“全面二孩”政策下四川省人口发展形势分析

张 成，赵晓恒，倪 洁，巫抑扬，力晓蓉

(四川省卫生健康政策和医学情报研究所，四川 成都 610041)

我国从上世纪70年代开始实行计划生育政策，2013年全国启动实施“单独二孩”政策后，2015年党的十八届五中全会做出了“促进人口均衡发展，坚持计划生育基本国策，完善人口发展战略，全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策，积极开展应对人口老龄化行动”的决策部署。全国多个地区如辽宁、天津、湖北、新疆、上海等地还陆续出台了大力鼓励两孩生育政策，包括个税减免、延长产假、提供购房补贴、增加生育津贴等[1]。随着“全面二孩”政策的放开，计划生育管理部门的职能也在发生转变。2018年国家机构改革将原国家卫生和计划生育委员会更名为“国家卫生健康委员会”，取消了计划生育的名称，同时内部机构设置中原来与“计划生育”有关司局相继撤并，“三定方案”中计划生育工作职能也逐步弱化。本研究在上述生育政策和计生工作新形势背景下，以《四川省卫生健康统计年鉴2018》《四川统计年鉴2018》《四川省人口统计公报2018》等资料中相关人口指标为基础，采用百分数、构成比等对“全面二孩”政策实施以来四川省人口发展形势变化状况进行纵向分析，为政府部门了解当前人口形势及人口发展趋势，制定科学的人口发展战略、应对人口问题挑战提供决策参考。

1 四川省人口形势分析

1.1 整体生育水平不高

1.1.1 人口总量增速减缓

2018年全国出生人口数比2017年减少200万，这意味着“全面二孩”政策实施以来全国出生人口连续2年出现较大幅度的下降。据四川省统计局数据，2017年出生人口数比2016年增加7.4万人，但2018年的出生人口数却同比下降了1.60%。2015-2018年四川人口出生率分别为10.30‰、10.48‰、11.26‰、11.05‰，人口自然增长率分别为3.36‰、3.49‰、4.23‰、4.04‰[2，3]，与全国的平均水平差距逐渐减小(见图1、2)。总体上，四川省人口出生率和自然增长率均低于全国平均水平，呈先升后降的趋势，从2017年开始明显下降，预期中放开“全面二孩”政策后的生育高峰并不十分明显。全省人口增长呈现出“低出生、低死亡、低增长”的新趋势。

从育龄妇女生育水平来看，四川省育龄妇女占比从2015年的25.24%减少到2017年的24.30%，呈现逐年下降的趋势，一定程度上表明未来生育期妇女数量将逐步减少。“全面二孩”政策实施以来，全省二孩出生人数及二孩率分别为31.4万(34.39%)、41.5万(40.62%)、37.9万(40.23%)，二孩出生数量和占比相较于2015年的29万(31.93%)均有所增加[4，5]，但可以看到2018年已有下降的趋势，且总体上与政策调整前的出生人口预测和预期仍然有较大差距。这表明随着生育期妇女数量的减少，“全面二孩”政策实施导致的生育堆积效应释放逐渐结束，预计四川省的人口出生率和自然增长率还将继续下跌，出生人口逐年小幅下降或趋于平稳。

图1 2015-2018年四川国及全省人口出生率/‰

图2 2015-2018年全国及四川省人口自然增长率/‰

1.1.2 人群生育意愿不强

虽然“全面二孩”政策受到全社会的普遍关注和支持，但是随着城镇化水平的推进，受传统生育观念转变、生活工作压力加大、抚养教育成本增加、结婚年龄推迟等多方原因的综合影响，当前适龄人口生育意愿明显降低。2017年原国家卫生计生委关于四川省生育状况专项调查显示，认为“全面二孩”政策的实施对生育行为没有影响的比例高达77.4%，影响生育意愿因素主要原因在于经济负担(59.8%)、年龄太大(23.5%)、没人带孩子(3.5%)、影响事业(0.8%)、丈夫不想生(1.1%)、还没想好(1.9%)、子女不愿意(2%)、身体原因(2.7%)、养育孩子费心(3%)，孩子居高不下的养育成本以及晚婚晚育的婚育特点成为制约家庭计划实现二孩生育的最大障碍。四川省统计局生育意愿调查显示：绝大多数群众认为一个家庭有两个孩子较为理想，但对生育二孩的愿望较低，不同年龄、区域、职业人群的生育意愿有一定差异[6]。王洪等通过抽样调查发现，四川省仅有21.24%的育龄夫妇有生育二孩的意愿，且80后夫妇生育二孩的意愿最低(仅为19.58%)[7]，而在流动人口中，仅有8.3%的调查对象有二孩生育意愿[8]。同时，全省一孩出生率呈逐年减少的趋势，2018年较2015年下降7个百分点[4]，释放出社会整体生育意愿进一步下降的信号，人们的生育观念已经发生了重大变化，很多人从过去的“愿意生”“不敢生”到现在“不愿生”。

1.2 人口老龄化形势严峻

1.2.1 人口老龄化水平高于全国

四川省人口老龄化呈现出快速、深度发展趋势，老龄化水平高于全国。根据国家统计局数据，截至2018年末，我国60岁及以上老年人口已超过2.49亿，占总人口比重的17.90%；其中65岁及以上老年人口占总人口比重为11.90%，逼近联合国“深度老龄化”的标准[9]。四川省人口老龄化形势更加严峻，数据显示2018年底，全省60岁及以上的老年人口已达1762万人，占全省常住人口的21.13%，比全国高3.23个百分点；65岁及以上老年人1182万人，占全省常住人口的14.17%，比全国高2.27个百分点，仅次于辽宁、上海和山东，居全国第四位，已进入“深度老龄化”社会[3]，老龄化给社会保障和经济发展带来巨大挑战。

1.2.2 社会保障压力加大

随着四川省人口老龄化日趋严重，全省年轻人赡养老年人的压力倍增。老年抚养比是指65岁及以上的老年人口与15～64岁劳动力人口的比重，用以表明每100名劳动年龄人口要负担多少名老年人。2016-2018年四川省老年抚养比呈逐年上升的趋势，从2016年的19.70%上涨到2018年的20.44%，高于全国3.44个百分点，位居全国第一位，即每100个劳动力需要赡养超过20个老人，见表1。

表1 2016-2018年总抚养比和老年抚养比趋势

注：数据来源四川省统计局

老龄化持续加深，使社会抚养负担日益加重，用于供养老龄人口社会保障所付出的财政支出占比逐年增加。据《四川统计年鉴2018》数据显示，2017年离退休、退职人员合计831.51万人，比2013年增加了167.97万人，增幅25.31%；全省用于离退休人群的保险福利费用投入总额达到2，209.68亿元，比2013年高出1，137.79亿元，增幅51.49%。全省用于离退休人群的保险福利费用占全省GDP比例逐年增加，尤其“全面二孩”政策实施以来增幅明显，2016年占比高达7.99%，见表2。以上数据表明，老龄化使得四川省社会保障、财政良性运转都将面临越来越大的压力。

表2 2013-2017年四川省退休人员社会保障财政支出情况

注：由于2018年相关数据尚未发布，本部分数据分析截至2017年。

1.2.3 人口老龄化与区域经济发展程度差异较大

与发达国家的老龄化进程不同，我国的老龄化是“未富先老”，即人口老龄化超前于社会经济的发展，是生活水平、医疗条件、人均期望寿命以及计划生育特殊政策综合作用的结果。

根据《四川省卫生健康统计年鉴2018》等数据显示，四川省5大经济区、21个市州因为区域和经济发展条件的不同，各地区生产总值(GDP)存在较大的差异，各州市人口老龄化的程度也各有不同，导致了区域人口老龄化和经济发展的不平衡，见表3。

例如成都平原经济区老龄人口规模最大(占全省50.01%)，但由于地区生产总值较高(占全省61.25%)，人均GDP也位于全省前列，整体上养老支撑度较高，对老龄人口事业的投入力度也较好。反观川东北经济区的巴中市、广元市由于整体经济水平较低，人均GDP也处于全省后位，老年人口规模还不小，财政在养老支撑上存在一定困难。

表3 2018年四川省各地区老年人口规模与GDP情况

1.3 劳动力人口保持平稳

2012年以来，我国劳动年龄人口以每年三、四百万的速度连续6年逐年递减[10]，2018年更是比上年减少约470万人。但四川省的情况较为乐观，2018年全省15～64岁劳动力人口5781万人，占人口总量的69.31%，比2017年增加19万人[3]。社会总抚养比是指非劳动年龄人口数与劳动年龄人口数的比重，是社会人口红利表现形式，总抚养比越低，人口红利越高。2016-2018年四川省社会总抚养比分别为43.07%、44.08%、44.28%，不足50%，见表1，说明当前四川省仍处于人口红利期。

但由于四川省是劳动力输出大省，净流出人口规模长期维持在1000万左右，随着出生人口减少，年轻劳动力供给不足，老龄化持续加深，劳动力逐渐老化，劳动力成本加大，“未富先老”“未备先老”状况下的老龄化重负将导致全省劳动年龄人口比例不断减少，社会总抚养比将呈逐年上升的趋势，人口红利将逐渐消失，随着“一干多支、五区协同”区域经济发展战略规划，四川省劳动力供给将存在不能满足自身发展需要的可能，影响社会经济发展。

2 结论与建议

从人口生育水平、人口老龄化形势和劳动人口方面的分析表明，“全面二孩”政策实施以来，四川省人口生育水平较低、老龄化形势严峻、劳动力人口相对平稳。生育水平的下降直接导致出生人口的减少，从而加速全省的老龄化进程和老龄化严重程度，并间接影响全省劳动力人口占比，最终增加了社会保障和财政运行的压力。根据当前人口形势存在的问题，提出以下建议：

2.1 正确认识政策对生育水平的调节作用

“全面二孩”政策实施以来，全国出生人口数量分别为1786万、1723万和1523万，而四川省出生人口数量则分别为86.1万、93.5万、92万，不仅远远低于预期，还出现下降趋势。从前文的分析可知，“全面二孩”政策带来的生育堆积效应正逐渐结束，生育政策对生育水平的调节作用越来越小，经济成本是影响人们生育意愿的决定因素。一方面未来的生育政策调整方向应为“家庭自主安排生育”，家庭综合考虑自身的经济、年龄等诸多因素决定是否生育以及生育数量；另一方面要通过延长妇女产假、保障就业，儿童的照料、教育等妇幼相关社会公共服务的政策支持来提升生育水平。

2.2 积极应对老龄化

养老体系建设涉及面广、政策性强，与群众利益密切相关，是一项复杂的系统工程。当前四川省的老龄化形势比较严峻，养老体系建设很多工作仍处于试点探索阶段。下一步，四川省要继续按照国家的总体部署，结合四川省特点应对老龄化的战略和措施稳步开展试点探索，加强跟踪分析，积极听取老年人、养老机构及社会各方的意见，在实践探索中不断完善制度设计和实施方案。落实《国务院办公厅关于推进养老服务发展的意见》(国办发〔2019〕5号)和《国务院关于实施健康中国行动的意见》(国发〔2019〕13号)，建立健全养老服务体系、探索长期护理保险制度、提升医养结合服务能力、实现健康老龄化等要求。省内不同地区要以政策为指导，充分认识老龄化对社会经济发展带来的挑战和机遇，结合各自实际情况，灵活开展养老事业，为维护和增进省内居民“老有所养、病有所医”做出应有的努力。

2.3 提升劳动力人口素质

根据当前四川省人口形势，未来劳动年龄人口规

模将逐渐减小，从而影响经济发展，但经济发展更取决于劳动年龄人口的素质和劳动生产率的高低。随着四川省提出“一干多支，五区协同”的区域经济发展战略，对劳动力的需求不仅体现在数量上，还在质量上有更高要求。2015年四川省劳动年龄人口平均受教育年限9.67年，其中新增劳动年龄人口平均受教育年限13.11年，2020年要争取增加到13.38年[11]。要充分利用劳动力人口素质水平持续提升的有利契机，努力提高劳动生产率，充分挖掘人口素质红利，以劳动力人口质量的提升应对劳动力人口数量的下降[12]。此外，人才引进是提升劳动力人口整体素质的重要手段，省内各大城市要制定人才新政、完善人才吸引机制，大力支持川籍农民工返乡就业创业，吸引各类人才来川就业创业，进一步减少省外劳动力净流出规模，增加省内人才流入数量。