行政事业单位内控建设存在的问题及对策

龚丽梅

摘要：随着行政事业单位现代化管理的需要，行政事业单位的管理逐步向规范化、科学化方向发展。内控建设在行政事业单位发展过程中日显重要。本文对行政事业单位在内控建设中存在的管理层未形成内控意识，单位职工配合积极性不高，内部控制制度体系不完善，信息化建设不健全，内部监督缺乏独立性，缺少外部监督等问题进行分析，并提出解决对策。

关键词：行政事业单位;内控建设;存在问题;对策

2012年财政部颁布《行政事业单位内部控制规范》（试行），2014年1月开始全面实施。经过这5年多的实践，行政事业单位在内部控制建设中已经摸索积累了一些经验，为更好地开展内部控制建设起到一定作用。同时，也存在一些的问题，需要通过加强宣传培训，完善内控制度体系，强化信息化管理、建立内控绩效评价监督机制，以更好地促进内控有效实施。

一、行政事业单位内控建设存在的问题

（一）管理层未形成内控意识，单位职工配合积极性不高

领导干部缺乏内控意识。一方面，管理层认为单位本身已经有业务管理制度和人事财务相关制度，按现行制度执行就可以了，因此，不需要专门开展内控管理工作。另一方面，现在内控相关的法律文件都是财政部颁发的，文件都是下发在财务部门，单位认为是财务人员的事情，和其他人不相干，执行起来配合协调性差，从而导致职工参与积极性不高，工作效率和效果不明显。

（二）内部控制制度体系不完善，内控工作流于形式

从单位整体制度完善情况来看，一是行政事业单位大多本身都有自身的业务工作制度、财务制度等，但大多没有形成制度体系，不够全面，缺乏可行性和执行力;二是有些单位已经制定了相关制度体系，并形成内控手册，但并没有按规定落实，内控实施流于形式。三是很多单位通过外部协助，形成统一的制度模板，未能根据自身情况进行修订与完善，只是为了应对外在检查。

从单位业务环节来看，大多数单位只关心财务方面内部控制，往往忽略业务活动和业务流程控制，在预算业务、收支业务、政府采购业务、资产管理、建设项目管理、合同管理等六大经济业务中，只关心付款环节的控制，而不注重其他环节的控制，不注意岗位的牵制、不相容岗位以及归口管理，使流程再造不能深入到各个环节，不能贯穿于各个业务活动领域，成为财务部门闭门造车，导致内部控制成为形式和空话。

（三）信息化建设不健全，未建立或完善信息系统

大部分行政事业单位没有建立专门的内部控制信息系统或建立不健全，一是资金没有落实到位，单位领导大多以业务为重，对管理不那么重视，没有安排这项经费，财政也没有专门下拨专项经费。二是不知道怎么建，财政在内部控制报告系统里设置了信息化建设评价指标，作为内控建设情况的一个评价标准，但很多单位并不知道该怎么去建立信息系统，感觉无所适从，不知该如何开展。三是部分单位把OA系统当成内控信息系统，但里面没有内控相关的六大业务模块内容，只是单位日常公文处理和请假的审批程序。四是需要内部协调联动，内控建设需要各个部门协调联动，信息系统建设也需要多个部门协调建立，但由于内部协调配合不够，导致信息不够全面完整。

（四）内部监督缺乏独立性，缺少外部监督

很多行政事业单位没有设立专门内审部门，或内审监督机构缺乏独立性，审计范围局限于财务控制的监督。内部审计机构大多与财务部门平行，附属于执行机构，缺乏权威性和独立性，对内部审计工作没有给予足够的重视和支持，难以做出客观公正的评价。另外，行政事业单位外部监督主体主要是财政、审计部门，监督内容大多是对抽查单位的专项业务进行检查，通常是检查财政资金运用的合法、合规性，很少对内部控制设计和实施的有效性进行检查。

二、行政事业单位内部控制建设完善对策

（一）加强培训，组建内部控制专业人才队伍

由于现阶段培训仅是财政部门组织，财务人员参加的培训，很难满足行政事业单位内控建设的要求。建议增加主管部门组织的培训，培训对象扩大到各单位管理层、各部门负责人和财务机构人员，聘请内部控制專家进行专业辅导，每年举办2-3次，固化为培训工作机制，加强对行政事业单位内部控制管理人员的培训，建立内部控制建设专业人才队伍。

（二）加强内控宣传，营造内控建设良好氛围

良好的内控建设环境，是内部控制有效开展的基础。行政事业单位应加强内控宣传，围绕内控建设的意义、工作任务、建设举措、进展情况进行总结宣传，通过单位文化建设墙，官方网站、日常会议等方式开展内控建设宣传活动，不断提高职工对内控建设的了解、参与和监督，提出意见和建议，为内控建设建立与实施营造良好氛围，从而促进内控建设有效开展。

（三）建立合理组织架构，完善内控制度体系

根据《行政事业单位内部控制规范》 （试行）要求，单位应结合自身的业务特点和管理需要建立适合的内控制度体系，为经济业务活动流程和控制措施有效执行提供保证。

在单位组织架构方面，应由单位内控小组下设人事管理部门牵头建立单位层面部门、人员组织体系，在人员、岗位、职责、权限方面合理安排，明确合理定岗和责任分配的方法，形成视能授权，因职定岗，分岗定权，责任到位、责权明确的权力责任关系，还应建立不相容岗位分离制度、轮岗措施、部门与部门、部门与个人之间的协调措施等，并形成制度体系，以增强各岗位人员责任心。同时，在经济业务活动和业务流程方面，各项业务活动制度建立，应由各业务部门处室制定，实行归口管理，明确风险管控点，需要协调其他部门，各个部门之间协调，沟通，制定完善经济业务制度体系和流程，并贯彻落实。

（四）建立内控信息系统，加强信息化管理

财政拨入信息系统建设专项资金或单位建立配套专项资金，结合单位自身情况建立内控管理信息系统，实现内控管理的规范化和程序化，使管理变得更加简洁和高效，提高单位业务管理水平和资金使用效率。

首先，建设经费方面，建议财政建立内部控制信息系统项目配套资金，下拨到各厅级单位，由主管部门统一纳入预算，实施政府购买服务，对一些大型急需建立内控信息系统的单位，先建立内部控制信息系统，再根据各个单位实际情况铺展开来，分批拨入配套专项经费，建立有效的内部控制信息系统。

其次，可采取多种建立方式，内控信息系统建立方式可以根据各个单位特点选择建立内控信息系统。一是在原有OA信息系统的基础上，增加功能，按照单位特性设计，建立具有明确分工，明确工作职责、管理要求、管理方法和风险点的内控控制信息系统。二是由主管部门建立统一的内部控制信息系统，再分支到各个下属单位，各个单位在原有的基础上结合自身单位特点进行改进完善。三是联合同行业建立统一的内部控制信息系统模板，各单位再结合自身组织结构、业务特点进行补充完善。

最后，建立信息化内控管理系统，组织单位内部机构业务负责人，将各部门内控业务基本制度和业务流程，以及内控理念、控制活动和控制措施，由信息专业人员统一固化到信息系统中，建立内控业务相应模块。内控信息化建设是一个不断修改、不断完善的过程，涉及各个部门的不同业务，需要多部门团结协力进行，一步一步建立安全、科学、有效的内控信息系统。

（五）建立内部控制绩效评价和监督机制

根据《行政事业单位内部控制规范》 （试行）指出，单位应当建立内控自我评价监督制度，财政部门要对行政事业单位内控建立与实施情况进行检查，审计机关要对行政事业单位内控设计和运行的有效性进行调查了解。

首先，单位应当单独设立一个内审机构，或在纪检部门中配备专业的内审人员，形成业财合力监督体制，确保其拥有相对独立性，使之有效地開展内部审计及内控实施评价工作。对单位是否按要求开展，是否按流程执行进行检查，还要检查内部控制存在哪些风险漏洞、薄弱环节和突出问题，然后对检查发现的问题进行梳理汇总，并提出管理建议，形成报告文件报单位领导。通过开展内部控制检查，以增强各部门各岗位人员严格按照内部控制操作规程执行的主动性和自觉性。

其次，内审部门应建立一套内控评价体系，对单位内控设计和运行情况进行持续评价，评价内容包括：是否遵循全面性、重要性、制衡性和适应性原则，单位内部组织结构设计合理性、权力集中的重点领域和关键岗位建立制衡机制情况、内部控制制度和流程建立完善情况、六大业务工作职责分离和风险点管控是否存在缺陷等，评价结果报单位内控领导小组，内控小组根据评价报告提出要求，下发到各内部机构，进行整改落实，达到以评促建的效果。

最后，财政和审计部门应加强对行政事业单位内控建立和实施的有效性进行专项监督检查，将检查结果作为单位绩效考核内容之一，并作为安排单位下一年度预算的参考依据，促使其加强对单位的内控管理，为内部控制工作的开展营造良好的环境。同时，单位应根据内审的考核评价结果及财政审计部门的监督检查结果，将责任落实到部门和个人，明确奖惩，通过绩效奖金及时兑现，以提高全员参与内控建设的主动性，进而更好的推动内控建设。

（六）推广、吸取内部控制建设单位的成功经验

财政部门通过对行政事业单位的监督检查，发现内控建设实施较好的单位，把其单位内控建设过程、实施经验、取得的成效进行推广，供其他单位参考学习。各单位也可以根据实际需要去内控建设较好的单位进行实地考察，或通过座谈、会议、电话咨询等方式进行交流，研讨，吸取成功经验，完善本单位内控管理体系。

总之，行政事业单位内控建设是一项复杂变化的长期工作，必然会对现有的管理模式进行冲击，就必须把内控习惯扎根于日常工作中，让单位所有人意识到，内控建设需要全员参与，需要明确岗位责任和流程梳理，需要对内控制度体系进行修订和完善，需要建立全面有效的内控信息系统，要充分发挥内外监督机制，做好内控的自我评价和监督工作，最终推动内控建设与实施。

参考文献：

[1]财政部.2012.行政事业单位内部控制规范（试行）.

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