我国非政府组织参与城市基层社区治理问题及对策

曲永军 周禹彤

[摘要]通过阐述社区治理对国家治理体系和治理能力现代化的重要性，说明我国非政府组织参与城市基层社区治理的必要性，在分析我国非政府组织参与城市基层社区治理的现状的基础上，结合国外典型的城市基层社区治理经验，从拓宽参与领域、促进方式多元、推动均衡发展、增强筹资能力、加强人才建设等五个方面，提出我国非政府组织参与城市基层社区治理的对策。

[关键词]非政府组织;基层社区;社区治理

[基金项目]吉林省社会科学基金项目“吉林省基层社区在突发事件中应急能力建设研究”（2020B12）;吉林省教育厅社会科学研究规划项目“吉林省疫情防控背景下社区治理能力建设问题及对策研究”。

[作者简介]曲永军（1976-），男，管理学博士，长春工业大学公共管理学院教授;周禹彤（1996-），女，长春工业大学公共管理学院硕士研究生（长春130012）。

党的十九大报告中提出了“加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制”，要充分调动社会各界力量建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，打造共建共治共享的社会治理格局。习近平总书记多次强调，“社会治理的重心必须落实到城乡、社区”，“社区虽小，但连着千家万户，做好社区工作十分重要”，因此，加强社区治理是完善国家治理体系的基础，推动社区治理水平提升是助力国家治理能力现代化的关键一环。

一、社区治理在国家治理体系中的地位和意义

社区是社会生活基本的构成单元，也是社会治理最基本的载体。党的十八届三中全会中提出了要全面推进国家治理体系和治理能力现代化，习近平总书记和党中央提出“人民对美好生活的向往，就是我们奋斗的目标”，并多次强调“要从解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题人手”。当前，全面建成小康社会处于决胜阶段，提升社区治理能力是完善我国国家治理体系、提高我国治理能力现代化的必由之路，是全面建成小康社會的关键性举措。因此，社区治理是我国国家建构的重要组成，也是适应我国社会发展需要的必然选择，社区治理在国家治理体系中具有基础性的地位，是国家治理的基础性工程。

党的十九大报告指出，“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”。城市基层社区作为城市中最基本的单元，城市基层社区治理关乎广大居民幸福感的获得与满意度的提高，是社会治理中的关键一环，尤其是现阶段我国正处于百年未有之大变革的社会转型时期，对社区治理能力有了新的要求，社区治理水平是我国国家治理体系和治理能力现代化的重要体现，加强社区治理有利于基层政权稳定和城乡基层和谐，有利于提升社区居民获得感、幸福感和归属感，进而提高人民群众的满意度，对社会主义事业的建设有着特殊的意义。

二、我国非政府组织参与城市基层社区治理的必要性

新公共管理学的兴起，使传统意义上单一主体的政府管理公共事务受到冲击，非政府组织在西方社会如“雨后春笋”般地大批涌现，承担起社会责任，成为公共事务中的重要力量。美国经济学家伯顿·韦斯布罗德曾指出，政府和市场在提供公共物品方面具有局限性，导致了对非政府组织的功能需求。非政府组织作为一个“舶来词”于上世纪末传入我国，伴随着城镇化的演进、信息化时代的来临、工业化水平的不断提高，同时我国社会发展也取得了跨越式的进步，伴随着物质资源的不断丰富，社区居民的需求也日益多样化、个性化，仅靠政府或市场难以满足居民的需求，“政府失灵”和“市场失灵”为非政府组织生存提供了“土壤”。

伴随着我国“社会管制”“社会管理”“社会治理”的演进，反射在城市基层社区层面上，也由“社区统治”“社区管理”转变为“社区治理”，相较于前两者而言，“社区治理”的着眼点在于多元主体的参与式协作，政府与其他治理主体成为社区治理的伙伴，形成多元主体、多方力量的治理合力。由于政府在参与城市基层社区治理中受科层管理限制，因此在向城市基层社区提供公共服务的过程中具有“行政化色彩”。而非政府组织没有“行政化身份”的羁绊，在城市基层社区治理活动中更具弹性和灵活性，有利于克服当下城市基层社区“行政化困境”。非政府组织自身的“非盈利性”和具有“亲和力”的特点在参与城市基层社区治理中成为协调政府、市场、居民关系的缓冲地带和重要枢纽。在共建共治共享的社会治理发展格局背景下，作为城市基层社区治理主体之一的非政府组织在提供社区公共服务，对社区问题的查漏补缺和缓冲社区矛盾等方面发挥了积极作用，但以我国非政府组织参与城市基层社区治理的现实情况来看，非政府组织在参与城市基层社区治理的过程中仍存在阻滞性因素，阻碍着非政府组织在城市基层社区治理中的参与，需要我们进行进一步的研究和探索。

三、我国非政府组织参与城市基层社区治理现状

（一）涉及领域不够广泛

非政府组织参与城市基层社区治理的领域是否宽泛，直接影响到了非政府组织为社区居民提供服务种类的多少，覆盖社区居民生活范围的大小。我国城市基层社区治理的内容十分广泛，主要包括社区公共事务服务、社区教育及文化、社区公共卫生及医疗、社区环境、社区安全、社区社会保障等社区居民生活的方方面面。在我国城市基层社区治理中，非政府组织的参与领域多以文化娱乐、社区教育、文化传承、社区矛盾调解、邻里互助、环境保护为主，其活动的开展内容多集中于社区文体活动、困难人群的援助、残障人群康复、外来务工人员子女帮扶、特殊人群帮教、空巢老人和失独老人的照顾、文化宣传与教育、环境保护主题活动等方面，而对于社区志愿活动、公益活动、社区发展类活动却相对较少。城市基层社区治理领域的广泛性和非政府组织参与社区治理领域的集中性成为日益凸显的矛盾，成为制约非政府组织参与城市基层社区治理的现实因素。非政府组织参与城市基层社区治理领域的狭窄性不利于有效动员社会力量充分激发城市基层社区活力，不利于非政府组织与政府、企业、社区等城市基层社区治理的主体形成强大的社区治理合力，因此，非政府组织参与城市基层社区治理的领域有待于进一步开发和拓宽。

（二）参与方式不够多元

在传统治理模式下，城市基层社区公共服务由政府“一手承包”，往往服务低效且造成财政资金巨大浪费。伴随新公共管理理论的兴起，基于政府运行成本和供给效率的考虑，“政府购买服务”已成为政府向城市基层社区提供公共服务的主要模式。目前，我国非政府组织参与城市基层社区治理方式仍以承接政府“购买服务”的项目为主，单一的参与方式存在诸多弊端。一方面，由于“政府购买服务”行为引起的“权力寻租”现象在城市基层社区治理的过程当中屡见不鲜，单一的参与方式易滋生和助长腐败的乱象。此外，从城市社区居民服务需求的产生到“政府购买服务”项目的落地需要一定的时间，并且需要在一定范围内形成影响，才能引起政府更加重视。因此，在城市基层社区治理中“政府购买服务”具有时间滞后性，不能确保及时地向城市基层社区居民提供服务，同时缺乏前瞻性，不能在城市基层社区服务供给的大面积缺失、事态还没有恶化之前制定出“未雨绸缪、防患于未然”的方案。另一方面，“政府购买服务”形式单一且对政府决策的依赖度较高，受到多种外部因素的制約，难以保障非政府组织参与城市基层社区治理的连贯性，对非政府组织的可持续化运行具有相当大的不利影响。因此，尽管政府向非政府组织购买社会服务的招投标程序日趋程序化、规范化，但单一的“政府购买服务”的方式，仍旧难以满足现实需要，亟需创新非政府组织参与城市基层社区治理的参与方式。

（三）地区发展不够均衡

据国家社会组织管理局公共服务平台数据显示，截止到2020年11月，全国非政府组织累计登记数量为894290个，其中华北地区的非政府组织登记数量最多，为89567个，东北地区61469个，华东地区343515个，华中地区112917个，华南地区110910个，西南地区103881个，西北地区73289个。从全国非政府组织的登记数量上看，呈现出华东地区、华中地区、华南地区、西南地区、华北地区、西北地区、东北地区递减的局面，且各地区内各地方的非政府组织发展数量也有着一定的差距。其中，以西南地区的非政府组织统计登记数量为例，四川省48780个，云南省21247个，重庆市18059个，贵州省12723个，西藏自治区仅有558个。此外，全国登记数量最多的是城市是上海市，数量达16645个，而西藏自治区的阿里仅有420个。综上所述，我国非政府组织数量上的不均衡体现在：各地区不均衡，地区内也不均衡且差距过大。从我国目前的实际情况上来看，经济发展水平较为落后的中西部地区，其城市基层社区治理的主要力量仍然是政府，非政府组织的数量及非政府组织城市基层社区治理的参与程度很低，加之各地区非政府组织提供社区公共服务的能力本身就具有一定的差异，这也拉大了各个地区之间非政府组织参与城市基层社区治理深度和广度的差距，造成了各地区非政府组织参与城市基层社区治理程度的悬殊，导致我国各地区非政府组织参与城市基层社区治理发展上的不均衡。

（四）资金筹集不够充分

资金来源是否充沛，关乎着非政府组织的生命力和可持续性发展，也影响着非政府组织参与城市社区治理的能力和水平。目前，资金筹集不充分成为我国非政府组织参与城市基层社区治理面对的普遍问题，已成为阻碍其发展的重要原因。我国非政府组织筹集资金渠道主要有政府财政补贴、社会捐赠、会员费和服务收费。但这三种主要筹资方式都存在一定的局限性。一是政府对非政府组织专项资金中存在重点扶持的现象，针对部分品牌效应较好的非政府组织财政拨款数额较高，而一些新成立的或规模较小的非政府组织难以获取政府的财政补贴，这就在一定程度上阻滞了这部分非政府组织的发展。二是尽管我国人均捐赠数额逐年提高，但能投入到城市基层社区的款额十分有限，据《2019年度中国慈善捐助报告》显示，我国年人均捐赠107.8元，慈善捐赠投向教育、扶贫和医疗这三个主要领域的资金合计占全部捐赠数额的72.32%，这就导致社会捐赠的资金分散到参与城市基层社区治理的非政府组织手中少之又少。三是非政府组织具有非营利的属性，会员数量有限且有偿服务收费较低，通过会费和服务收费筹集的资金数额非常有限，导致非政府组织的筹资缺乏保障并且资金来源也不稳定，致使资金运用与资金筹集不对等。

（五）人才输入不够充沛

非政府组织在城市基层社区治理中的制胜点在于人才队伍的吸纳、培养和留存。目前，我国非政府组织在参与城市基层社区治理中，存在着非政府组织人才输入不充沛的问题，严重影响着非政府组织参与城市基层社区治理的效率、效力和效用，成为非政府组织参与城市基层社区治理的现实瓶颈。主要表现在兼职人员占比较大，非政府组织的兼职人员往往有正式的工作，难以保证城市基层社区定期活动的参与性和非政府组织内部人员结构的稳定性。同时，由于参与城市基层社区治理的非政府组织的志愿者多来源于社区内具有志愿精神的离退休居民和社会实践能力相对较弱的在校大学生，这部分志愿者由于相关知识储备的不足和社会实践能力的薄弱，专业化水平不高，使之难以用专业化的水准应对城市基层社区治理中的问题，并且现在有志愿者群体也难以保障非政府组织参与城市基层社区治理中长远意义上的人才问题。另外，公益人员专业配备也不尽合理，据《中国公益人才发展状况研究报告》显示，公益人才主要涉及到十余门学科，其中管理学、法学和文学占据相当大的比重，而其他学科的公益人才占比还是偏低，这也会导致专业人才队伍的配备不够完善。因此，人才输入的不充沛也成为我国非政府组织参与城市基层社区治理的现实桎梏。

四、非政府组织参与城市基层社区治理的国外实践

（一）美国非政府组织参与城市社区治理的经验

美国的城市基层社区治理属于自治型社区治理型。治理主体多元且分工明确。“主权在民”的社会氛围使得美国的非政府组织在参与城市基层社区治理中扮演着重要的角色，也体现出巨大的优势。美国的非政府组织在参与城市基层社区治理中，由美国政府制定宏观规划和资金扶持政策，由非政府组织具体参与到社区治理层面的各个环节之中。主要表现在：一是以慈善基金会为代表的城市基层社区服务机构，这类非政府组织以企业家捐助为其主要的财务组成和资金来源，通过开展社区内的福利项目，惠及城市基层社区的广大居民;二是政府资金支持的专职社区非政府组织，政府为这类非政府组织提供专门的基层社区治理培训，使得它们在业务上具有相当好的专业化水平;三是以满足城市基层社区中邻里需要的邻里社区机构，这类非政府组织的资金来源于自身，更加具备自治性，而且涉及的领域更广，其职能覆盖面积更大，也是美国基层社区治理中的中坚力量，目前已成为美国自治型城市基层社区治理的重要组成部分。以上三类非政府组织共同参与美国城市基层社区治理，较好地弥补了传统社区治理模式的不足。

（二）日本非政府组织参与城市社区治理的经验

日本的城市基层社区治理属于混合型治理。由政府、非政府组织和城市基层社区居民共同协作，三者共同管理与支持社区建设和服务发展。政府的职责主要是鼓励居民积极参与城市基层社区事务，培养城市基层社区居民的自治能力和自治意识，对城市基层社区发展提供一定的财政支持，具体执行由非政府服务机构完成。同时，政府出资兴建社区基础设施和提供社区相关福利，并对社区内非政府组织的活动进行监督。另外，居民积极参与城市社区治理，也使得非政府组织在参与城市基层社区治理中，居民的接受度和配合度也较高，多数日本居民会以非政府组织为媒介，投身于本社区的建设之中，城市基层社区的居民既是“接受者”也是“参与提供者”。非政府组织能够通过吸纳广大的城市基层社区居民，成为组织的成员，这也极大地减小了融入城市基层社区治理的阻力和嵌入到城市基层社区的外来感，进而拓宽非政府组织在城市基层社区治理中的参与度，也可以深入挖掘非政府组织自身潜能，增强非政府组织在城市基层社区治理中的参与深度。

（三）新加坡非政府组织参与城市社区治理的经验

新加坡的城市基层社区治理属于政府主导型治理。在新加坡，非政府组织参与城市基层社区治理的过程中，政府起着主导性的作用，主要體现在以下几个层面：一是政府对非政府组织参与社区治理的资金支持，包括活动经费、行政经费及专项经费等，使得新加坡的非政府组织在城市基层社区治理中具备充足的资金，以保证组织活动的运行;二是政府在基本社区公共事务、居民住房、社区医疗、社区养老、社区教育等方面逐步建立健全了相应的保障体制，这为非政府组织参与城市基层社区治理提供了制度保障;三是政府在城市基层社区治理中积极与非政府组织展开合作，新加坡政府设有国家住宅发展局，全权负责社区治理工作，其通过与非政府组织的合作，来推动非政府组织的发展。新加坡政府通过政策扶持、资金支持、建章立制、协调合作的做法，为非政府组织扫平了参与城市基层社区治理中的障碍，同时也提高了非政府组织参与城市基层社区治理的能力。

五、我国非政府组织参与城市基层社区治理对策

（一）拓宽参与领域

在政府方面，一是各地方政府应当结合当地非政府组织参与城市基层社区的实际情况，通过政策制定和政府补贴等手段，向非政府组织参与程度较低的领域或社区治理建设较差的领域，对非政府组织进行方向性的引导，尤其是现阶段城市基层社区治理中，在社区公益、社区防灾减灾、社区心理服务、社区居民关怀、平安社区建设、社区治安、群防群治、刑满释放人员就业引导帮扶等非政府组织参与存在明显的不足的领域;二是各地方政府应大力支持城市基层社区与非政府组织在更多领域的合作与配合，倡导城市基层社区将更多的社区公共事务交由非政府组织承接。在非政府组织自身方面，一是具有相关专业水平的非政府组织要积极投身社区建设，填补城市基层社区治理中的一些空白领域，主动寻求自身生存发展的空间;二是非政府组织要不断提升自身的业务能力，以便能够有效承接城市基层社区中相关领域的事务，从而获得信任和社区居民的认可，这样才可以在城市基层社区治理的更多领域发挥更大的作用，为城市基层社区治理增添活力。

（二）促进方式多元

由于现阶段政府与非政府组织间以“政府购买服务”为主，这种具有时间滞后性的服务无法满足社区居民对公共服务时效性和实效性的需求。因此，非政府组织参与城市基层社区治理方式多元化的发展也迫在眉睫。一方面政府要继续推进传统的“政府购买服务”方式，进一步完善城市基层社区项目招投标的程序，使之更加规范化、公开化、透明化，在抑制“权力寻租”现象的同时，能够使一些有资质的非政府组织能够更好地参与到城市社区治理之中;另一方面政府应制定相关的政策，鼓励非政府组织深入到城市基层社区，使非政府组织能够充分利用自身的优势来发现城市基层社区中存在的问题，即“发现项目”，并制定出可实施且有针对性的实施方案，将项目实施方案递交政府相关部门审批，形成自下而上、具有主动性的非政府组织参与城市社区治理的过程，以改变单一的“政府购买服务”造成非政府组织参与城市基层社区治理事务的被动性。通过优化传统“政府购买服务”的参与方式和“发现项目”的参与方式，来实现参与方式的多元化。

（三）推动均衡发展

由于各省份非政府组织登记注册和参与城市基层社区治理的门槛参差不齐，政府政策制定与具体实践实施情况各有不同，政府对非政府组织在资金上的扶持力度也不尽相同，并且各地区经济社会发展水平也不一样，各城市基层社区居民参与程度和接受能力也不相同，因此，各地区非政府组织参与城市基层社区治理要结合自身实际。一是政府对非政府组织参与城市基层社区治理程度较低的地区，应降低非政府组织的登记注册门槛，可以通过建章立制或设定基准，对非政府组织参与城市基层社区的活动进行有效的监管，而不是通过严格把控准人来限制非政府组织参与城市基层社区治理的积极性;二是政府要加强对非政府组织服务平台的建设力度，建立健全非政府组织孵化机制，设立孵化培育专项资金，建设非政府组织孵化基地，为初创型的非政府组织提供公益创投，通过培育和孵化非政府组织，促进其投身到城市基层社区治理之中;三是基础较为薄弱的地区，要加强学习和借鉴，在结合本地区实际情况基础上，不断提升非政府组织参与城市基层社区治理的数量和质量。

（四）增强筹资能力

非政府组织筹资能力弱、效率低下，筹资渠道单一和资金捐赠不足等问题已经严重影响了非政府组织参与城市基层社区治理的可持续性，完善非政府组织的筹资方式、拓宽筹资渠道尤为重要。一是地方政府应邀请相关的专家学者对参与城市基层社区治理的非政府组织相关人员开展筹资类的培训，进而提升非政府组织的筹资能力;二是非政府组织可在组织内部培养或聘请具有丰富工作经验的专职筹资顾问，为非政府组织制定系统化、科学化的筹资方案，从而提高非政府组织筹资效率;三是非政府组织要注重通过城市社区相关媒体资源，如互联网、微信公众号等方式拓宽融资渠道;四是非政府组织要公开参与城市基层社区治理的资金使用情况，将资金的数目和用途实行定期公开，做到收费项目与收费标准更加透明，同时注重做好财务信息公开，不断增强资金来源和资金使用的透明度，进而提升社会各界及社区居民对非政府组织的信任和公信力，树立非政府组织良好的社会形象，从而获取更多的资金捐赠。

（五）加强人才建设

非政府组织的人才输入不充沛，制约着非政府组织参与城市基层社区治理的行动力。非政府组织的人才队伍建设应从全职人才吸纳、高水平人才引进、人才保留与储备三方面着手。一是政府应当制定相关政策，加大培育社会工作人才的力度，鼓励广大人才投身到城市基层社区的社会工作事业之中，同时非政府组织应制定合理的薪酬福利和绩效考核标准，提升人才的薪酬待遇和职务晋升空间;二是非政府组织应积极引进高水平、高层次的专业人才，来扩大在非政府组织城市基层社区中的影响力，提高在城市基层社区居民中的公信力，以及非政府组织参与城市基层社区治理中决策的科学性和行动的高效性;三是非政府组织要注重自身留住人才，非政府组织可以通过定期组织成员参加城市基层社区治理事务的相关培训，让组织成员不断成长并体会到获得感，同时综合运用竞争与激励的方法，确保人才队伍的稳定。加强非政府组织人才队伍建设，也要立足于非政府组织参与城市基层社区治理的长远利益，力求非政府组织在参与城市基层社区治理中的长期发展。

六、总结

城市基层社区治理的效果是检验社会治理成效的试金石，作为城市基层治理主体之一的非政府组织任重而道远，我国非政府组织在参与城市基层社区治理的过程中，非政府组织应以专业化标准规范组织内部配备，以城市基层社区居民满意度为导向，以多元化协同治理方式为指导，以智慧社区的建设为发展契机，拓宽参与领域、促进方式多元、推动均衡发展、增强筹资能力、加强人才建设，使其在城市基层社区治理中起到中流砥柱的作用，有为且有作为，可行且行之有效。