河南编制黄河流域国土空间规划应把握的要点

白世强 陈政民 霍盈睿

习近平总书记2019年9月18日在郑州主持召开黄河流域生态保护和高质量发展座谈会时指出，黄河流域生态保护和高质量发展，同京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展一样，是重大国家战略。

为贯彻落实习近平总书记重要讲话精神和中央要求，建立国土空间规划体系，促进河南省黄河流域生态保护和高质量发展，河南启动了黄河流域国土空间规划编制工作。为编制好这一重大专项规划，笔者进行了认真思考和实地调研，提出了规划编制应开展的重点工作和研究内容。

开展流域资源利用和空间开发保护“双评价”。充分运用国土三调、水资源调查、森林资源调查等调查成果和最新的遥感影像数据，全面查清河南省黄河流域各类自然资源的分布和变化情况，绘制河南省黄河资源管理一张底图，建立一本资源清单，同步摸清水资源和水生态空间的产权状况，为进一步加强黄河岸线保护、规范河滩地开发、开展黄河流域综合治理和生态修复等提供基础数据。参照国家关于资源环境承载能力和国土空间适宜性评价的技术方法，对河南黄河流域资源环境禀赋和空间开发保护的适宜性进行分析评价，注重对水资源量和开发利用情况、各类土地资源利用状况、矿产资源开发影响、生态系统稳定性等进行评价，识别资源利用、空间开发中存在的问题和风险，为形成科学合理的规划成果，构建黄河水域空间和水资源开发保护并重、家底清楚、产权清晰、系统完整的制度体系提供基础依据。

开展重大问题研究。围绕支撑黄河流域国土空间规划编制工作，有针对性地设置并开展重大专题研究。研究水资源约束下的人口、城镇、产业发展的规模和布局，力求将经济社会发展控制在水资源的承载能力范围内;区分黄河老滩、中滩、嫩滩，研究河湖岸线、生态保护红线、永久基本农田等开发保护控制线的划定问题，差异化管控黄河滩区的土地用途，合理确定滩区居民搬迁的布局和时序;针对流域水资源匮乏、利用过度且粗放的现状，研究减少地下水开采，提高工农业用水效率的具体举措;以“双评价”成果为基础，按照“宜水则水、宜山则山，宜粮则粮、宜农则农，宜工则工、宜商则商”的原则，提出流域各类型国土空间的适宜用途，支撑流域国土空间规划及相关市县国土空间总体规划编制工作。

确定各类自然资源利用的目标和指标。围绕黄河流域生态保护和高质量发展战略实施，以国土三调成果为基础，充分发挥专题研究成果的支撑作用，合理确定2025、2035年黄河流域涉及市县的湿地面积、耕地和永久基本农田保有量、国土开发强度、城乡建设用地控制规模、水资源利用总量等主要指标，区分指标的约束性和预期性，充分体现最严格的生态环境保护制度、耕地保护制度、节约用地制度要求。通过编制市、县、乡（镇）级国土空间规划，将这些指标傳导落实到具体地块和坐标，形成空间开发保护的硬约束。

提出流域空间开发保护总体格局。坚持“以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”和“生态优先、绿色发展”的原则，实行问题导向与目标导向相结合的策略，统筹谋划上下游、干支流、左右岸、堤内外国土空间的开发保护，提出流域生态保护、新型城镇化、农业农村发展、历史文化保护传承等的总体布局。生态保护格局应注重对流域生态重要区、敏感区的保护，涵盖各类自然保护地，突出体现生态屏障完整性、生态廊道连通性;农业农村空间格局应以各类农用地和农村建设空间为主体，突出对耕地特别是永久基本农田的保护，因地制宜优化用地结构布局，改善农业耕作条件和农村人居环境，促进城乡融合发展;城镇体系格局应凸显以城市群、都市圈为主体，大中小城市协调发展理念，放大城市群中心城市的辐射能力，促进交通设施互联互通、公共服务设施共建共享，加深中心城市与周边中小城市的联系协作;历史文化保护格局应突出对作为黄河文明载体的大遗址、治河遗迹、文化遗产、文物古迹等的保护，构建黄河文明保护体系，传承弘扬历史悠久、光辉灿烂的古都文化、河洛文化、根亲文化，打造沿黄生态文化带。

科学划定空间开发保护控制线。以“双评价”为基础，紧密结合流域特点和开发利用导向，划定生态保护红线、永久基本农田和城镇开发边界，确保三线不交叉不重叠不冲突，作为维护国家和区域生态安全、粮食安全，促进城镇集约紧凑发展的底线，纳入各级国土空间规划统一管理，引导形成科学适度有序的国土空间布局体系。生态保护红线划定要紧紧围绕巩固提升黄河流域的生态功能，将具有重要水源涵养、生物多样性保护、水土保持、防风固沙等功能的国土空间划入红线范围;科学评估流域的自然保护区、湿地公园、地质公园等各类自然保护地范围线，统筹协调防洪安全、自然生态保护、耕地保护、城乡建设之间的关系，形成以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的自然保护地体系;对现行永久基本农田的划定布局进行优化，确保数量不减少、质量不降低;按照避让重要生态功能区、不占或少占永久基本农田、集约适度的原则，确定城镇开发边界的规模布局，防止城镇无序蔓延。

统筹安排重大工程项目建设的布局和时序。针对黄河流域生态环境存在的问题，在三门峡、洛阳、济源等中游地区合理安排矿山地质环境恢复治理项目，实施黄土丘陵水土流失治理工程，整治或搬迁支流沿线的高污染工业项目，减少入河泥沙、污染物;立足于节约高效利用水资源，研究提出一批引黄调蓄工程、灌区节水改造项目、城镇污水处理和中水回用项目，提升流域水资源对于经济社会发展的承载能力;围绕传承弘扬黄河文化，依托黄河大堤森林公园、沿黄绿道、历史文化名镇名村，建设一批黄河文化驿站，打造一批各具特色的博物馆;着眼于促进流域市县协同发展、互联互通，规划建设一批交通工程，改造升级难以满足发展需要的国省道，连通市县界的“断头路”，促进城乡融合、区域协调发展。

加强规划协调衔接。按照国家对于国土空间规划体系的内涵界定，河南黄河流域国土空间规划属于省级专项规划。该规划在省级国土空间规划的指导约束下编制，经省人民政府审批实施。规划应落实省级规划确定的空间开发保护主要指标和总体布局，并将主要内容传导到市县级空间规划当中。规划编制过程应广泛征求各方面意见建议，将经济社会发展“十四五”规划的相关内容落实到国土空间，与生态环保、农业农村、水利等方面的规划协调衔接，形成总体规划、相关专项规划、详细规划协调衔接的规划体系。

差异化管控各类国土空间。国土空间规划是空间发展的引领，用途管制是规划实施的抓手。编制黄河流域国土空间规划，应该充分考虑统一国土空间用途管制的要求，对流域的全域全要素国土空间实施用途管控。对黄河流域的生态空间，通过划定河湖岸线、生态保护红线等管控线，实施项目准入正负面清单管理，严格保护生态空间，有序实施退耕还草还湿项目，逐步搬迁滩区居民点，促进流域生态空间的恢复与扩大，对各类自然保护地实行特殊保护;对于农业农村空间，根据规划情况实行“详细规划+规划许可”和“约束指标+分区准入”的管制方式，严格控制建设占用，以全域土地综合整治为抓手，缩减用地规模、优化用地布局。同时，加强对因农药、化肥施用造成农业面源污染的治理，发展绿色有机农业;对于城镇建设空间，实施“详细规划+规划许可”管制方式，落实总体规划要求，优化城镇用地结构和布局形态，合理布局结构性绿地、水体等开敞空间，保障居住、公共服务等空间需求，高效利用工业生产空间，保护历史文化空间，凸显特色风貌，营造宜居宜业宜游的城镇空间环境。（作者单位：河南省自然资源厅）