中日私立高等教育发展之比较与反思

丁红卫，丁伊丽

我国的民办高等教育从20 世纪80年代开始活跃起来，不论是在办学规模方面，还是在办学水平方面，都在逐步提升，但直言不讳地说当前仍处于发展的初级阶段。日本私立大学产生于明治维新时期，发展于第二次世界大战之后。在政府的支持和民间力量的共同作用下，日本私立高等教育享誉世界。本研究对日本私立高等教育的发展过程进行政策解析与经验总结，并尝试为我国民办高等教育的健康发展提出建议。

一、日本私立高等教育的发展

纵观日本私立高等教育发展历程，大致可以分为三个阶段：明治维新至第二次世界大战以前是日本私立高等教育的起步时期（1868年—1945年），第二次世界大战之后是日本私立高等教育的快速发展时期（1945年—1990年），1990年以后日本私立教育进入优化发展时期［1］。日本私立高等教育的发展并不是一帆风顺，而是有起有落。比如政府的宏观改革政策、经济社会的发展阶段及其对人才的需求等都对日本的私立高等教育产生重大影响。当前，日本的私立高等教育已经成为高等教育的重要组成部分，其成功经验对于中国的民办高等教育来说有着重要的借鉴意义。

1.日本私立教育起步时期（1868年—1945年）

明治初年，日本社会全面向西方学习，学术自由的理念得以生根发芽。日本私立教育兴以德国模式作为借鉴对象。兰学、汉学、神学等各学派为宣扬各派学术观点、道德思想，学堂、学馆不断涌现［2］。

明治维新之后，日本走向了资本主义道路，私有制及私有化成为私学产生的重要基础。这一时期日本私立教育发展的主要特征是“百花齐放、百家争鸣”。由于中等教育和高等教育难以满足社会对人才的需求，私立专门学校开始不断出现，借力民间资本。到1887年，外国语专门学校设有91所，其中74 所是私立的。像庆应义塾、同人社是当时著名的私立外国语专门学校。

1904年4月，为了提升专门人才的培养力度，日本发布了《专门学校令》，对专门教育机构的设立和运转提供政策支持。通过该文件，日本的专门学校确定了发展定位和人才培养定位：弥补中等教育与高等教育之间的人才培养类型的空缺。同时，一些具有较强实力的学校，通过这一设置，逐渐从私立学校转型扩展为大学。如，庆应义塾、东京专门学校等，通过提升人才培养的定位，逐渐升格为大学［3］89。1917年，日本逐渐重视私立大学对于社会发展的重要作用，召开临时教育会议，出台法律正式承认私立大学。日本的私立大学进入大发展时期［4］。

1918年12月，日本颁布《大学令》，对帝国大学的办学进行相关规定的同时，允许设立国立单科大学、公立大学和私立大学。1918年前，只有帝国大学能被称之为大学，日本政府大力扶持国立大学，对私立大学的发展极其严苛。因而，私立大学自产生之初就处于附属、补充的境地。日本政府一方面大力扶持国立大学，另一方面则压制私立高等教育机构的发展。依据1918年《大学令》成立的私立大学是在远离“国家需要”的框架下产生的，其功能被定位为职业教育。这一时期日本私立大学的发展受到政府的严格管控。但即便如此，至20 世纪20年代，一批私立大学仍然发展起来，1920年早稻田大学和庆应私塾得到批准，率先升格为大学。除以上两所私立大学外，另外六所大学（明治大学、政法大学、中央大学、日本大学、国学院大学和同志社大学）也先后得到政府的认可，后来都发展为日本著名的私立大学。就这样，日本建立起了以官立教育为主体、私立教育为辅的高等教育体系。因此，私立大学从产生之初就具有独立精神的特点。而在当时国立大学备受重视的高等教育政策背景下，私立大学处于从属、补充性的位置。因此，私立大学在近代化的过程中，无法获得国家的资源支持，只能从官学框架之外的社会需求领域寻找出路。

据统计，1918年，日本有5 所大学，1943年，日本共有49 所大学，216 所专门学校。其中国立大学19 所，公立大学2 所，私立大学28 所，占总校数的57.1%。而216 所专门学校中，国立58 所，公立4所，私立134 所，占总数的62%［3］87。直到第二次世界大战以前，私立大学和私立专门学校才超过了国立和公立大学的总和。

总之，在这一时期日本私立教育并未得到政府的重视，将私立高等教育教育看作是对国立及公立高等教育的补给或官立教育的辅助工具。在《大学令》中设置了严格的开办标准及严苛的监管控制。在“官尊民卑”的政治风气下，日本私立高等教育艰难前行，发展受到限制。

2.日本私立高等教育快速发展时期（1945年—1990年）

1945年第二次世界大战爆发，由于战争的破坏，战后初期的私立高等教育几乎处于崩溃的边缘。第二次世界大战后，在教育民主化浪潮下，日本仿照美国高等教育，按“一县一大学”的原则形成了新的高等教育系统，其目的是打破二战前日本高等教育系统的“重层”结构，实现教育民主化。日本大学重组再编后数量大幅度增加，是二战前大学数量的4.5 倍，所带来的直接影响就是日本高等教育入学机会增加。但是，以民主化为基调的日本高等教育改革并未打破国立大学的精英主义传统，以帝国大学为前身的国立大学的特权仍然存在。然而二战后由于国家财政困难，日本国立大学的规模并没有积极扩充，相反日本私立大学在民主化浪潮下，无论是设置基准还是办学规模扩大，都有了极大的自主权，成为满足国民就学愿望的“容器”。

在这样的时代背景下，1946年，日本众议院通过“关于振兴私学的决议”，为私立学校提供了更为自由的发展环境，不再进行严格的限制和约束。同时，为了提升民间资本参与办学的积极性，日本政府为私立高等教育提供办学经费支持。在这一政策的推动下，日本私立大学如雨后春笋，纷纷成立。1947年，日本政府颁发《教育基本法》，对私立高校的地位进行了法律层面的支持。给予承认的同时，也认可了私立高等教育的公共属性，对法人的资格也提出了要求。1950年，日本颁布实施《私立学校法》，对私立高等教育的法人资格、设定标准、支持政策、办学规范、办学层次、评价监督等方面进行了系统地梳理与规定，理顺了私立高等教育在日本教育体系中的定位，是日本私立高等教育发展史中的一个重要里程碑。到1950年，日本私立高校的数量达到了122 所，占日本高校总数的53.5%。此外，当时日本还有私立短期大学204 所［3］87。

在地位得到保障后，日本私立高等教育进入了快速发展时期。而且教育相关法律的不断完善，也给日本私立高等教育发展带来了春风。20世纪50年代后，由于经济的快速发展，对于人才的需求也迅猛增加。同时，《新长期经济计划》将教育训练的内容纳入国民经济发展中，日本私立高等教育发展也得到极大的促动。20 世纪60年代后，日本私立高等教育在政府政策的推动下，为国民经济发展做出了卓越贡献，培养了大批优质人才。据统计，1952年—1967年间，日本私立大学数量增加了2.2 倍，学生人数增加了3.7 倍。20 世纪60年代日本高等教育人数增加3 倍，主要是来自私立巨型大学学生人数的增长。日本这一时期私立高等教育的快速发展得益于法律的充分保障和政府政策的大力支持。在20 世纪60年代增设的学校中，有很大一部分是私立大学。1952年，私立大学有116 所，只占全部大学的53%；学生数约为22.5 万人，只占大学生总数的56%。1955年，日本的私立大学为122 所，1965年上升至209 所。1967年，日本私立大学数量占大学总数的69%；学生数增加了3.7 倍，占大学生数的72%。1975年私立大学则增至305 所［5］。私立短期大学也同样，在全部短期大学中所占的比例由1952年的81%上升到1967年的86%，学生数的比例也由1952年的83%上升为1967年的90%。1965年—2002年，日本私立高校学生人数大幅增加，私立大学在推动日本大众化进程中充当了重要角色。当时，私立高等教育己经成为日本教育投资的一个重点。

20 世纪70年代，面对日本高等教育发展急剧膨胀的现实情况，日本政府开始关注质量提升的问题。一是修订相关法律。1975年对《私立学校法》进行了修订，1976年颁布《高等教育整顿计划》，1986年大学审议会制定了《新高等教育计划》。二是控制高等教育规模。鉴于20 世纪60年代以来私立大学的快速发展，控制高等教育规模实质上就是限制私立大学的发展速度而促其保障办学质量［3］89。

1975年，日本政府颁布《私立学校助成法》，以法律的形式确保每年向私立大学提供经济资助，并且逐年提高经济资助数额。政府对私立大学的经费资助，提高了私立大学的办学条件，稳定了优质的师资队伍，进一步扩大了优质生源，日本私立高等教育逐步进入了良性循环。可以说，《私立学校助成法》是日本政府自明治以来采取的划时代的政策性措施。

3.日本私立高等教育优化发展时期（1990年至今）

20 世纪90年代之后，在教育国际化和教育信息化推动下，日本高等教育面临多样化的发展需求。与此同时，日本少子化问题日益突出，大学适龄学生生源日益减少，日本私立大学面临着严重的生存危机。为了提升竞争力，日本私立大学开始重视办学质量，提升对生源的吸引力和竞争力［3］89。值得一提的是，日本政府仍然通过各种方式鼓励和推动私立高校的健康稳步发展，进而保证日本高等教育结构的完整性，以及民间社会力量对公益办学的积极性［6］。

为应对日本私立大学发展的突出问题，日本政府不断健全专业问询机构的功能，推动各项政策落地实施。2006年，文部科学省设立了“日本私立学校振兴事业”机构，主要协助私立高校解决办学经费问题，如，提供贷款补助和其他形式的特别补助等。同时，积极推动私立高校完善治理机构建设［7］。2008年，日本发布《教育振兴基本计划》，主要是引导日本高校重视社会的多元发展趋势，及时调整人才培养模式。

据2015年日本《学校基本调查》数据显示，604所日本私立高校中，1/2 高校的招生数低于招生计划人数，甚至有约80 所学校实际招生数仅达到预计招生人数的30%。其中以短期大学的生源减少最为突出。生源对于私立大学的影响是非常大的，事关机构的存活，为了保持高等教育发展的活力和类型多样性，帮助私立高校渡过难关，日本政府出台各种法规政策，对私立高等教育进行支持。

2018年，日本共有3 975 个高等教育机构（见表1），其中，私立高等教育机构3 530 所，比例为88.8%。从学校类别来看，大学有782 所，其中，私立大学603 所，比例为77.1%；短期大学有331 所，其中，私立短期大学314 所，比例为94.9%；高等专门学校有57 所，其中，私立高等专门学校3 所，比例为5.3%；专门学校有2 805 所，其中，私立专门学校有2 610 所，比例为93%。

表1 2018年日本各类高等教育机构数量（所）

如表2 所示，2018年日本高等教育在籍学生总数为367.4 万人。其中，私立高等教育在籍学生数282.3 万人，所占比例为76.8%。从学校类别来看，大学在籍学生数有290.9 万人，其中，私立大学在籍学生数214.5 万人，比例为73.7%；短期大学在籍学生数有11.9 万人，其中，私立短期大学在籍学生数11.2 万人，比例为94.8%；高等专门学校在籍学生数有5.7 万人，其中，私立高等专门学校在籍学生数2 166 人，比例为3.8%；专门学校在籍学生数有58.5 万人，其中，私立专门学校在籍学生数有56.3 万人，比例为95.8%。可以看到，日本私立大学在整个高等教育体系中所占的权重是非常高的，在机构数层面的比例接近90%，在学生数层面的比例则超过了3/4。

表2 2018年日本各类高等教育在籍学生数及其分布（人）

在新的形势下，日本私立大学面临着更为严峻的形势。与公立大学相比，私立大学往往更为缺乏办学经费，来自政府的资助非常有限，更多需要学生的学费作为支撑，才能有序办学。但是，日本的少子化问题已成为社会的顽疾，生源的减少给私立高校带来了更大的压力。同时，日本的产业越来越缺乏活力，经济出现衰退的迹象，对私立高等教育的支持力度越来越有限。于是，越来越多的日本私立高校不得不申请破产。

当然，社会经济并不是影响高等教育的唯一因素，社会对于高等教育的需求并不是直接与经济同步，民众的多样教育需求也会影响高等教育的发展态势。比如，成年人有终身学习的需要，全球化背景下越来越多的国际学生也会被优质的高等教育所吸引，日本私立大学同样可以在高等教育国际化方面有所作为。

一般而言，私立高等教育对经济的反应更为敏感。经济的发展程度决定了社会财富、社会资本的充沛程度，私立高校对社会经济的依赖程度更高。不过，从日本的经验来看，政府对于私立高等教育的发展仍然起着关键性的作用。对于政府来说，私立高校对于社会的人才供给作用并不弱于公立高校。同时，通过政府积极参与规划，推动私立高等教育超前发展，为经济发展提供更为紧要的人才供给［8］。

日本私立大学凭借对社会需要的敏感性和灵活的运营能力快速发展，在日本高等教育大众化进程中发挥了重要作用。此时，日本私立大学不仅培养技术人才，也承担诸如保证教育机会均等、开展高水平研究等任务。

随着日本高等教育大众化的实现，原本处于补充地位的私立大学，逐渐被社会认可；反而是国立大学，由于没有有效地回应社会需求，遭到了来自社会的强烈批评。对日本国立大学来说，大众化主导权被私学系统统领后，社会各界不断质问其存在的理由。因此，日本政府也不得不重新审视高等教育政策。

1975年，《私立学校振兴补助法》的颁布，标志着日本政府开始合法地向私立大学提供资助。虽然该法的颁布是各种政治力量妥协的结果，但这反映了日本高等教育大众化后，私立大学在高等教育系统内相对位置的变化。在日本高等教育大众化的过程中，国立大学与私立大学分别对应精英高等教育和大众高等教育，国立大学与私立大学功能互补发展成为这一时期日本高等教育的特点。

当然，日本私立大学的发展与二战后日本经济长期高速发展、高学历人才需求不断增长及入学人数不断增加等有利条件密切相关。但是，随着20 世纪90年代以来日本经济发展低迷及少子化的影响，有利条件不复存在。精英与大众互补模式的高等教育系统开始面临挑战，国立大学与私立大学由功能互补型角色开始转为二元对立的角色，对立的根源来自政府的资源分配。虽然私立大学在大众化进程中担当旗手的重任，但获得政府的资助仍然很少。自20 世纪80年代至21 世纪初的30年间，日本政府对私立高等教育的投入占私立高等教育总投入的10%左右。同时，国立大学与私立大学处于不公平竞争的状态，造成政府“压迫民营事业”的事实。以商务专业的学费为例，国立大学的学费每年为52 万日元，私立大学每年至少要150 万日元，是国立大学的三倍。

面对民众对于私立大学与国立大学在政府财政投入与社会影响力之间差异的不断追问，日本政府在政策导向上进行了调整。一方面继续通过经济手段来促进私学的发展，执行公助私学的补助办法；另一方面，颁布了一系列政策法规推动私立大学的管理体制作出变革。

二、中日私立高等高教育的比较

以2018年作为中日两国横向比较的时间点，私立大学在当今日本高教体制中不论是学校数量还是学生数量，都占绝对优势（见表3）。日本私立大学的学校数量占总数的90.8%，学生数量占总数的76.8%。中国民办高等教育则处于相对弱势，不论是学校数量的比例，还是学生规模的比例，都低于30%。这说明，中国的高等教育发展还有很大的潜力可以挖掘，社会资本参与办学的活力还没有充分发挥出来。

表3 2018年中日公、私立高等教育对照

1.中日私立高等教育立法比较

对于私立高等教育的发展来说，法律法规的建立健全显得非常的重要。一方面可以使私立高等教育获得法律层面的认可和支持，提升社会的认可度；另一方面，可以促进和保障社会力量参与办学的合法性和规范性。中国和日本的民办高等教育都经历了一个逐渐被社会各界认可的过程，各类与民办高等教育相关的政策法规可以反映出社会力量在高等教育中的角色变化。

（1）日本私立高等教育健全的教育立法系统。从20 世纪初的《大学令》，到二战之后为了扩展民办教育规模、提升其办学质量而出台的各种规章制度，日本政府始终坚持私立学校的公益性，同时，将资助民办学校的发展作为政府职责之一。

《私立学校法》发布之后，日本在其框架之下颁布一系列法规，为私立教育的发展提供具有可行性的支持政策。一方面理顺了政府与私立学校的关系，在一定程度上政府为民办学校站台；另一方面，提升民间资本对私立教育的支持热情，让社会力量发挥出应有的作用。通过这些政策调整，日本私立高等教育获得了较高的社会认可，而且走向多样发展，提升了竞争力。

（2）中国民办高等教育的法律法规。除了《教育法》《教师法》《职业教育法》《高等教育法》等皆涉及民办高等教育外，1997年频布了《社会力量办学条例》《关于加强高等教育自学考试社会助学管理工作的通知》。2002年《民办教育促进法》的出台是一个标志或者说是一个分水岭。此后，《民办教育促进法实施条例》（2003年）、《民办高等学校办学管理若干规定》（2006年）相继出台。针对快速发展的新形势，2013、2016、2019 连续三次对《民办教育促进法》进行了修订，凸显了国家对民办教育事业发展的重视。不过，由于文化传统、教育体制及经济发展水平等方面的原因，相关法律法规与民办高等教育的现实及发展动态之间尚有不贴合的地方。

2.政府对私立高等教育的资助比较

私立高等教育也具有公益属性，因此，政府在财政上给予资助也是顺理成章的。

（1）日本政府对私立高校的资助。如前所述，日本从法理上很早就明确了政府对私立教育的支持责任，不仅提供经费支持，还减免税收，同时出台政策鼓励民间资本参与办学。近50年来，日本一直对私立教育保持着较大的资助力度。尽管在资助金额有所起伏，但总体而言，日本私立教育还是受益良多，能够在教学质量上有所保证，学生的学费支出较低，教师也能获得较好的待遇。此外，一些专项资助还引导日本的私立教育办出特色，形成差异化优势。在科学研究的重要性日益凸显的21 世纪，日本还提供专项资金支持私立高校开展研究生教育和科学研究。可以发现，日本私立高等教育的迅速发展并保持较强的竞争力，政府在这一过程中扮演着非常重要的角色。

（2）中国民办教育的经费来源。总体来说，中国民办教育的经费来源结构单一，主要是依靠学费收入。虽然地方政府会设立一些专项用于资助民办教育，但是政策的执行力度有限，且符合申请条件的私立学校不多。在这种情况下，如何提升学费收入，如何减少办学支出，如何加大教职工的工作强度，成为中国民办高校亟待解决的问题。

3.社会力量参与办学比较

私立教育或者民办教育，离不开社会资本的不断投入。日本私立高等教育通过不断完善，获得了越来越高的社会认可。社会民众对私立大学的支持，乐于通过捐赠助学的方式体现出来。随着时间的推移，日本私立大学有着较大的支持群体，如优秀校友、社会企业等。在政府优惠政策的鼓励下，这些群体已经成为日本私立大学的主要捐赠者。

在中国，民办教育还没有获得太高的社会认可度。此外，由于民办教育不是公有，老百姓的捐赠意愿受到“私有”属性的极大干扰。换句话说，尽管民办教育机构也是公益事业的一部分，但是，“私有”的属性总是让社会大众对其公益的成分存在怀疑。在这一观念的影响下，民办高校往往很难吸引到社会的支持，获取社会资源。此外，中国的社会捐赠相关法律法规仍不够完善，也在一定程度上影响了社会单位或个体的捐赠积极性。

4.中日私立高等教育质量比较

由于日本很早就从政策层面理顺了私立大学的定位，经过多年的发展，日本私立高校已经涌现出了一批高水平大学，甚至是世界一流大学。这些大学在师资力量、生源质量、就业竞争力、专业设置等方面都与国立大学差距不大。比如，早稻田大学、庆应大学等，社会声誉显赫。学生以学校为荣，教师则待遇优厚。这些私立大学的一些专业综合实力很强，深受企业的欢迎。

由于各种原因，大多数中国民办高校的竞争力还远远难以和公立大学相匹敌。尽管有个别的民办高等教育机构展现出了很强的竞争力，但是毕竟数量是少数。多数民办高校办学经费投入有限，教师的水平较低，流动较大，学生的质量也比较不理想，因此社会的认可度很低［9］。

三、启示

1.在政策层面全面促进民办高等教育的发展

对于私立教育来说，如果得不到政府在政策上的全面认可，存在制度性障碍形成天花板效应，那么，私立教育将面临系统性的社会歧视，难以走出一条康庄大道。日本私立高等教育之所以能够蓬勃发展，综合实力不断增强，一个重要的原因在于日本的法律法规在法理层面解除了国立大学的垄断地位以及私立教育的先天不足，让私立教育可以在一个宽松的环境里通过自身的不断完善而获得社会的认可。同时，日本政府通过制定完善的法律法规，对私立高等教育的发展进行规范和推动，促使其进入了一个良性循环的发展局面。

其实我国针对民办高等教育也出台了不少法律法规，特别是《民办教育促进法》的出台，为社会力量参与民办高等教育提供了重要的规范和依据。不过，从当前民办高等教育的发展现状来看，存在的问题仍然很多。一方面，政府应该多倾听和重视民办教育举办者的意见，为民办教育解决制度性障碍，解除发展的天花板限制。比如，在各种政策层面将民办教育与公办教育一视同仁，在制度层面给予认可，而不是人为将其视为“低人一等”。另一方面，民办高等教育的办学运营方面仍然存在许多问题，一些举办者将民办学校视为个人资产，极大地降低了社会民众对民办学校举办者的信任度。因此，在给予其政策法规支持的前提下，也要对民办教育的办学行为进行约束和规范。

2.政府要加大公共财政资助力度

如前所述，日本私立高等教育的蓬勃发展与日本政府的扶持是分不开的。日本政府对于私立教育公益性的认可，通过提供公共财政资助的方式落实到位。不仅如此，日本私立学校还获得了税收、贷款等方面极大的优惠待遇［10］。日本政府的资助行为，不仅让私立高校提升了综合实力，同时，更为重要的是，为社会民众做出了示范效应，认可私立教育的公益性质，带动了社会捐赠对于私立教育的支持。

民办高等教育作为我国高等教育的重要组成，理应得到公共财政的支持，也应该得到社会各界的认可和帮助。在这个问题上，政府部门应该做出表率，加大公共财政的支持力度。一方面政府要从经费上重点扶持一批优质民办高校，帮助其提高办学水平，改善民办教育目前处于劣势的局面；另一方面引导社会民众认可民办教育的公益属性，鼓励社会力量向民办高校捐赠，并在政策上给予最大的优惠和空间支持。