PPP项目施工合同管理研究

李莹

摘要：PPP模式是社会资本与政府公私合作制，PPP项目的实施有效的促进了基础项目的建设效率。本文以合长项目施工合同管理为例，结合多年工作实践，阐述合长项目施工合同的主要内容，剖析施工合同管理所存在的问题，最后提出优化PPP项目施工合同管理的具体对策。

Abstract： The PPP model is a public-private partnership between social capital and the government. The implementation of PPP projects has effectively promoted the construction efficiency of basic projects. This article takes the construction contract management of the joint-length project as an example， combined with many years of work practice， describes the main content of the construction contract of the joint-length project， analyzes the problems existing in the construction contract management， and finally proposes specific countermeasures to optimize the construction contract management of the PPP project.

关键词：PPP项目;施工合同;管理;合长项目

Key words： PPP project;construction contract;management;joint-length project

中图分类号：TU723.1                                     文献标识码：A                                  文章编号：1006-4311（2020）06-0081-02

0  引言

随着我国基础设施建设力度的不断增加，尤其是允许民间资金投入民生工程战略实施后，PPP模式已经成为解决财政资金不足、民间资金过剩的重要方式。由于PPP项目投资规模大、建设周期长，不确定因素比较多，尤其是在具体的施工过程中容易出现各种利益冲突，因此基于多年实践调查表明做好项目施工合同管理工作具有重要的现实意义。例如2014年财政部出台相关文件强化了对PPP项目的合同管理工作。本文以合长项目为例，剖析加强施工合同管理的具体对策。

1  合长项目概述

1.1 项目概况

合长项目于2014年8月13日中标，为重庆三环路剩余最后一段，连接了合川、北碚、渝北、长寿等城区，采用双向车道高速公路等级技术标准，路线里程76.062公里，桥隧占比46.6%，互通立交12处，服务区2处，总投资111.97亿元，批复概算建安费约76亿。关键控制性工程包括：①龙溪嘉陵江特大桥。龙溪嘉陵江特大桥中心里程K2+836，全长1053m，孔跨式样为7×30+（108+200+108）+14×30，最高墩高41.443m。②三圣隧道。三圣隧道设计为双洞分离式隧道，均采用端墙式洞门。③明月山隧道。明月山隧道设计为双洞分离式隧道，均采用端墙洞门。

1.2 项目管理模式

投资模式：项目采用“BOT+EPC”模式承建，运营期30年，中交隧道局出资比例51%，重庆高速集团出资比例49%，中交隧道局是整个项目的设计施工总承包方。

内部管控模式：总承包部与各标段采用总分包模式。各标段项目部采取上级子（分）公司管理，进行独立核算。2018年9月份重组机构后，按照一公局集团统一要求，总承包部进行集中管理模式。

2  合长项目施工合同管理的主要情况

基于PPP项目的特殊性，在合长项目施工合同管理中主要包括以下内容：①签约管理。签约是合同实施的前提，也是关键一步。在PPP合同管理中需要注重维护双方的权益，因此通常情况下，PPP项目主要是由政府作为主导进行实时，工程总包商通过招标获得项目的施工建设权。在施工合同中需要重点剖析招投标文件中的条款，例如工程总包商需要组织专人对政府的招标文件进行分析，以此保证合同内容的公正、合法性。②变更管理。总所周知，PPP项目的建设周期比较长，而且在项目实施的过程中容易出现各种不确定因素，因此在具體的实施中容易出现工程变更现象，工程变更必然会引起工程造价发生变化，因此在合同管理中需要加强对工程变更的说明管理。③索赔管理。索赔管理是关系到双方权益的重要内容，在实践中由于合同的不规范导致工程总包商容易出现因索赔管理不到位而导致出现的损失无法追回现象。因此在PPP合同管理中必须要加强对工程索赔的管理，以此维护自己的合法权益。④风险管理。风险管理是任何项目合同管理的重要内容，由于合长项目施工周期比较长，在较长的施工周期内，其不仅存在特殊地质条件的影响，而且还容易受市场因素、人为因素以及政策因素等等方面的影响，因此工程总承包商必须要强化风险管理，通过完善的合同体系降低风险因素的发生，以此达到最优化的施工方案。

3  加强PPP项目施工合同管理的对策

基于合长项目施工合同管理的现状，结合该项目成本管理战略要求，加强施工合同管理工作必须要从以下方面入手：

3.1 完善合同风险分担机制，优化施工合同条款

基于PPP项目所涉及因素比较多的特点，我国一方面要建立完善的配套法律法规，完善PPP项目施工合同风险分担政策。例如在施工合同编制中各个部门要严格按照相应的规范要求细化风险分担机制;另一方面优化PPP项目分担机制。一是总承包商必须要加强对PPP施工的前期论证研究，并且配合政府部门做好PPP项目的合同管理模式，尤其是要精准识别合同潜在风险，以此提高PPP项目的安全性。PPP项目前期准备时间比较长，例如在合长项目中自2015年8月进场以来，先后对四版施工图设计送审稿进行了设计优化，形成了总结并报原隧道局相关部门。二是要提高总承包商合同谈判能力，结合PPP项目的特点合理设置风险分担条款，尤其是针对潜在的风险要实施合理的分担机制，以此减少后期的谈判成本。由于PPP项目施工周期比较长，因此考虑到存在诸多不确定风险的客观条件，工程总包商必须要提高合同谈判能力，针对工程施工中所存在出现的风险问题，构建完善的分担机制，以此降低工程总包商的损失。例如针对近期我国颁布的2020年3月1日实施《工程总包管理办法》，长合施工方及时研究相关条款，并且对照该管理办法做好相关的后续准备工作。三是要不断优化施工合同条款内容。在合长项目施工合同管理过程中，尤其是在合同签订的前期阶段，工程总包商立足于对招标文件的深度研究，结合企业自身情况，组织法务部门、技术部门对PPP项目施工合同的条款内容进行深度的研究，以此保证合同内容能够最大程度维护自身的利益。例如在合长项目施工合同签订前，企业通过与政府部门的多次交涉，共计修改多处合同条款，为此最大程度的维护了企业的经济利益，避免了承担不合理的责任。

3.2 加强招投标管理，构建全程参与监督

在对招投标对策展开完善的过程中，需要提升 PPP 模式在公众中的关注程度，PPP 项目在开展过程中具有较高的复杂性，对技术水平以及评审指标的要求较高，加上开展的时间并不多。因此在实际参与的过程中，主体在初期阶无法对项目指标展开明确，因此PPP 项目在正式招标之前需要对项目展开分析管理。社会大众是项目最终的受益者，因此需要提升 PPP 项目在社会大众中的关注程度，让大众参与到 PPP 项目中，保证 PPP 模式下施工合同的管理的群众基础。另外，还需要提升社会资本在此过程中的积极性，多数企业对PPP 项目的了解程度不够，导致参与的积极性不高。因此需要提升社会资本在此过程中的参与程度，使其认识到 PPP 项目的重要性和优势，最终达到提升社会资本参与积极性的目的。

3.3 加强施工合同执行监督，严格落实合同制度

由于合长项目在施工过程中所涉及的分项目比较多，合长项目在前期各标段采取独立的核算模式，但是其成本控制效果却不明显。剖析原因主要是由于施工合同管理人员的成本控制意识不强，比如施工合同管理人员在施工合同管理过程中往往将精力放在施工合同的进度以及前期的分析上，无法有质有量的完成相关工作安排，不能起到服务领导决策的效果。因此在施工合同管理中一方面要加強对施工合同管理人员的教育培训，提升合同管理人员的成本控制意识;另一方面要加强对施工合同的监督，量价双控。一是严格开展实物验工，合同清单数量、实际完成数量及设计数量三项控制。二是严格执行合同价格，对其他补充或增加工程费用内容，根据相关规定和要求做到合法合规、据实合理;其次加强监督，例如针对施工合同结算效率不高的问题，总承包商要深入到各个标段进行监督针切实帮扶和督导各标段再次分类梳理和细化协作队伍合同三类问题，即“无理要求、恶性索赔”一类问题，“合理诉求、新增施工内容”二类问题，“延期、误工等补偿”三类问题，总承包部将进行统筹管理，各标段需及时跟踪和落实。采取突出重点，优先解决二类问题，督促各标段积极与协作队伍、各单位对口部门沟通并限定时限销号处理;其次协商解决三类问题，督导各标段、各单位统筹安排与协作队伍进行洽商，及时合法、合规解决延期、误工等补偿问题;最后解决一类问题，帮扶各标段及各单位以法律手段处理为后，服务帮扶为主、法律强制手段为辅，分析和理清项目问题内容、法律风险，采取措施妥善解决。这样才能有效维护队伍稳定，有效防范和化解各类风险，实实在在解决项目相关问题，保障生产。

3.4 完善合同的调整机制，提高合同管理信息化

例如由于受特殊环境的影响导致三圣隧道施工项目进展比较缓慢，不符合预定的施工合同要求，因此为了维护各方的合法利益，必须要建立调整机制。对合同调整机制进行完善，能够对施工合同展开全面有效的管理，目前 PPP 模式在我国的应用范围逐渐扩大，主要包括基础建设、大型体育场馆建设、能源电力建设、公路桥梁建设等，企业类型也不同。面对这种情况，需要根据实际情况制定与 PPP 模式下施工合同相吻合的范本，在不同项目建设或者不同主体参与的过程中，采用不同的合同范本，这种方式能够提升 PPP 模式下施工合同的管理的灵活性。在对其展开完善的过程中，需要在原有施工合同的基础上，确定 PPP 模式的特征，将针对性更强的条款加入到其中，例如政府条款、项目公司条款以及工程建设条款等方面内容，并对 PPP 模式中双方的定位展开充分确定，这种方式能够在双方发生争议的过程中，作为争议的解决依据。另外，还要提升 PPP 模式下施工合同的规范性，利用法律对参与主体的行为展开规范管理，保证二者之间关系的平等，进而保证获得利益的平等。虽然施工合同管理的重点是施工合同准备阶段及施工合同实施阶段，但是基于成本效益最大化原则，加强施工合同收尾阶段的管理同等重要。但是在实践中却存在忽视施工合同收尾阶段的合同管理，例如缺乏对合同资料保管、后续运营管理等方面的规定。

总之，加强PPP项目施工合同管理工作具有重要的意义，因此针对PPP项目施工合同管理所存在的问题，我们必须要立足于成本管理视角，制定完善的合同管理体系，以此提高项目施工管理的整体效益。

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