书记”间具有不同的社会关系和社会网络，各贫困村所能实际获得的发展项目便存在差异。那些既有强势单位支持，又有广阔的人脉资源的“第一书记”，往往能够为自己的驻点村带来更多的发展项目及发展机会。简言之，为完成脱贫指标任务、树立政绩，“第一书记”不得不花更多的时间在这“条块”关系中奔波，而贫困户在这一过程中的主体性没有得到充分发挥。

河南省H县规定，各贫困村的基础脱贫指标是“七个一”，即一条通往主干道的公路、一个文化广场、一个卫生室、一个有资质的村医、通网、通电、安全用水。与之相关的项目资金由县政府各行业部门在各个贫困村间统筹规划，“第一书记”只需负责项目的申报、对接和执行即可。此外的其他项目资源则均需要第一书记通过“跑关系”，调动个人的社会关系来争取。因此，贫困户的诉求与第一书记的个人资源禀赋之间往往存在落差，并且一些产业项目落地还需要更多的条件，如土地、人员、知识、技术等生产要素，这些都加大了产业扶贫项目的落地难度。

五、优化“第一书记”制度嵌入的对策建议

针对行为困境与合作困境，应从扶贫理念到制度设计再到治理过程发力，更新制度运作机制，通过权责清单制度，明晰各主体帮扶职责，构建共治格局，从而凝聚治理合力，提高“第一书记”制度的治理效果及治理能力；通过促进社会互动，进一步完善贫困治理过程中的互惠、共识机制，让村民积极参与，激活村民主体性，实现乡村社会资本的再生产，最终实现精准扶贫的预期目标。

（一）建立权责清单制度，明晰扶贫主体职责权限

围绕精准脱贫，“第一书记”与村干部的职责存在一定的交叉，驻村干部既扮演着村域治理的指导者角色，又扮演着贫困户的结对帮扶角色，而村干部既是被指导者，又是脱贫攻坚小组的领导者。这显然存在一定矛盾，如果在现实工作中无法理顺驻村“第一书记”与村党支部书记及村长、其他村干部之间的职责关系，很容易出现权力争端、推诿扯皮等问题，消耗治理效能，降低制度的有效性。因此，首先要厘清各贫困治理主体的职责权限，并通过建立权责清单制度予以公开，不仅可以解决各治理主体之间围绕职责交叉的矛盾，也有助于加强村民参与监督，提高治理过程的开放程度，为构建协同治理机制打下基础。

为了解决这一问题，D村在全村召开了由驻村干部、村干部、各村民小组组长、党员等参加的村民会议，在现行制度体系下，针对村干部及驻村干部的帮扶职责进行了合理分工，以文字形式确定，在“村务公开栏”中进行公示，并且，在每户贫困户家门前张贴帮扶责任人名单及联系方式，并附加其作为贫困户所享有的帮扶措施和接受的各类福利资源等。实践证明，如此不仅有助于扶贫干部明确个人职责及工作目标，减少工作中的盲目感，此外，由于增加了贫困户接受帮扶项目的公示，对缓解村内的 “攀比”风也起到了一定的作用。

（二）转变贫困治理理念，构建扶贫协同治理机制

思想是行动的先导，要切实提高贫困治理的效能，必须从转变治理理念入手，遵循协同治理理念，充分发挥驻村干部、村干部、村民个体的贫困治理合力。首先，驻村干部与村干部都要摆脱对以往扶贫理念及方式的路径依赖。摆脱“给钱给物”的“父权式”扶贫模式，摆脱单一中心的治理思路，充分意识到精准扶贫政策体系中“真扶贫”与“扶真贫”、“造血”、“六个精准”的内涵与根本，精准扶贫的精神实质就是在扶贫领域的“人民本位”，要求在一系列帮扶措施中体现村民本位，充分发挥乡村社会的主体性，提高乡村组织能力。其次，驻村干部与村干部树立协同治理理念。二者要先形成发展村域经济、帮助村民脱贫致富、充分调动贫困户的脱贫主动性、帮助其提高自身就业和发展能力的共识，在此基础上，将村民纳入治理过程，构建驻村干部、村干部、村民的协同治理格局。最后，建立村民代表日常协商机制，提高村民参与治理的能力。分散的村民组织能力有限，可以充分借鉴“村民理事会”、“乡贤理事会”等成功的制度实践，在村民代表选举这一步采取普选的方式，让每一位村民都有机会参与到乡村的公共事务中，然后由村民选举的村民代表为其选民发言和负责，同驻村干部与村干部之间就村内大小公共事务进行充分的讨论、沟通、协商，既可以保障充分的民主，也有助于提高共同治理的效率和效果。

（三）加大感情投资，促进干群互动

“感情投资”是增强行动者彼此之间信任、增进互动与合作的一个重要途径。调研时发现，在一些扶贫成效显著的贫困村，驻村“第一书记”非常注重与村干部、贫困户乃至普通村民之间的“感情投资”，具体方式主要包括日常的串门聊天、调解私人矛盾、帮助村民解决一些生活困难等，在这一过程中，不仅使作为“村外人”的“第一书记”与乡村之间建立了感情连接，也为其开展工作树立了威信。并且，为增进政策执行过程中的相互信任、促进问题共识的达成、凝聚合力创造了良好的社会氛围，奠定了良好的治理基础。调研后期，据D村驻村干部反馈，他们同派出单位进行了沟通，不再参与单位具体工作，腾出充分的时间在贫困村驻守，主动与村干部、村民加强日常交往，针对一些意见比较大的边缘户进行专门的疏导与协商，帮助消解村民的消极情绪，取得了良好的效果。

（四）重视文化建设，重塑互惠共识

在传统乡村社会，文化是串联村民私人生活与公共生活的纽带，因此，亟需从乡村文化建设的角度着力，通过恢复乡村公共文化，重塑驻村干部、村干部与村民间的互惠与共识，实现乡村社会秩序的良好有效运转。

首先，互惠是人们在相互满足对方需求的基础上所建立的一种社会交往模式。根据互惠范围的大小，帕特南将其分为特殊互惠和普遍互惠两种类型：前一种互惠强调彼此报偿在特定时间的对等一致；后一种互惠并不严格以及时的彼此回报为准，反而注重深入互惠所形成的确定关系，即“使人们产生共同的期望，现在己予人，将来人予己”［13］。由此可见，同特殊互惠相比，普遍互惠更能够遏制短视的投机性行为，使人们建立高度的信任。特别是对于众多成员组成的共同体，普遍互惠不止是一种行为层面的交往模式，而且还是一种规范层面的文化整合机制，具有强大的生产性价值。也就是说，当互惠成为社会成员普遍认同和自觉践行的价值规范时，责任和义务将被突出出来，个体利益与他人利益乃至共同利益之间将不存在截然清晰的界限，人与人之间会自然建立一种亲密的关系。而遵循这种规范，人们之间更能相互了解，在涉及公共事务时，更能以公道形式作出公正的选择。其次，涂尔干认为，共识是社会成员平均具有的信仰和感情的总和，既构成了他们明确的生活体系，又构建了统一的模型，成为构筑社会秩序的根源，因此共同意识越强，社会关系也会越紧密，社会也就能越团结［14］。因此可以说，共识既是社会赖以维系的深层机制，又是社会的凝合剂。

因此，在基层精准扶贫政策执行过程中，政府要关注和重视乡村公共性文化的建设，诸如加大社会主义核心价值体系的宣传教育，拓展村民参与的公共空间，开展移风易俗、邻里互助等活动，促进扶贫干部与村民间、村民与村民间的互惠与共识，推动贫困治理多元主体的相互协作，从而提高精准脱贫的效能。

（五）调动村民参与积极性，激活社会资本

帕特南将社会资本视为一种组织特点，基本要素包括信任、规范和社会网络等，具有生产性，能够促进合作，有助于提高社会效率，推动社会良性循环，有效避免集体行动的困境［15］。提高精准扶贫的有效性，调动广大村民参与脱贫致富、参与社会公共事务的积极性，配合驻村干部及村干部的各项工作，促进贫困治理，实现善治，社会资本在其中发挥着不可替代的作用。促进社会资本运转和再生产的最有效路径是强化治理主体间的合作与互动。

应进一步促进乡村村民参与机制的建立，增加村民之间的互动交流机会，逐步增强村社共同体的凝聚力和协同治理能力。在精准扶贫中，如上文所述的普惠性帮扶资源属于为乡村提供的公共产品和公共服务，每位村民对其都有消费需求，与村民的日常生活息息相关。对于这些项目的申报和落地实施，要给予不仅限于贫困户的当地村民以充分的意见表达渠道和机会，并且在诸如公路维修、农业相关设施建设的场合，也可以为有意愿的村民提供机会，增加村民与村民之间、村民与驻村干部之间的互动合作机会，从而建立良好的人际关系网络。此外，在文化扶贫项目实施过程中，诸如搭建戏台、建设文化广场等，更要保障每一位村民充分参与“身边事”的权利，在文化艺术活动中，深入挖掘乡村社会蕴藏的文化资源和文化潜能，彰显村民共同参与、共同合作的价值，从而推动乡村社会资本的再生产。