改革开放以来我国教师教育政策价值变迁的特征与审视

黄 崴，孙泽菁，郑凤贤

(1.广东技术师范大学 职教研究所，广东 广州 510665；2.广东技术师范大学 教育科学与技术学院，广东 广州 510665)

改革开放以来教师教育政策变迁大致可划分为几个阶段：1978年到1990年是独立的教师教育重建阶段。这个阶段延续了过往的独立的教师教育体制，但从1985年后开始逐步摆脱教师教育的封闭性。1991年到2000年是开放的教师教育体制建设的探索阶段。2000年到2010年前后是开放的教师教育体系建立阶段。在这个阶段，教师教育开始受到市场经济的影响，师范生免费政策取消，师范毕业生同其他非师范生一样要交学费，教师教育是按照教师人力市场调节的。师范院校开始设非师范专业，并且非师范专业的比重逐步超过了师范专业；一些非师范院校开始设置师范教育专业。2011年前后至今开始探索建立以师范院校为主体、其他高校参与的教师教育体系。由于教师教育免费政策的终止，师范生生源质量下降，因而高校对举办教师教育动力不足。实际上，国家早在2007年就提出在教育部直属师范大学试行免费教师教育政策，但由于支持有限，限制性较多，并没有调动高水平的大学举办师范教育的积极性，也没有激发优秀高中生报考师范专业的热情，教师教育边缘化并没有得到有效遏制。本文采取内容分析法，建立教师教育政策内容维和工具维的二维分析框架，对改革开放40多年的教师教育政策文本进行分析，以揭示我国教师教育政策价值变迁的阶段性特征及其成因和未来走向。

一、研究设计

（一）构建文献语料库

本文在构建文献数据库的过程中，使用的是定性研究中的“修改分析式归纳法（Bogdan& Biklen,2003），即从一个更为特殊的研究问题或论点开始，然后试图去覆盖研究现象中的所有情况，得到综合的描述性模式。”[1]以1978年以来政府颁布的教师教育政策文献为研究对象，从何东昌主编的《中华人民共和国重要文献（1976-1990）》及《中华人民共和国重要文献（1991-1997）》（海南出版社）、中华人民共和国教育部官方网站等收集了涉及教师教育（含师范教育）的政策文献。在构建此文献数据库的过程中，以下三类政策文献计入筛选范围：第一，与教育相关的法律法规文献；第二，中共中央颁布的教育政策文献；第三，教育部颁布的部门规章制度。省级政府部门或地方颁布的政策文献不计入本研究文献语料库中。经查阅，1978-2018年与教育相关的政策文献有2000多件，最终筛选并梳理出了与教师教育关系密切的文献样本180件，其中包括法律、条例、实施办法、决定、通知等文献形式。回顾改革开放40多年来的发展历程，结合中国教师教育发展的关键事件（1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》、1993年《教师法》、2002年教师教育改革与发展、2007年教育部直属师范大学师范生免费教育实施等），以及教师教育政策文献分布的时序状态，划分了教师政策变迁的阶段并统计了各阶段的政策数量，呈现出中国教师教育四个阶段的初步特征，即恢复调整阶段（1978-1990年）、初步改革阶段（1991-2000年）、深化改革阶段（2001-2010年）、新发展阶段（2012-2018）。这四个阶段的文献数量分别为：1978-1990年 88件，1991-2000年 54件，2001-2011年 13件，2012-2018年 25件。

（二）建立分析框架

根据教育政策工具理论，通过对教师教育政策内容进行细分，建立教师教育政策内容维和教师教育政策工具维的二维分析框架，进而对教育政策工具的使用结构和不同发展内容受重视程度进行量化分析。

1.X维：教师教育政策的内容维度。从宏观的角度来看，教师教育政策文本一般包括教师教育发展的目标定位、教师教育内容、教师教育体制机制保障。从微观的角度来看，教师教育目标定位主要包括各个阶段对师资队伍建设总的要求和期望。教师教育的内容分为道德品质和专业素养。道德品质则包括守法守纪的素养、端正的政治方向及职业道德；专业素养包含对教师专业知识、专业技能、学历与资格证书的要求。教师教育保障分为经费保障、制度保障、机制保障三部分。经费保障主要表现为教师工资福利的调整，对教师教育的财政投入；制度保障主要表现为设立法制法规为教师教育政策的实施创造政策环境；机制保障主要是打通及协调各级各类教育系统或部门机构为教师教育发展通路。

2.Y维：教师教育政策的工具维度。政策工具是政府为实现既定政策目标所采取的一系列方法、技术或手段，是政策目标与结果之间的桥梁。本文借鉴McDonnell和Elmore[2]以及Schneider和Ingram[3]的政策工具划分方式，依据政府对教师和教育行政部门在意愿、动机、能力、价值和信念等方面的不同假设，将中国教师教育的政策工具划分为系统变革工具、权威工具、象征和劝诫工具、能力建设工具和激励工具。

在本研究中，权威工具是政府运用自身权威对教师和教育行政部门作出强制性的规定和要求[4]，主要表现为教师学历、任教资格、专业课程标准等作出明确的法律法规规定和陈述。象征和劝诫工具是通过对教师的价值观和教育信念等进行引导、启发和互动，以使他们采取相关的行动；表现形式有贴标签、基本原理、象征、呼吁无形价值（公平、自由、效率等）、声明与政策目标对象的行动，是基于信念和价值判断、强调某些事项的有限权[2]。在本研究中政府对教师队伍的目标定位、对教师道德品质的要求、对教师职业理想的呼吁，及支持鼓励教师到农村及边远地区任教等过程中，运用了大量的象征和规劝工具。能力建设工具是为支持教师和教育行政部门提升能力、服务社会而向他们提供各种教育培训、相关设备或工具、有效信息、评估等。[3]在本研究中主要表现在各级各类培训、学校设施建设等方面。激励工具则是通过奖励或处罚来督促教师和教育行政部门能够执行政策制定者所期望的行动[5]，在本研究的政策文本中主要表现在工资福利、职务评聘等方面。系统变革工具则是指当政策环境和政策目标对象发生变化、原来的政策工具已经无法解决当前的问题时使用的新的政策工具，主要表现为建立新组织、撤裁或合并原来的组织，重新界定职能等等，[6]如1985发布的《中共中央关于教育体制改革的决定》，1993年的《中国教育改革和发展纲要》以及2018年1月颁布的《中共中央国务院关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》。

表1 样本各维度频次及其排序

（三）分析方法及数据处理

根据对教育政策工具维度及教师教育发展内容维度划分与构建，建立本文的X-Y二维分析框架。与前文的文献语料库的修改分析归纳法相对应，运用轴心式编码（Axial coding）的方式，以政策文献中的相关条款作为内容分析单元，确立编码类目及分析框架。根据已构建的政策工具二维分析框架，将内容分析类目设置如下：教师教育发展的内容维（X维）—目标定位、专业素养、道德品质、工资福利、制度机制；教师教育政策工具维度（Y维）—系统变革、权威、象征和劝诫、能力建设、激励。

将180份样本文献按顺序排列，将年份按五年一段进行编码（1=1978-1985；2=1981-1985 ；3=1986-1990 ；4=1991-1995 ；5=1996-2000 ；6=2001-2005 ；7=2006-2010 ；8=2011-2015；9=2016-2018），根据 X维、Y维对应的内容进行自然编码，收集结果如表1所示。最后根据收集到的资料特征，分别运用SPSS19.0和Excel等软件对资料进行分析。

需要指出的是，表中排序的数字越小，表明政府对该变量的重视程度越高。由于不同变量属于不同的范畴，其本身的频次属于绝对统计，不能进行不同变量间的比较，因此，需要将其进行排位，给予其可比的权重。如从频次上看，X2大于X1，由于两者不能进行直接比较，因此，从排位来看，X1比X2的排位更靠前，那么在T1中，政府更加重视X1。下文中的图1、图2是二维的排位统计折线图，图3是二维的频次交叉分析统计条形图。

二、教师教育政策价值特征的二维分析

（一）教师教育发展内容的X维度

不同时期的教师教育政策的内容不同，反映出政策制定者对教师教育各发展内容的不同组合所能发挥最大效用的判断。

1.教师教育发展内容的第一种组合是“1978-1990年，工资福利＞目标定位＞专业素养＞制度机制＞道德品质”。此时对工资福利的重视程度极高。1985在《中共中央关于教育体制改革的决定》中，提出要在今后一定时期内，中央和地方政府教育拨款的增长要高于财政经常性收入的增长，并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长。[7]到了1986年，《中华人民共和国义务教育法》进一步规定“教师工资不低于当地公务员”，同时给予在民族地区和边远贫困地区工作的教师补助津贴。国家建立统一的义务教育教师职务制度，教师职务分为初级职务、中级职务和高级职务。工资福利属于为完成教师教育的任务内容更好发挥作用的根本措施。[8]因此，此时期更加强调通过增加教师工资、提高教师福利等“直接外力”的刺激，助推教师教育的发展，促进优秀的高中毕业生报考师范专业和优秀的大学毕业生投身教育事业。

2.教师教育发展内容的第二种组合是“1991-2000年，道德品质＞目标定位＞专业素养＞工资福利＞制度机制”。图1显示工资福利在此阶段一直处于下降趋势，至2000年达到了发展内容组合中的末位。此时对道德品质的强调频率极高。1993年《中华人民共和国教师法》、1995年《中华人民共和国教育法》、1996年《中华人民共和国职业教育法》等法律文件陆续颁布施行，对教师遵纪守法的关注度逐渐提高；要求教师“三观”正确，即树立正确的教育观、质量观、人才观；强调教师要“教书育人，热爱教育事业”；还强调“求实创新、责任感、廉洁从教”。专业素养及道德品质均属于教师教育的内容，而工资福利、制度机制则属于为实现教师教育内容积极发展的辅助手段，因此，重视前者，特别是重视道德品质，反映了政策制定者更加强调“直接内力”的作用，“直接外力”逐渐淡出。

图1 1978-2018年教师教育发展内容重视程度排位统计

3.教师教育发展的第三种组合是“2001-2011年，目标定位＞道德品质＞制度机制＞工资福利＞专业素养”。此时期延续了第二种组合，强调“直接内力”的作用，即道德品质依然被高度重视。存在的变化是，“直接外力”被“间接外力”取而代之，即工资福利退居倒数，而制度机制的保障措施被前置于道德品质之后。此阶段发展内容组合的特点为“直接内力+间接外力”。

4.教师教育发展内容的第四种组合为“2012-2018年，制度机制＞道德品质＞专业素养＞目标定位＞工资福利”。此阶段将“间接外力”制度机制放到了极高的重视地位，“直接内力”道德品质次之。因此，此阶段的发展变化与前面完全不同，形成了“间接外力+直接内力”的特点。在制度机制中，一方面是教育投入保障制度。2010年国家启动国培计划，中央安排专项经费5.5亿元，到2012年又投入13亿元，为前两年的经费之和。2018年要求各级政府要将教育投入重点用于提高教师待遇保障和教师专业素质能力提升。1995年颁布《教师资格条例》之后，在2011年启动了资格考试改革和定期注册制度试点，非师范学生也可以参加教师资格考试，使得师范教育更加开放包容。2018年7月发布新的关于师范生公费教育的实施方法，把“免费师范生”改为“公费师范生”，并将服务年限缩小为6年。另一方面是师范教育的办学机制。2014教育部发布《关于实施卓越教师培养计划的意见》中提出建立高校与地方政府、中小学“三位一体”协同培养新机制，一直延续到2018年。《教师教育振兴行动计划（2018—2022年）》中要求师范院校要办出自己的特色，坚持以师范教育为主，严控更名为非师范院校。

（二）教育政策工具的Y维度

在不同时期使用不同的教育政策工具组合，反映出政策制定者在不同时期对政策目标对象的假定不同。

1.教育政策工具使用的第一种组合是“1978-1990年，激励工具＞能力建设工具＞权威工具＞象征及劝诫工具＞系统变革工具”。激励政策工具的使用是假设政策目标对象或政策执行者追求自身效用最大化，并会对激励产生回应。从图2折线的变化趋势可以看出，1978-1990年为一个转折点。此期间，教育政策的激励工具使用频率最高，其次是能力建设工具。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》提出要在今后一定时期内，中央和地方政府教育拨款的增长要高于财政经常性收入的增长，并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长。[7]1986年的义务教育法则表示教师工资不低于当地公务员，同时给予在民族地区和边远贫困地区工作的教师补助津贴，建立统一的义务教育教师职务制度。1991-2011年，随着政策文件提及教师教育频率的降低，教育政策工具的频率也随之降低，但并不影响不同政策工具之间的比较。

图2 1978-2018年教育政策工具使用频率排位统计

此时期，能力建设工具位居第二，国家重视中小学教师的专业能力和素养，从教师的基本功、计算机能力、教育实践能力等方面逐步提高要求。1995年《关于开展小学教师基本功训练的意见》强调必须抓好小学教师的口语表达能力以及“三笔一画”。从1978年《关于加强和发展师范教育的意见》开始就提出要明确中小学教师的培训要求，此后对教师培训从学历提升到素质提升进行质的发展。为了重点提高农村教师素质，进一步加强教师培训，教育部和财政部决定从2010年起实施国培计划。

2.教育政策工具使用的第二种组合是“1991-2010年，系统变革工具＞权威工具＞象征及劝诫工具＞激励工具＞能力建设工具”。系统变革工具及权威工具是对教师队伍本身进行的一种宏观的调控及微观的强制性要求。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》规定“只有具备合格学历或者有考核合格证书的，才能担任教师”。随后1986年的《中华人民共和国义务教育法》再提出“教师应当取得国家规定的教师资格”。1993年《中华人民共和国教师法》提出，国家要实行教师资格制度，教师只有经过认定合格才能取得教师资格。在此背景下，教育部于1995年颁布《教师资格条例》，明确规定教师资格考试和认定的要求。在2012年和2013年，教育部还颁布了幼儿园教师、小学教师、中学教师和中职教师的专业标准，分别从教师的专业理念、专业知识和专业能力三个方面提出基本要求。

3.教育政策工具使用的第三种组合是“2012-2018年，系统变革工具＞象征及劝诫工具＞权威工具＞能力建设工具＞激励工具”。此时期，象征及劝诫工具位于权威工具之前，说明此阶段政府开始重视对象征及劝诫工具的使用。在这个阶段师资队伍建设开始朝高素质、专业化、创新能力及终身学习能力突出的方向发展。2016年提出造就“有理想信念、有道德情操、有扎实学识、有仁爱之心”的“四有”好老师。随后，2018年1月，中共中央国务院在《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》中提出要“造就党和人民满意的高素质专业化创新型教师队伍……到2035年要培养造就数以百万计的骨干教师、数以十万计的卓越教师、数以万计的教育家型教师。”[9]上述变化反映了政策制定者的假定——1978-1990年，激励政策工具使用频繁，说明教师教育主要由政府来调控，使用“刺激—反应”的手段进行对教师的培养培育。1991-2010年期间象征及劝诫工具超过了激励工具，成为此期间政策文件中主要使用的政策工具。这期间师范教育的目标和定位与之前稍有不同，增加了优化师资队伍结构这一要求。1993年《中国教育改革和发展纲要》提出要建设一支具有良好政治业务素质、结构合理、相对稳定的教师队伍。到了21世纪初，教师队伍的培养目标开始向内涵式发展。素质教育的发展对教师队伍提出了新要求，1999年《中共中央国务院关于深化教育改革，全面推进素质教育的决定》强调需要“建设一支适应全面推进素质教育要求的高素质教师队伍”[10]。

这说明教师教育的“刺激—反应”手段逐渐不再为主，转而强调人们的“理性选择”，政策制定者相信频繁使用象征及劝诫政策工具可以提高教师在人们心目中的地位，同样可以像激励工具那样吸引更多人从事教师职业。2011-2018年，使用激励政策工具的次数开始增加，但象征及劝诫政策工具依然高于激励政策工具的使用次数，这说明政策制定者在强调人们“理性选择”的同时，开始并行使用“刺激—反应”手段。

（三）教师教育政策的二维交叉分析：结果与分析

根据图3分析结果，我国教师教育政策在改革开放初期，主要强调“直接外力”（工资福利）对人们的“刺激—反应”作用，来吸引更多人才从事教师职业。1991-2000年依旧使用激励政策工具，但重视的内容由重视“直接外力”（工资福利）转而强调“直接内力”（道德品质），因此，教育政策工具逐渐开始使用象征及劝诫工具，开始强调人们的“理性选择”。2001-2011年依旧重点使用象征及劝诫的政策工具，强调“直接内力”（道德品质）的作用，但开始重视“间接外力”（制度机制）的保障作用。2012-2018年关注的重点在于“间接外力”（制度机制）的保障作用，但依旧使用更多的是象征及劝诫工具，依旧强调“直接内力”对人们的吸引效用。

图3 师范教育发展内容与教育政策工具交叉统计

综合上述分析，从教育政策工具维度来看，2000年之前，频繁使用激励教育政策工具；2000年之后，集中在象征与劝诫工具的使用。这说明政策制定者从假定主要依靠政府的“刺激”转而变为依靠人们的“理性”自主选择，不再主要依靠政府的干预来引导人们从事教师教育行业。从教师教育发展内容维度来看，1990年以前重视“直接外力”（工资福利）这一内容的投入，1991-2010年转而重视“直接内力”（道德品质）的发展，2012-2018年开始重视“间接外力”（制度机制）的投入。

总的来说，不管是教师教育发展内容的变迁，还是教育政策工具的变迁，都反映了政策制定者的假定与判断：只要提高教师职业的社会形象（重视道德品质），在此基础上创设良好的发展环境（制度机制的投入），就会吸引更多优秀人才从事教师教育行业（人们的“理性选择”）。

三、教师教育政策价值变迁审视

我国改革开放四十多年来教师教育政策价值变迁的四个阶段有其历史必然性，同时也存在着局限性。我们需要通过反省历史，对教师教育的性质有更加清醒的认识，对新时期教师教育政策的价值取向有正确的把握，避免在未来走弯路。

（一）我国教师教育政策既存在着政府失灵，也存着市场失灵的情况，其主要原因是没有确认教师教育的公共产品属性。根据以上对教师教育政策的内容价值变迁的分析，发现我国教师教育在第一阶段和第二阶段实行的是独立的师范教育制度阶段，前者是典型的独立的、封闭的体制，后者虽然有较大的改革，但还没有摆脱封闭制度的桎梏。由于计划的刚性既不能激发院校办学的积极性，也不能激发学生的学习活力，政府对师范教育的推进存在失灵的情况。2007年重拾免费教师教育政策并没有得到学生和学校的拥戴。而在第三阶段，建立了以市场为取向的教师教育体制，但市场价值取向的趋利避害性，导致师范专业难招收到优秀的学生。高水平大学，特别是“211”“985”等高校或现在的“双一流大学”对举办教师教育动力不足，在高等教育体系中，师范院校和师范专业是弱势群体。也就是说，仅仅依靠市场调节教师教育市场是很难保证教师教育的高质量发展。市场失灵说明，如果把教师教育作为商品，而不作为公共产品，在教师教育发展中政府缺位，仅用市场机制来调节教师教育发展是无法保证教师教育的质量和教师培养的质量。

（二）改革开放以来教师教育政策内容的价值变迁表明，我国教师教育政策所包含目标定位、思想品德、专业素养、工资待遇、体制机制等内容在不同历史时期都有所侧重。各个阶段的教师教育政策都把专业素养的培养作为教师教育和教师的最为核心的内容。对其他几个内容的重视程度也是不一样的。比如在第一阶段，依次为“专业素养-工资福利-道德品质-制度机制-目标定位”；第二阶段依次为“专业素养-道德品质-工资福利-制度机制-目标定位”；第三个阶段依次为“专业素养-道德品质-制度机制-目标定位-工资福利”；第四个阶段依次为“专业素养-制度机制-道德品质-目标定位-工资福利”。在各个阶段，这些内容的重要性和排序是不一样的。但有一取向值得注意，就是对教师专业发展强调得较多，但对教师的道德品质要求强调得较少或比较笼统。

（三）根据政策工具的五个维度：系统变革、权威、象征和劝诫、能力建设、激励来分析每个阶段教师教育政策的内在价值，表明五个工具在不同的时期其重要性的不同。但教师教育政策和法律普遍存在不重视教师教育的系统变革问题，改革碎片化，头痛医头脚痛医脚；教师的政策法规的权威性不足，有关法规政策的象征性和劝诫性多于实质性。这说明，我国教师教育需要加强顶层设计，增强强制性的法律法规等权威工具的应用，相应地减少象征与劝诫工具的使用。

四、局限与展望

本研究运用定性研究中的修改分析归纳法对我国改革开放以来的教师教育政策文献进行文本分析。从纵向及横向上揭示其变迁的特征，从而窥探其政策价值的变迁轨迹。但由于研究过程的不可控因素存在，本研究同样存在取样或分析策略上的不足与局限。接下来的研究可扩大样本或创新分析手段使研究更加完善，还可扩充研究内容如招生等来拓展关于教师教育政策的研究。