基于职能特征分类的政府部门安全生产绩效测量评估机制研究*

李一奇 曾明荣,2

(1.中国安全生产科学研究院 北京 100012; 2.北京科技大学土木与资源工程学院 北京 100083)

0 引言

党的十八届三中全会明确要求，完善发展成果考核评价体系，加大安全生产等指标的权重。《党的十八届三中全会重要改革举措实施规划(2014—2020年)》提出，要制定安全生产工作目标指标体系和责任目标考核办法。2016年国务院办公厅发《省级政府安全生产工作考核办法》(简称《考核办法》)，要求对省级政府的安全生产工作进行考核。2017年《中共中央、国务院关于深化安全生产领域改革发展的意见》(简称《改革发展意见》)明确要求，健全责任考核机制，建立与全面建成小康社会相适应和体现安全发展水平的考核评价体系。

目前，对于安全生产绩效测量评估的研究主要集中于企业安全生产绩效方面，关注各类企业绩效测量体系的有效性和指标的科学性，例如相关专家开展了基于层次分析法的企业HSE管理绩效评估[1]，针对煤矿企业开展安全生产绩效管理考核的应用分析[2]等。在政府职能部门安全生产绩效评估方面，有部分专家学者针对政府煤炭安全生产监管绩效评估体系[3]进行了研究，并探讨了基于BSC的政府安全生产监管绩效考核体系[4]等，但更多的是针对某一行业领域或安监部门本身，缺乏基于政府总体职能视角下安全生产绩效测量评估机制的分析与深入。对此，本文拟通过对政府安全生产工作履职特点的梳理分析，研究政府部门安全生产绩效测量标准，制定思路和绩效评估流程，探寻建立较为规范、科学、客观、公正的安全生产绩效评估机制。

1 绩效测量评估对象分类

《改革发展意见》依据部门安全生产工作职责的不同，界定了四类管理部门[5-10]，包括安全生产监督管理部门、负有安全生产监督管理职责的有关部门、其他行业领域主管部门、党委和政府其他有关部门。结合《国务院安全生产委员会成员单位安全生产工作职责》及各省市安委会工作职责分工，在进行政府部门安全生产绩效评估时，可将评估对象划分为4类，见表1。

表1 绩效评估对象分类

2 绩效测量评估指标体系设计与构建

2.1 指标体系设计思路

在设计政府部门安全生产绩效测量指标体系过程中，特别关注安全生产职责的规范化、制度化与法治化，力求扭转“事故导向”的结果性思维。一方面，以安全生产相关法律法规、部门规章及有关规定为依据，紧密结合政府职能部门“三定方案”中的安全生产工作职责、年度签订的安全生产目标责任书，围绕本级政府年度安全生产重点工作分工和决策部署。另一方面，对过程性指标和结果性指标进行综合考虑，注重强调各职能部门安全生产职能的履行效果，避免不同类别部门之间出现“管不管都一样”的评估结果。

2.2 指标体系构建

按照政府各职能部门安全生产考核内容各有不同，构建核心建设指标(A)、重点工作指标(B)、浮动指标(C)3类指标项构成的考核指标体系。

2.2.1 核心建设指标(A)

主要评估职能部门在履行安全生产责任中对核心性、基础性工作的落实情况，从责任落实、依法治理和机制体制方面提出结果性标准，细化责任制具体要求，关注责任履行的长期性、稳定性、全覆盖性，指标项目内容在一段时间内基本保持稳定不变，反映职能部门对于本单位安全生产责任的认知程度、能力保障水平、结果落实效果。

其中，将事故发生情况作为衡量标准之一纳入其中，一方面通过系数折算，能够弱化传统的“唯事故结果论”的考核思想；另一方面以考核对象类别为依据，可以对不同职能部门实施差异化评价。

2.2.2 重点工作指标(B)

注重职能部门安全生产责任在实际工作中的履行，从安全预防和基础建设方面设定各类具体工作的过程性指标，强调具体职能工作的感知度、践行度和有效性。指标内容与考核年度的安全生产重点工作安排相结合，每年进行调整。

2.2.3 浮动指标(C)

包括加分项和否决项两部分。加分项旨在引导鼓励职能部门积极开展自主性、主动性的安全生产创新工作，但标准严格，避免出现随意加分。否决项关注特别重大事故的防控水平，严格落实“一票否决”制度。

3 绩效测量评估模型

3.1 结果计算模型

采用各类考核指标得分与系数折算相结合的计算方式。依据各类指标中具体工作的目标任务和内容要点工作量与重要度，设定核心建设指标与重点工作指标的总分比例为2∶1，考核总分为100分。

具体计算模型为

xA+yB+C= 100

式中，A为核心建设指标分数；B为重点工作指标分数；C为浮动指标分数；x为核心建设指标得分系数；y为重点工作指标得分系数。

3.2 系数确定原则

通过系统分析政府各职能部门的安全生产职责及任务，考虑部门类别差异导致的基础工作与具体工作的侧重性，均衡两类指标占比，根据“不同类别被考核单位间折算系数不同，同一类被考核单位内折算系数相同”的原则设定4类被考核部门折算系数(见表2)，确保所有被考核单位考核总分的一致性和合理性。其中，核心指标得分系数(x)根据部门分管行业(领域)覆盖面的专一性及自身安全基础能力建设需求增加而逐渐加强，并以此强调事故控制水平在行业主管部门中的重要性，即：x1>x2>x3>x4；重点工作指标得分系数(y)根据部门安全生产具体任务工作量减少而逐渐减弱，侧重综合监管部门年度重点工作的完成度，即：y1

表2 被考核部门折算系数

4 绩效评估流程设计

绩效评估采用标准化流程，主要包括前期筹备、考核准备、考核实施和后续工作等4个部分，如图1所示。

图1 绩效评估流程

在保证评估标准统一的前提下，针对不同评估项目可以选用要素评定法、行为锚定法、量化统计法、关键事件法、问询观察法等适当合理的方式。

考核过程中，评估组独立运行，政府相关职能部门人员不参与评估过程，不接受被考核单位问询，不当场反馈测评分数和结果，保证绩效评估过程严谨、结果公平公正。

5 实证分析

本文建立的政府部门安全生产绩效测量评估机制在华东某省进行了实践验证，对该省政府安委会所属34个职能部门开展了2017年安全生产工作考核。

5.1 对象部门分类

基于绩效评估对象分类表、该省职能部门“三定方案”及安全生产责任制要求，将34个部门划分为4类(见表3)，并确定评估的重点方向和内容。

5.1.1综合监管部门

综合监管部门责任落实、监管能力等基础性工作相对稳定，在实际职能履行中需要将党和国家对安全生产的目标要求细化分解、传达到位，做好顶层设计，抓好具体工作的部署落实。因此，评估设计中进一步强调过程性指标，弱化结果性指标，促进部门优化工作效能，提高工作效果。

5.1.2 重要行业领域监管部门

主要行业(领域)基本覆盖该省国民经济主要行业(领域)企业和社会职能性单位，安全风险相对较高，部分行业(领域)容易发生群死群伤和社会影响较大的安全生产责任事故。故此类部门需要强化基础能力建设，切实承担起指导安全管理工作的职责。同时，这类部门只负责本行业(领域)安全生产工作的落实，任务相对综合监管部门较轻，重点工作总量较少。因此，评估中偏重核心建设指标，相对弱化重点工作指标，促进各部门从意识上重视安全，从责任上明晰安全。

5.1.3 其他行业领域主管部门

与主要行业领域相比，其他行业领域所属生产经营单位安全生产条件较好，安全风险较低，发生安全生产恶性责任事故的概率较低，这也导致其在安全生产责任落实方面容易松懈，重视程度不足。因此，在评估中更加偏重核心建设指标，督促这类部门深入贯彻落实“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”的要求，制定实施有利于本行业安全生产的政策措施，建立持续改进的安全生产长效机制，确保本行业安全生产情况良好稳定。

5.1.4 支持保障部门

加强支持保障部门对安全生产工作的认知度与配合度的重要方式，就是强化其部门安全生产责任制贯彻落实，明确领导责任，促进安全生产工作职责与本部门工作职责有机结合。因此，在评估设计时重点关注核心建设指标，以促进各部门提高自身安全能力建设，加大对安全生产领域工作的支持。

表3 测量评估对象分类

5.2 评估设计

依据被评估部门分类特征、基础能力建设要求及该省各类重点工作安排，设计具体评估指标表，通过资料分析和专家评议确定3类指标分数和指标得分系数(见表4)。

5.3 评估实施

在具体评估环节中，根据各职能部门工作间的联系性、参与评估专家的专业特长等情况，被考核职能部门分成3组(见表5)，各组评估人员稳定，可节约时间成本，提高评估准确性。

表4 某省省政府安委会职能部门安全生产绩效测量评估设计

表5 被评估单位分组

评估采取要素评定法、量化统计法、关键事件法、问询观察法进行，内容以被评估部门提供的资料文件及情况汇报为限，在评估现场形成双方确认《考核问题现场确认表》，确保评估流程客观真实、独立公正。

5.4 评估结果

按照评估标准，对34个被评估单位进行了逐项评分，形成《2017年安全生产工作考核报告》及各部门考核结论，并利用评估，进一步发掘该省安全生产工作中“想不到、管不到、治理不到”的问题，进而提出工作改进对策建议。部分工作建议在该省省政府安委会下一年度安全生产工作要点中予以体现，并纳入各职能部门下一年度重点工作计划。

此外，本次考核工作的实施协助该省逐步推进地方政府责任书考核转向责权清单及重点工作落实考核，在一定程度上解决了传统安全生产绩效评估中，评估操作完全由政府自身发起、政府内部确定评价指标权重、确定采用何种绩效数据的局限性，推动安全生产绩效评估逐步实现规范化、制度化与法治化，是该省省政府在安全生产职能落实中提高公共服务供给质量和财政资金使用效率，引入社会专业力量满足个性化需求的重要体现。

同时，该省将第三方测量评估的方法推广到安全监管工作的效果测评中，在省综合监管部门和某地级市进行实践，有效帮助监管部门和所属地级市人民政府强化监管能力、提高管理能效、落实监管责任。

6 结语

安全生产工作是政府部门的主要工作职责之一，针对职能部门履行职责、责任落实等方面开展系统、有效的工作完成度评估，构建符合政府部门职能转变要求的科学评估指标体系，是切实做到“党政同责、一岗双责、失职追责”的有效手段。

下一步将对绩效评估机制设计中的指标折算系数进行定量化分析，开展评估结果转化和应用的延伸性研究，以及推动研究成果在更多省市县的应用，积累数据，进而利用大数据分析方法，进一步优化绩效评估机制的适应性和有效性。