浅谈建设工程保证保险制度建设有效推动措施

张晓东

经过二十多年的发展，我国工程担保制度与国外发展成熟国家相比，还处于初级阶段，其中建设工程保证保险制度尚不完善，发展尤其缓;慢。建设工程保证保险制度作为我国工程担保制度主要组成部分，加快其建设完善对工程担保制度整体推行具有重大的促进作用。因此，本文根据对国家政府相关工程担保制度法律法规和政策文件结合国内部分地区试点情况的研究，对如何推进完善工程保证保险制度建设提出了思考和建议，仅供相关各方参考。

当前建筑市场存在着工程防风险能力不强，履约纠纷频发，工程欠款、欠薪屡禁不止等问题，工程担保制度是建设工程领域防范和化解风险、分散转移风险、保障工程质量的有效手段，在减轻建筑企业负担上发挥着重要作用，是建筑市场信用体系的重要支撑。建设工程保证保险制度作为工程担保制度主要组成部分，加快其建设完善对工程担保制度整体推行具有重大的促进作用。

建设工程保证保险制度释义

建设工程保证保险指由保险机构作为担保人保证建设工程合同签约当事人全面履行合同义务，为当事人提供涵盖工程建设全过程担保，在当事人不能履行合同责任时，有保险机构承担责任的系列保险险种的总称，包括工程投标保证保险、工程履约保证保险、业主支付保证保险、承包商支付保证保险（含建筑工人工资支付保证、材料设备供应款支付保证）、工程预付款保证保险、工程质量保证保险，是国际上主流的工程担保方式之一。

建设工程保证保险制度是国家政府及相关监管部门、相关事业单位、社会组织、保险机构、保险中介机构、业主单位、设计单位监理单位、承包商、分包商、材料设备供应商以及相关市场主体对建设工程保证保险领域制定的各项行为准则和依据的总称，包括国家规定的正式约束（法律、法规、条例、行政规章等），市场主体的内部约束（企事业单位规章制度），实施机制（内部机制与外部机制）。

建设工程保证保险制度历史沿革与发展现状

建设工程担保制度最早起源于美国，1894年，美国国会通过“赫德法案”，要求联邦政府工程必须事先取得工程担保。发展至今，已有100多年历史。工程担保制度如今已经成为许多国家建设工程领域风险和质量管理的主要方法之一，成为了规范建筑市场市场秩序，促进建筑业健康发展的重要机制，在工程建设项目中实行工程担保制度成为了一种国际惯例做法。在建设工程担保制度发展过程中，工程担保出现了银行担保、保险公司担保、专业工程担保公司担保、第三方建筑企业担保等多种形式。从全球范围看，其中银行保函和保证保险是市场主流。以银行为主要担保人是源于欧洲，银行业在欧洲具有混业经营的传统，作为担保业务的传统经营者，银行保函在历史惯例上有天然的认可度;以保险公司为主要担保人则源于美国的，纳入保险业的监管，保险保函在美国的高保额有条件模式下占据了主要的市场份额。

上世纪80年代，因使用世界银行贷款开展的工程项目需要，工程担保制度从国外被引进到国内，国内建筑企业才接触到工程担保制度在建设领域大型工程项目中的运用。但我国工程担保制度建设整体起步较晚，上世纪末工程担保制度才开始在国内逐步推行。经过二十多年的发展，我国建设工程担保制度虽然得到一定的发展，但与国外发展成熟的国家相比，还处于初级阶段。国内形成的现金保证金和银行保函为主，专业担保机构保函为辅，建设工程保证保险更次之的担保市场结构。由于现金保证金方式存在占用企业资金额度大、时间长，容易成为影响建筑企业特别是中小分包企业的发展“重担”。银行开具保函一般要求建筑企业存入一定比例的对应存款作为保证，并有严格的反担保要求，且直接占据企业授信额度，只能在一定程度上减轻企业的资金压力。此外，专业担保机构出具保函的交易成本虽然较低，但受限于资本实力，难以承担工程担保市场的规模化需求。因此，当前的工程担保市场结构亟需优化以适应建筑业转型升级，高质量发展，“走出去”发展的需求。因此，国际上较为成熟的建设工程保证保险，以其資本实力、无需授信、风控专业的优势，得到关注和政策支持，截止到2018年底，全国已经有24个地方政府相关部门明确发文鼓励推行建设工程保证保险政策，成为了加快建设完善我国工程担保制度的重要举措。

建设工程保证保险制度建设有效推动措施

（一）充分认识建设工程保证保险制度建设的重要意义

建设工程保证保险作为国际上成熟的工程担保方式，是推行工程担保制度的主要组成部分，做好建设工程保证保险制度建设，宏观上对促进我国工程担保制度的整体推进，促进建筑业产业结构调整和转型升级，推动建筑业高质量发展有着重要意义;微观上对建筑企业降低交易成本、盘活资金、提升风控管理，促进企业发展也有着重要意义。

（二）充分认识建设工程保证保险的重要作用

一是作为专业经营风险的金融机构一保险公司提供建设工程保证保险，以增加工程担保保证市场供给，优化市场担保保证主体结构，是国际上成熟的通行办法，对金融支持实体经济，促进产业金融发展，促进建筑业、保险业共同发展有着重要作用。

二是建设工程保证保险相较其它工程担保方式具有独特的优势：首先，较之于现金和银行保函，建设工程保证保险因不占用现金，或银行授信额度，能有效减轻企业负担，提升企业后期融资能力，有效释放市场流动性。其次，基于保险机构资本实力，保险保函有更为广泛的建设工程领域项目覆盖面能力，能够保证市场充足供给。第三，建设工程保证保险办理流程具有标准、快捷、可查验特点，可以有效促进行业监管部门、行业及企业工作效率提升，降低行业监管、行业及企业运营综合成本。第四，保险机构保前调查、保中风控管理，风险预警和应急处置等专业风控能力相对更为成熟，能够有效防范和化解各类工程风险，保障工程质量和施工安全。第五，保险机构可以依据各投保企业信用状况、财务审核、工程风险程度、工程风险控制措施，实施差别化费率，信誉好、管理好的建筑企业获得更低成本保险保函，发挥市场机制促进建筑企业转型升级作用，进一步推动完善建设领域市场信用体系建设，促进建筑市场规范发展。

（三）集相关社会部门之合力建设完善建设工程保证保险制度

建设工程保证保险要有效发挥作用，实现多方共赢，相关各方整体能力提升，关键在于制度建设。建设工程保证保险制度涉及国家政府及相关监管部门、事业单位、保险机构、保险中介机构、业主单位、设计单位、监理单位、承包商、分包商、材料设备供应商等多个社会部门行为，因此，要建成完善的运行稳定良好高效的市场监管、内部管理、市场交易、风险控制等制度机制，并实现这些机制能够有效交互运行，非单个社会部门能够独立承担建设重任，需要相关主体互联互通、通力合作才能有效建设完善。

（四）结合新经济建设工程保证保险制度运行新模式

当前，互联网技术、数字经济、平台经济已经逐渐深入融合到各个传统产业之中，由此产生的新技术、新模式、新业态对提升传统产业生产效率、激发传统产业活力发挥了极大的作用，这样的作用在商贸流通产业和服务产业领域体现尤为显著。因此，建议以“政府引导、市场主导”为原则，推行“政企联动、平台驱动、互联网+发展”，发挥保险专业服务与金融科技服务相结合的优势，结合地方区域特点，开展互联网+建设工程保证保险的地方区域特色服务平台的创新模式，是快速、深入推进建设工程保证保险制度建设的有效路径和手段。

（五）优先推广示范条款优化推进共保模式

《建设工程施工合同投标保证保险示范条款》《建设工程施工合同履约保证保险示范条款》《建设工程施工合同预付款保证保险示范条款》及《建设工程施工合同质量保证保险示范条款》等四项建设工程保证保险行业示范条款，已于2019年9月由中国保险行业协会首次公开发布。在各地前期试点的基础上，积极运用行业示范条款在投保人、被保险人及保险人权责，行业保险责任及理赔标准等方面统一明确的优势，结合互联网技术、数字经济、平台经济等新经济模式，进一步优化共保组织体系、投保流程、风控机制、理赔机制，提升建设工程保证保险市场供给效率，促进建设工程保证保险市场健康发展。

（六）在政策引导下充分发挥相关行业协会和社会组织的桥梁枢纽作用

在政府相关部门指导下，充分发挥相关行业协会和社会组织的作用，组织协调保险机构、平台运营机构，积极联系房屋建筑、市政工程相关业主部门和组织，沟通落实保证保险的准入和接受问题;推动建设互联网+建设工程保证保险的地方区域特色服务平台;组织开展下地区、进企业、进园区的宣讲、研讨活动，开展行业的广泛宣传，营造多方合力共建完善建设工程保证保险制度的社会氛围，切实推进建设工程保证保险制度的落地实施。

（七）在政策引导下充分发挥大型总承包建筑企业的行业生态枢纽作用

大型总承包建筑企业在经营过程中与业主单位、设计单位、监理单位、分包商等各方具有相应业务联系，处于行业生态的枢纽节点位置，促进和发挥发挥大企业的引领带头作用，提高工程保证保险在中小民营建筑企业中实际覆盖的广度和深度，有效打通建设工程保证保险制度建设“最后一公里”。

结语

建设完善建设工程保证保险制度，无论是对于宏观上的建筑业、保险业以及相关行业产业，还是对于微观上的建筑企业、保险企业以及相关企业，在国内发展或“走出去”发展而言，均有重要的促进意义。建设完善建设工程保证保险制度，需要國家政府及相关监管部门、相关事业单位、社会组织、保险机构、保险中介机构、业主单位、设计单位、监理单位、承包商、分包商、材料设备供应商以及相关市场主体多方参与、合作共建，才能得到有效实施。