社会组织承载政府公共管理职能问题分析

于妍

摘要：受“新公共管理”理论的影响，我国政府对公共管理职能进行了大幅度的改革，将社会组织作为承接公共管理职能转移的对象，虽然取得了一定的成效，但政府与社会组织在转移职能时仍存在不少问题。本文分别从政府及社会组织方面分析转移公共管理职能过程中存在的问题，并提出相应的解决途径。

关键词：社会组织;政府;公共管理职能;问题;途径

近年来，从中央一系列的会议及文件可以看出，我国政府对于公共管理的方式已经发生了巨大的改变，社会组织承接政府的公共管理职能，可以完善服务供给方式，使得政府的管理成本缩小，同时能让社会组织的发展加快，有利于建立政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，实现政府职能的转变。不过政府及社会组织在转移公共管理职能方面仍然存在以下问题，双方要采取相应的措施进行干预，以便能尽快、有效、安全转移公共管理职能。

一、从政府方面分析其转移公共管理职能存在的问题

（一）登记审查制度的释放空间不足

从总体上看，我国的社会组织仍位于初级发展阶段，总量少、规模小、能力不足、政社部分、作用不明显、公信力不高。社会组织在承接公共管理职能时，是否能登记注册是其获得合法性及认可的基础，因此，要将社会组织的活力最大程度激发，政府必须加快降低注册的门槛。政府一刀切的管理制度虽然可以规避少数具有政治风险的组织，但同样会影响社会组织的建立，社会组织在严格的制度环境下难以获得政府的登记许可，缺乏合法性的基础，不能使其积极功能得到充分的发挥。

（二）扶持、评估、监管社会组织项目的力度不够

小型的民间社会组织由于拿不到项目而生存困难，需要政府的培育与支持。此外，政府购买下社会组织的项目后，需要评估、检测社会组织公共管理的效果。目前我国缺乏对此类资金使用的专项审核机制、社会监督机制，不能完全公开项目的实施过程与效果，监管制度不完善，容易出现资金滥用、跑冒滴漏的情况。

二、从社会组织方面分析承载政府公共管理职能存在的问题

（一）缺乏稳定的资金来源

据统计，社会组织承接政府公共管理职能时，社会组织的收入的主要来源是政府的资助，但是获取政府项目资金的程序较为繁琐，审批复杂，即便所有的文件工作完成，社会组织也无法一次性获取立项资金。因此，缺乏稳定的资金来源会对社会组织的公共管理服务进行制约。

（二）自主管理与行政管制存在碰撞

社会组织在承接政府的公共管理职能时，若是不能对政府的职能边界进行清晰的界定，会下移行政权力，社会组织变成“二政府”，失去独立性，会受到政府的随意调配。同时，对于一些官办的社会组织、行业协会，其容易受到政府主管部门权力的干涉，或会成为退休公务员的吸收地，使得社会组织的活力被严重抑制。

三、提升社会组织承接政府公共管理职能的途径

（一）政府方面

1.改革审批制度，践行《慈善法》，保障社会组织的发展空间。政府要进一步培育、支持社会组织，为其提供发展的制度、环境是关键。其一，在制度规范方面，政府首先要对严重束缚社会组织发展的双重管理体制进行改革，虽然大部分地方政府已经对四大类组织的直接登记程序放开，但是在组织的登记范围、社会组织项目申请等繁杂的审批程序方面，仍有较大的释放空间，因此，政府要改革审批制度，简化相关的程序，为社会组织释放更多的发展空间。其次，在法律规范方面，《中华人民共和国慈善法》于2016年9月1日开始实行，其从法律层面规定了慈善捐赠、慈善募捐等方面，确立了三位一体的监管体系，即政府监管、行业自律、社会监督，同时对政府向社会组织购买的服务项目申报、预算编制、组织采购、项目监管、绩效评价等工作流程进行了优化。因此，政府要及时贯彻《慈善法》的落实，这对慈善类公益组织积极开展公益活动有积极的鼓励及扶持意义。最后，政府要对社会组织的资金扶持理念进行转变。社会组织所提供的公共管理服务能促进社区和谐发展，有利于维护社会的公平公正，因此这是正恢复职责范围的必要开支，政府必须转变对社会组织的资金扶持理念，花钱“购买”。

2.完善政府购买项目机制，加强项目的监管与评估。政府通过购买社会组织项目的方式对公共管理服务供给模式进行完善，其中还涉及政府对项目效果的检测、评价以及对社会组织的激励与问责机制。社会组织参与公共管理服务购买的模式有三类，分别为竞争性购买、非竞争性购买、形式性购买，然而，后两种模式的合作伙伴关系并非平等。因此，政府必须对项目的购买机制进行完善，比如将购买公共服务的信息广泛传播，让双方的信息能有效对接，让所有具备资质的组织进行平等的竞争，同时政府登记、评估社会组织的相关信息，以评估结果为准对其进行激励或惩罚。若公共管理项目由第三方进行评估，评估的材料不仅仅为社会组织的台账资料或财务凭证，政府服务方面的专家需要对其进行专业性的评价及建议，让公共项目的实施情况时刻在政府及社会大众的监督下进行，建立一套综合的评审机制，包含政府、公共管理服务对象及第三方评估机构，系统地对项目的实施情况、资金的使用情况、公共管理的服务质量以及项目的社会机会效益等各方面进行评估，并向社会大众公布評估的结果。

（二）社会组织方面

1.拓宽获取资金的渠道，完善筹资机制。社会组织在承接政府的公共管理职能时，需要有大量的资金。有调查显示，有大约50%的非营利组织的资金收入依靠政府的财政补贴及拨款，其中有21.18%为会费收入，5.63%为企业提供的项目经费或赞助，5%是其他收入。由此可以看出，即便社会组织的收入来源具有多样化，但政府的资金支持仍然是大头。一旦社会组织过度依赖政府的资金支持，容易发生不当管制、官僚化、自主性威胁、财务不稳定等不良影响。因此，若社会组织处于初期创立阶段，要对机制单一的资金来源状况进行改善，完善筹资机制，拓宽筹资的渠道，提高自身筹资的能力，比如与当地的企业建立合作关系，让其赞助部分公共管理项目。

2.理顺与政府的关系，减少对政府权威的依赖。过去，我国政府对社会组织的态度是全面禁止到严格管理，当前的态度也是在控制社会组织的前提下对其进行扶持，这使得基层的社会组织深受权力的左右。从社会组织的角度看，其基于公共公益项目目标希望能对社会的多样化需求技能型满足，同时资源的匮乏使其不得不依赖政府，最终会逐渐削弱自身的独立性，丧失自己的发展空间。因此，社会组织打破与政府间的行政隶属关系十分迫切。这要求社会组织对自身的运作情况进行规范，打破对政府的依赖性。若社会组织在体制外，决定其作用的是互惠性的社会机制及服务公众的能力，因此，社会组织在获得政府扶持的同时要保持自身的独立性，在公共管理服务中实现自治，对自身的管理及组织的服务流程进行完善，对公共管理服务内容进行丰富，通过自身诚心的公共管理服务意识及高效的服务质量打动政府与社会大众。

四、结语

在政府政策逐渐放开、社会组织大力发展的形势下，政府转移部分公共管理职能给社会组织是必然趋势，双方合作进行公共管理能够达到双赢的效果，有利于实现政府与社会之间的合作共强。不过，要有效转移政府的公共管理职能，政府及社会组织需要进一步处理好双方之间的关系，政府要改革审批制度，践行《慈善法》，保障社会组织的发展空间，完善政府购买项目机制，加强项目的监管与评估;社会组织要拓宽获取资金的渠道，完善筹资机制，理顺与政府的关系，减少对政府权威的依赖。这样，才能有效实现政府与社会组织的公共管理职能转移，创新公共管理体系。

【参考文献】

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