国外提高政府行政效能的经验启示

摘 要：20世纪90年代以来，以互联网为时代特征的信息技术革命新浪潮席卷全球，世界经济一体化带来的经济全球化成为人类社会发展的大趋势。各国在维护自身利益的同时，维护公共利益，强化政府公共服务职能逐渐得到国民的认同，行政效能作为公共管理学研究的核心问题，已成为各级政府在适应时代发展、追赶时代潮流中所追求的永恒目标。学习借鉴国外发达国家提高政府效能为目标的政府改革经验，将有助于我国政府改革从自身条件出发找到适合的发展之路。

关键词：行政效能;经验启示;政府改革

20世纪50年代，以提高政府效能为目标的政府改革从美国的绩效预算制度拉开帷幕，但当时的改革只是侧重对于财政支出的效能评估。在20世纪70年代，西方国家普遍出现了经济发展停滞和通货膨胀居高不下的“滞胀”现象，这种现象使得各国政府的全面福利制度难以为继，因此为了解决公共财政困境，以英国、美国、韩国、日本等为代表的许多发达国家纷纷实施了以提高政府效能为目标的政府改革，其目的主要在于提高政府的效能和责任，从而能够实现更加公平的管理，体现自身民主价值。

一、英国提高政府效能的主要做法[1]

由于受国内外环境的变化和英国政府在处理经济、社会问题上的无力以及公共行政部门自身管理上的效率低下的影响，英国政府面临着日益严重的财政危机、管理危机和信任危机。因此，1979年撒切尔夫人上台出任首相后，在新自由主义思潮的影响下，开始推行当时欧洲最为激进的政府改革，而此后这项改革都始终把提高政府效能作为核心内容之一。总体来看，英国开展的提高政府效能的改革可以分为三个阶段：第一个阶段为20世纪80年代，这个阶段的政府改革把市场取向引入了传统由政府供给的公共服务领域，并以3E（效率Efficiency、效益Effectiveness、经济Economy）为中心，以解决财政效能为主要目标，开展“续阶计划”，进行执行机构改革等;第二个阶段为20世纪90年代以后，随着撒切尔夫人的继任者梅杰首相的上台，他依然延续了撒切尔夫人的改革，设置执行机构，开展了以“顾客满意”为导向的“公民宪章”运动，主要内容以提高公共服务质量为中心;第三个阶段是1997年布莱尔领导的工党上台后，依然沿袭了保守党的改革方向，继续强调公共服务效率和顾客导向理念，并提出了“协同政府”模式。英国政府这三个阶段的改革内容分别包括：第一个阶段有雷纳评审、部长信息管理系统、财务管理新方案等措施，第二个阶段的改革包括“下一步行动方案”、“公民宪章”运动、“竞争求质量”运动等，第三个阶段就是“协同政府”模式，在管理上强调结果导向和公众参与，增强对公众的回应性和互动性，以绩效评估的方式鼓励地方政府层面的公共服务改革和创新。

二、美国政府效能建设的实践

美国的政府效能建设始终贯穿于每一届政府的改革目标和施政纲领中。尤其是克林顿政府上台后，成立了由副总统戈尔亲自挂帅并领导主持的“国家绩效评审委员会”，以此为政府改革提供坚实的理论和技术支持，其第一份报告《从繁文缛节到以结果为本——创造一个工作更好并且花费更少的政府》是政府改革的纲领性文件，在这份报告中就提出了384项建议，1250个具体步骤。[2]1993年7月，美国国会全票通过了《政府绩效与结果法案》，将政府绩效改革的意图和计划以法律形式确立下来，同时也将政府管理的重点由监督转向了绩效和结果上，至此美国政府绩效评估走上了制度化、法制化的轨道。总的来说，美国政府效能改革的特点有：一是注重指标体系的建设，通过不同的指标来反映政府工作的质量、经济、效率和效果，将政府由传统的“难以衡量其成效”，通过技术性的手段，变得成效可考、结果可用。例如在1997年，美国联邦政府各机构提出的顾客服务标准则多达4000多条。[3]第二，注重评估的过程控制。美国《地方政府绩效评估简要指南》中就提出了鉴别评估项目、陈述目的并界定期望的结果、选择标准和指标体系、设置业绩和结果标准、监督结果、业绩报告、使用结果和业绩信息等7个步骤。第三，注重评估主体的多元化和评估结果的公开透明。评估主体不仅仅有公共部门自身、上级政府，民间机构、大学研究机构等也都是评估的重要角色。对于评估结果，政府法律规定必须提交上级部门及国会，作为此后财政拨款和管理的重要依据，并向利益相关者公开结果。

三、韩国效能政府建设经验

20世纪90年代，韩国政府以廉价、高效和服务型政府为目标，拉开了创建效能政府建设的大幕，并逐步在政府改革中开始强化效能建设的重要作用。韩国效能政府建设的特点主要有：首先，政府管理高层对效能建设高度重视，同时学术界的专家可以以第三方身份直接参与政府改革，充分发挥主体作用。韩国还成立了总统直接过问的政府经营诊断委员会，这个委员会中就包含了各方面的学者专家，大家共同就政府效能建设开展工作。其次，在效能政府建设过程中对绩效审计十分重视，并将审计与监察合为一体，统一由监察院负责，这样就保证了审计与监察的相对独立性，并且由总统直接领导而不归政府领导。再次，在效能政府建设中将制度评估放在了非常突出的地位。制度评估就是监督、分析、评估主要政策的实施及其效果、政府机构和代理机构执行政策的能力、公民对政府提供的公共服务的满意度等三个方面的内容。[4]此外，从行政文化的层面入手，强调要注重公务员个人关于绩效评估理念的有效转换，还将工作导向由投入导向和要求公务员顺从为主转向了以绩效为目的，将评估指标由财政指标导向转向了多样化的综合指标导向。

四、日本实施效能政府建设的做法

进入21世纪后，日本政府也陆续掀起了行政改革的浪潮，其实施效能政府建设的主要做法有：首先，在效能政府建设中建立明确的效能基准，并通过评估基准的设立来提高政府效能。其次，对于效能政府的评估方面，设立了多样化、多元化的各类评估组织。政府不仅自身设立有一些评估组织，而且还有一些民间组织也自发组成各自的评估组织来共同评估政府效能。对于这些评估组织，既有常设性质的评估组织，也有针对某个项目的临时性的评估组织。再次，在效能建设中亦将评估指标体系建设放在了十分重要的地位，在绩效评估中注重强调技术能力的作用，即要通过提高技术能力尽量将评估数值化，这样做的好处是有利于比较分析项目优劣和选择更好的项目并继续完善。对于复杂的项目而言，则要把关联因素都考虑进去，比如，道路改善指标就必须是道路改革率与交通事故逆数、交通堵塞率的逆数以及道路绿化率的乘积。[5]此外，在政府效能实施过程中，同样强调效果指向，同时也重视市民的意见。对于行政项目的考察，不仅考虑这个项目在实施过程中所能带来的直接利益和损失，而且还会考虑此项目的实施会对未来产生的哪些积极影响和消极影响。

五、国外提高行政效能的经验启示

20世纪90年代以来，以互联网为时代特征的信息技术革命新浪潮席卷全球，世界经济一体化带来的经济全球化成为人类社会发展的大趋势。从国际看，维护世界战略平衡与稳定、反对单极独霸、主张多极共存成为全球共识，经济全球化和区域合作不断深入发展，各国相互依存持续加深，全球重组以及多样、多元、碎片式的全球治理成为了中国和世界各国共同面临的挑战。而各国在维护自身利益的同时，已将多边主义和实现共同、合作、多元化的治理作为其建立适应新形势权力分配结构的重要途径与方式。在这样一个全新的、变革的、竞争激烈的时代背景下，维护公共利益，强化政府公共服務职能逐渐得到国民的认同，客观上要求公共管理的理论需求和实践发展要随着新趋势的变化而变化，而行政效能作为公共管理学研究的核心问题，成为各级政府在适应时代发展、追赶时代潮流中所追求的永恒目标。

总之，国外效能政府建设的经验启示我们，为应对经济发展中新的挑战和变革，治理手段也要随之更新，伴随中国经济结构调整和转型升级，包括简政放权、“放管服”等改革措施使治理更趋现代化，这些改革意味着精简政府部门和机构、提高行政效能和服务意识、增强市场竞争力和激发企业创新动力，有助于转变政府职能、减轻财政负担、节约行政成本，也使各级政府有空间进行自我调控，从自身条件出发找到适合我国政府改革的发展之路。

参考文献：

[1]安彩英.国外政府效能建设的实践及启示[J].云南行政学院学报，2013年第2期

[2]满相忠.西方政府绩效评估：理论、实践及启示[J].国际技术经济研究，2007年第1期

[3]王佃利.美英澳三国新公共管理改革的新进展[J].中国行政管理，2004年第2期

[4]范柏乃、程宏伟、张莉.韩国政府绩效评估及其对中国的借鉴意义[J].公共管理学报，2006年第2期

[5]周实.日本地方政府行政评价制度的特征及启示[J].国家行政学院学报，2007年第1期

作者简介：

舒洁，中共西安市委党校（西安市行政学院、西安社会主义学院）管理学教研部副主任，讲师，公共管理硕士。