建制村合并后村级治理困境与应对策略

摘 要：随着农村经济社会发展的需要，一些地区实施了大规模的建制村合并业已顺利完成。村庄合并后在治理过程中出现了融合难、便民服务供给不足、发展受掣肘等治理困境。造成这一困境有主观和客观两层面的因素。解决之道要围绕相关治理主体和制度化建设进行发力。

关键词：建制村合并;区划调整;乡村治理

所谓“建制村”是指经过法定程序批准设置的村落，在一定程度上与行政村同义。它与自然村有所区别。自然村是由地理环境、姻亲族群等因素而自发聚集所形成的村庄。新中国成立以来，我国经历了互助组、合作社、生产大队、村委会的村级组织演进历程。随着农村经济社会发展的需要，全国一些省份陆续进行了建制村区划调整。湖南省在2016年底完成了大规模的建制村合并。建制村合并无疑具有正确的政治逻辑[1]和发挥积极效应。不过，并存之后村级治理出现的困境与困境亦不容忽视。

一、建制村合并后村级治理的困境表现

1.融合难题“悬而未决”

（1）村班子成员难融合。合并后的村级班子成员大部分来自合并前的各村干部。因为职数限制和各种因素的影响，原村的村干部有的离任，有的仅在新村担任一般工作人员。尤其是在原村任“一把手”或自认为威望不错的村干部，结果在新村支“两委”中未如愿成为村支书或村长觉得没面子，进而心里不服气，不甘心，与新村班子主要领导“面和心不合”。与此同时，合村后的村级班子成员在性情脾气、工作方法等方面存有差异。班子成员一旦在磨合期出现大的矛盾和冲突，在日后的共事中更容易扯皮拆台，各自为政。调研中，D村的村长直言：“村里有些地方、有些事，我基本上插不上手，说不上话”。

（2）村干部与村民难融合。村域区划调整后面积大为增加，村民人数激增。D村由6个村合成，现全村面积27.2平方公里，辖1168户、5168人，54个村民小组。其他合并村也至少由2个及以上村合成，村民数量在1000有余到5000不等。然而，合并后的村支“两委”的成员一般在7人左右，最多不超过9人，这一定程度上造成村干部与全体村民的熟悉程度减弱。此外，合并后的村干部通常对原村民熟悉，加之血缘人情因素的影响更显亲近。其他的村民则心存失落或不平。那些未当选的原村干部在部分村民中的依旧存在影响力，也不乏有少数人借此挑拨新村委成員与村民之间的关系。

（3）村民之间难融合。村组合并后，由自然村所形成的“熟人社会”被打破，代之的是“半熟人社会”或“生人社会”。并村之后，尽管同属一个村，但是村民之间很难全部熟悉，社会关联度低[2]，对新村的认同感、归属感普遍还比较弱。通过对D村的村民进行访谈发现，他们从内心上还没有产生是同村人的情感认同，依然保持合并前原村的村民身份标识。特别在涉及村集体资产处置之时，村民之间的身份界限意识更为强烈。

2.便民服务“力不从心”

（1）服务半径扩大导致部分群众办事不便。农村居民大多呈散落居住状态。在并村之前，村民到村委办公点距离较近，办事比较方便。并村之后，尽管新村的村部会选择在半径距离相对中心，人口相对集中的村庄，但是由于村域面积较之前大了很多，服务半径也长了不少。D村面积有27多平方公里，相对偏远的村民来村部办事，单程就超过5公里，若徒步往返将需2个多小时。

（2）服务需求增多导致村干部工作量超负荷。建制村合并之后所辖村民人数增多，村情变得更复杂，服务需求量增多，服务难度加大。例如，并村之后，村民的身份证、户口本的信息要随着区划调整要进行及时变更;村民之间，村民小组之间的矛盾冲突需要适时协调等等。并村后的湖南省基层农村的村支“两委”成员普遍控制在7人左右。村干部的工作量较之并村前增加了二至三倍。与此同时，基层农村干部的整体年龄偏大，文化层次不高，治理能力不足，工作效能较低。

（3）服务设施滞后导致村务工作开展受限。并村之后，党员和村民代表人数大大增加。D村有152名党员，322名村民代表。村的办公点是合并之前一个村的村部，根本不具备召开党员大会和村民大会的硬件支持。若必须召开大会，须借用附近一个小学的操场坪在周末天气良好的情况下进行。和大部分村一样，D村也没有办公终端。村民要办理或查询一些事项，只得花上半天或一天的时间跑到镇上或县里才能办好。

3.发展之路“迷雾重重”

（1）发展共识难取得。合并之前，各村的发展不平衡、不协调。合并之后，村级发展难以形成一致决议。有的村干部心怀“小算盘”，要么想方设法将“好处”往自己原来所在的村倾斜，要么极力不让他人插手自己曾经担任“一把手”的片区事务。村班子成员内耗严重。村民之间在争夺优质项目时不互相让，甚至引发激烈冲突。

（2）发展资金难筹措。区划调整之前，村干部与村民之间以及村民相互之间都比较熟悉。出于熟悉和信任，一般村里提出发展项目也比较容易获得村民支持，而且“熟人社会”的舆论压力也让不合作村民进行行为收敛。并村之后，村民对新村的认可度和归属感不强，对村干部不熟悉不理解不信任，因此在村级项目发展的资金参与上积极不高。此外，合并之前有的村利用各种资源还可以争取到项目和资金支持，反而合并之后由于村情复杂争取发展资金的难度加大了许多。

（3）发展项目难推进。并村之后，村情变得更为复杂。村级发展项目受到的受到更多掣肘。突出表现为宗族势力的干扰[3]。宗族在我国的乡村地域中有悠久的历史，也对村民有着根深蒂固的影响。宗族势力对农村发展有积极效应的同时也带来一些负面影响。尤其是村组合并以后，一些人为了在项目中获得更多更大的利益，利用宗族势力提升话语权。一旦自身利益受损，便煽动宗族成员进行破坏性活动，阻扰项目的推进。

二、建制村合并后村级治理困境的成因剖析

1.主观原因

（1）村干部思想认识存在偏差。俗话说得好：“村看村，户看户，群众看干部”。并村后，之所以一些村存在这样或那样的问题，而有些村却发展得红红火火，主要症结还是在于村干部的思想认识上对不对路。通过调研发现，并村后有些村干部在思想上存在严重偏差。其一，大局意识缺乏。看待和处理问题不是从全村的角度出发，而是个人主义、本位主义、小农思想突出，夜郎自大，自以为是，在村级领导班子内部拉帮结派，搞内耗。其二，奉献精神缺失。遇到村里有好处的事，争着抢着干;碰到让个人或“小圈子”利益受损的事情，唯恐避之不及。其三担当意识不强。面对并村后的复杂村情，害怕伤和气，丢面子，失选票，缺乏公正之心，不敢较真碰硬。其四，进取意识淡薄。不愿意为推动村级发展和增强全村的向心力而积极努力，只求安稳度日。

（2）村干部治理能力存在不足。并村之前，有的村干部还可以依靠人情面子、邻里关系勉强处理村级事务。但是，随着并村之后，村级事务变得繁多和复杂，村干部的治理能力短板越来越凸显。一是科学发展本领不足。不善于挖掘村级优势资源，发展产业，带动村民共同致富。二是群众工作本领不足。习惯传统的强制性、指令性的方式对待村民，结果极易造成干群的对立。尤其是并村之后，面对群众的不熟悉，不信任，不配合，一些村干部哀怨连连，束手无策。三是驾驭风险本领不足。并村之后，面对由历史恩怨、人情纠纷、利益冲突等交织而成的村内矛盾和随时可能演化成群体性冲突的风险隐患，部分村干部缺乏风险化解和驾驭能力。四是依法执政本领不足。处理事务简单粗暴，缺乏法治理念和法治思维，甚至出现在村级管理中违反法规纪律还不自知的情形。

2.客观因素

（1）传统乡土文化的惯性影响。费孝通先生对乡土文化有深入研究，他曾指出：“从基层上看去，中国社会是乡土性的”[4]。中国是一个农业大国，长时期处于农耕社会以及所形成的历史悠久而又根植深厚的农耕文明。农耕文明与海洋文明和游牧文明显著的不同之处在于持久的稳定性。根据费孝通的研究分析，“乡土性”最突出的表现在于人与空间关系的弱流动性。这也是“熟人社会”得以形成的逻辑底蕴。回溯几百至上千的乡村历史发展进程，除了战争、瘟疫等影响大规模的人口迁徙和流动外，中国农村基本上是以自然村的形态发展。村民对村落的认同是经过时间的沉淀，共同生产生活的积淀而形成的。因此，并村之后，村民会有一段时间的乡土情感重新连线。

（2）村域合并后的制度供给滞后。以国家行政力量主导的建制村合并，是基于政治、经济等方面的综合考量后的正确之举。湖南之所以能在全省范围内顺利开展大规模的村镇合并，除了各级领导的重视和精神部署外，与缜密的制度安排有大的关联。然而，目前不少的地方出现村级治理的问题和困境，也透视和反思出相关制度的后续供给上出现了问题。之前的制度设计主要是保障能实现快速的村镇合并。在合并之后，村级治理面临很大的新情况、新挑战，也存在村级治理的制度供给不足。尽管村级层面强调自治，但是健康有序的基层民主自治离不开良好制度的保障。譬如，并村之后，在村级财务的管理、村级人事的安排、村级资产的处置、村级项目的发展等等都亟需权威高效的制度规范与引导。

三、建制村合并后村级治理的策略思考

1.加强村级班子和党员队伍建设

（1）建强村级班子。村党组织是党在农村的基层组织，是党在农村全面工作和战斗力的基础，全面领导村的各种组织和各项工作。并村以后，村级治理出现问题的主要原因在于领导班子的软弱涣散。因此，无论是破解村级治理困境还是持续推动村级治理向前发展都离不开村级党组织的坚强有力领导。第一，增进村级领导班子团结。真正的团结不是表面搞一团和气，背后却各自为政。要以严肃的批评和自我批评达到团结的目的。村委主要负责同志首先要带头批评，严格自我解剖，认真查摆问题。村级领导班子成员之间开展经常性谈心谈话，敞开心扉，消除认识误会和解开思想“疙瘩”。第二，强化村干部的党性意识。村干部的思想境界的高低和处世格局的大小对村民有着重要而直接的影响。要强化村干部的大局意识，着眼于并村后的“大家庭”发展，摒弃个人主义、本位主义、自由主义和小农意识;要强化村干部的宗旨观念，乐于奉献，甘愿吃亏，全心全意为村民服务，一心一意谋全村发展，聚精会神抓村级建设。第三，强化村级班子考核。相关组织部门要对村级领导班子进行全面“体检”，对软弱涣散，内耗严重的党组织要进行严肃整顿，对不愿为、不敢为、不真为的村干部要进行严肃问责和组织处理。

（2）提升农村党员队伍能力水平。“想要火车跑得快，全靠车头带”。村党员是村级治理的骨干力量。并村以后，村情复杂，事务繁多，亟需大力提升村党员队伍能力水平。一要提升农村党员学习本领。加强村级图书室建设，积极引导村党员在农闲时段和平常休息时间不是围在牌桌边而是泡在图书室里。二要提升农村党员科学发展本领。积极支持农村党员立足实情，发挥优势，整合资源，在家门口搞创业，带动村民共同致富。三要提升农村党员群众工作本领。引导村民破除狭隘封闭思维，消除误会误解，增进村民之间的团结，增强村党组织的组织力、凝聚力、感召力。

2.推进乡村治理制度化建设

（1）完善制度供给。并村以后，单纯依靠经验、人情等非理性方式手段进行村级治理越来越难以为继。制度化建设是乡村治理的必然之路。中央印发的《关于加强和改进村级治理的指导意见》对现代乡村社会治理体制进行了总体架构，对乡村治理体系和治理能力现代化的总体目标进行了明确定向。接下来，各地要更加农村的实际情况，完善现代乡村的制度框架进行精细化完善。具体到村一级，要进一步加强人事、财务、资源等相关制度供给村级人、财、物的衔接通畅、保障有力、科学规范。

（2）强化制度执行。制度的生命和权威都在于执行，否则就是一纸空文。合并后的村都是大村，如果不照制度行，不按规矩办，就会对村级治理带来诸多消极后果。首先，村干部和党员要模范遵守制度，要求村民做到的自己首先要自己做到。其次，对于违反村级管理制度的，要一视同仁进行公平公正处理，不能有“漏网之鱼”，不能有“法外之徒”。再次，要带动全体村民自觉遵守制度，共同维护制度，不断夯实共建共治共享的乡村治理格局。

3.积极推动村内融合

（1）以产业兴旺的共富之路推动村内融合。满足村民对美好生活的向往既是村干部、党员的奋斗目标，也是推动村内融合的关键之举。当前相当数量的农村经济状况依然不容乐观，部分群众的生活水平还有待进一步提升。瞄准产业兴旺之路不仅能鼓村民的“钱袋子”，还能有效化解村公共设施建设“无米之炊”的窘况。并村之后也恰恰为现代农村产业化发展提供了更宽广的舞台。当前重点是要立足村域的实际情况，整合全村的资源，科学谋划，精心施策，走全体村民共同受益的产业发展之路。

（2）以丰富的群众文化生活推动村内融合。尽管村民对合并后的新村在心理认同和情感归属需要一定时间的积淀，但是可积极创造条件缩短认同的时间，加速认同的进程。丰富的群众文化生活是增进村民互动的重要纽带。例如，在全村范围内开展“好媳妇”、“好婆婆”等评比活动，让优秀的人物事迹和传统美德在全村得到弘扬。再比如，举办村级农村趣味运动会或重要节日联欢会，让村民在趣味中收获快乐，在舞台表演中增长才艺。总之，通过举办既不浪费钱财又让村民喜闻乐见的文化活动，有利于推动村民融合，增强村级向心力和凝聚力。

参考文献：

[1]田孟.“合村并组”的政治逻辑与治理困境[J].华南农业大学学报（社会科学版），2019.18（03）：107-119

[2]向阳、李伟.村组合并后的村庄治理——苏北Y村个案研究[J].理论月刊，2005（11）：185-187

[3]周成军.合村并组背景下的宗族势力与乡村治理问题研究[J].宁夏大学学报（人文社会科学版），2015.37（06）：160-163

[4]费孝通.乡土中国：生育制度[M].北京：北京大学出版社，1998：7

作者简介：

于斌（1986--）男，湖南常宁市人，中共衡阳市委黨校讲师，研究方向：党的建设理论与实践。