中国最低生活保障制度嬗变历程及阐释

张琬

(河南大学，河南 开封 475000)

20世纪90年代，由于国有企业市场化改革，下岗、失业的企业职工成为城市新贫困群体。随着贫困规模在全国城市的逐渐扩大，传统的分散式救济、临时救济已经无法满足当时日益增长的贫困人口的基本生活需要，亟需出台新的社会救助政策，以保障贫困群体的基本生活，维护社会稳定。上海首先尝试实行最低生活保障制度并取得了一定的成效。在中央的主导下，最低生活保障制度作为一种新型的社会救助制度先后在城市及农村建立，对于解决城乡贫困人口的基本生活问题发挥了重要的作用。随着时代的发展，最低生活保障制度不仅是单一的货币救助，还涉及教育、住房、医疗、就业等方面的救助政策，是我国社会救助体系中最基本的制度，发挥着社会救助兜底的功能。最低生活保障制度是党心系生活困难群众的民生工程，不仅提高了城乡贫困群体的获得感和满足感，而且体现了我国社会主义制度的优越性。2020年之后，我国脱贫攻坚战的重心将转向“相对贫困”，最低生活保障制度将继续为实现“两不愁，三保障”的目标发挥作用①。

一、城乡萌芽探索阶段(1993―1999年)

作为我国首批沿海开放的城市，上海率先开展了市场化体制改革，使得经济取得了迅速的发展，也导致大量企业职工失业和下岗。工人及其家庭失去经济来源，由此陷入贫困，其生存权利得不到保障。随着贫困规模逐步扩大，地方政府开始重视这个问题，经过上海市政府及各部门的调查与讨论，确定了解决城市贫困问题的对策。

1993年5月，上海市多部门联合发布《关于本市城镇居民最低生活保障线的通知》，并规定了最低生活保障标准线，宣布从1993年6月1日起在上海市范围内开始实行最低生活保障制度[1]。这是我国城镇最低生活保障制度的初步尝试，标志着我国社会救助从此进入一个新的历史阶段，结束了我国贫困人员只能依赖传统救济方式的时代。在制度实施之后，当年共有7 680位生活在最低保障线下的居民得到了救助(见表1)。1994年5月，基于上海市经验，民政部在第十次全国民政会议上提出了“要逐步建立城镇最低生活保障制度，将按当地的低保标准对城镇救济对象进行救助”，并确定在东部沿海六个地区开展城镇最低生活保障制度的试点工作，这六个地区分别是厦门、青岛、大连、福州、广州和无锡[1]。1994年6月，山西省阳泉市颁布《阳泉市农村社会保障实行办法》，规定各级政府部门按照各乡村经济发展情况制定生活基本保障线，以差额补助的方式对生活水平在保障线以下的村民进行救济[2]。随后，阳泉市率先开展了农村最低生活保障制度试点工作。1995年12月，广西武鸣县颁布《武鸣县农村最低生活保障线救济暂行办法》，规定在武鸣县推行最低生活保障制度[3]。这是我国率先出台县级农村最低生活保障制度文件的地区。1996年5月，民政部办公厅印发《关于农村社会保障体系建设的意见》，提出“凡开展农村社会保障体系建设的地方，都应该把建立最低生活保障制度作为重点，即使标准低一点，也要把这项制度建立起来”[2]。农村地区最低生活保障制度的试点工作在民政部的号召下持续推进，重点救助生活水平低于当地最低生活保障线的贫困人员。截至1997年底，全国共有417个县建立了最低生活保障制度②。1997年9月，国务院发布《国务院关于在各地建立城市居民最低生活保障制度的通知》，决定在全国建立城市居民最低生活保障制度，要求将建立城市居民最低生活保障制度作为一项重要工作抓紧抓好[4]。该通知提出了制度建立进程的具体时间要求，明确了保障对象范围包括三类人员，保障标准由各个政府自行确定并公示、落实保障资金发放，鼓励支持有劳动能力者就业等内容。这标志着城市居民最低生活保障制度开始在全国范围推广实施。截至1998年底，建立最低生活保障制度的城市数量是上一年的近5.4倍，全国共有1 702个市(县)建立了城市居民最低生活保障制度，此项工作取得了突破性进展。受益于城市最低生活保障制度的城市贫困人口数量是上一年的近2倍，达到了184万人(见表1)。1999年1月，民政部发布《关于加快建立与完善城市居民最低生活保障制度的通知》，确立了全面普及城市最低生活保障制度的目标，要求各级政府采取有效措施抓紧做好这项工作[5]。该通知提出各地方政府制定保障标准要科学，建立健全基层社会救济工作机构并实行科学化和规范化管理，积极开展社会互助，加强最低生活保障与其他保障措施之间的衔接，保障城市最低生活保障对象的基本生活。1999年4月，劳动和社会保障部发布《关于做好国有企业下岗职工基本生活保障失业保险和城市居民最低生活保障制度衔接工作的通知》，规定各级部门要巩固国有企业下岗职工的三条保障线并加强衔接，把下岗、失业、退休、在职的职工列为最低生活保障制度保障对象的重点人群，中央财政、地方财政和企业要积极承担落实保障资金，专款专用，加强资金管理和监督，切实保障国有企业下岗职工的基本生活[6]。这时期，存在保障标准的制定不科学、保障方式较为单一、没有涉及政策执行方面的具体规定等不足之处。

二、城市为主发展阶段(1999―2007年)

我国最低生活保障制度经过试点和探索，各个地方政府根据自身实际情况出台了具体政策措施，在保障城市贫困人口基本生活上初见成效并积累了经验。1999年9月，国务院通过发文在全国范围内正式确立了城市最低生活保障制度。从此，我国城市贫困人口的基本生活有了制度保障。

1999年9月，国务院颁布《城市居民最低生活最低保障条例》，规定最低生活保障制度的救助对象是家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的非农业户口的城市居民，明确了最低生活保障制度的保障原则，实行地方各级政府负责，根据规定确定保障标准并进行公示，最低生活保障资金要列入财政预算，明确规定申请程序和资格认定程序，要求开展最低生活保障工作人员和城市市民监督工作，明确相关违法行为及处罚[7]。这标志着我国城镇最低生活保障制度正式确立，这是我国社会救助史上第一项法规性制度，是传统社会救济向现代社会救助的转型，具有里程碑意义[1]。2000年9月，民政部发布《关于开展城市居民最低生活保障摸底情况的通知》，要求各级政府深入了解已纳入保障范围和符合条件但还未纳入保障范围人群的具体情况，提供事实依据，进一步完善城市居民最低生活保障制度[8]。2001年11月，国务院办公厅发布《关于进一步加强城市居民最低生活保障工作的通知》，规定各地方政府要认真贯彻属地管理原则，将符合条件的贫困职工家庭和改革过程中出现的特殊困难家庭列入工作重点，要将生活水平在最低生活保障线以下的城市贫困人口尽快纳入最低生活保障范围；增加对城市居民最低生活保障资金的财政投入，提前做好下年预算并对资金进行专项管理；加强组织管理，发挥基层工作力量，规范资格审批、资金发放和监督流程，定期公开接受民众监督[9]。2003年12月，多部门联合发布《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》，规定地方政府根据当地实际情况建立城镇最低收入家庭廉租住房制度，保障对象是住房困难的最低收入家庭，保障方式以发放租赁住房补贴为主，实物配租、租金核减为辅，解决部分城市低收入群体的住房问题[10]。2004年4月，民政部发布《关于进一步加强和规范城市居民最低生活保障工作的通知》，要求各级政府规范最低生活保障标准和保障对象范围，强调最低生活保障制度仍处于发展和完善的过程中；要求高度重视最低生活保障对象的生活新困难，积极推进“分类施保”工作，各地根据低保对象家庭情况进行科学分类，提高有特殊困难家庭的救助水平，切实做到应保尽保；要求各级政府继续加大财政投入，严格规范居民最低生活保障资格申请和资金发放程序，尽快促进配套措施的完善[11]。2004年8月，民政部和教育部联合发布《进一步做好城乡特殊困难未成年人教育救助工作的通知》，提出地方相关部门对城乡最低生活保障家庭的未成年子女提供教育救助[12]。2004年12月，民政部发布《做好普通高等学校困难毕业生救助工作的通知》，规定地方民政部及时掌握高校就业困难毕业生的情况，提供最低生活保障或临时救助[13]。2005年3月，国务院通过《建立城镇医疗救助制度试点工作的意见》，决定选择试点地区实施医疗救助工作，通过多渠道建立医疗救助金，对未参加城镇职工基本医疗保险的城市最低生活保障对象、已参加城镇职工基本医疗保险但个人负担仍然较重的人员和其他特殊困难群众提供医疗救助[14]。2006年10月，中国共产党第十六届中央委员会第六次全体会议通过《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，提出要逐步建立农村最低生活保障制度，继续完善城市最低生活保障制度[15]。

这时期，最初以扩大制度覆盖面为工作重点，后来将工作重点转向了具有特殊困难家庭的救助，出台相关配套政策切实解决低保家庭的特殊困难。保障资金列入财政预算并一直强调专款专用和加大财政投入，申请程序和资格认定程序实现一定程度的规范，规定社会公众监督流程，将一些违规行为上升至法律层面,构建了以低保为基础、配套专项组合的救助制度[16]。此阶段,存在仅将城市居民纳入保障范围、保障标准较为固定、救助对象认定规则不具体、没有制定动态管理和退出规则等不足之处。此阶段城市最低生活保障制度迅速发展，1999―2003年，保障人数从265.9万人快速增长至2 246.8万人，在2002年7月，扩面工作取得突破性进展，实现了“应保尽保”的目标。2003―2006年，保障人数稳定在2 200多万人。纵观整个时期，全国各级财政支出低保资金从23.7亿元增长至224.2亿元，最低生活保障标准和月人均保障水平不断提高(见表2)。此阶段农村最低生活保障制度发展缓慢，1999―2002年，保障人数从265.7万人缓慢增长至407.8万人，在2003年甚至有萎缩倒退迹象，2004―2006年，覆盖人数逐年扩大，从488万人增长至1 593.1万人(见表3)。

表2 1999―2006年城市最低生活保障制度情况

表3 1999―2006年农村最低生活保障制度情况

三、城乡协同发展阶段(2007―2014年)

城市最低生活保障制度经过八年发展，数万城市贫困人口受益。与此同时，农村也逐步完成了最低生活保障制度的试点和探索，2007年7月，国务院要求在全国地区全面建立农村最低生活保障制度。从此，最低生活保障制度真正实现了不分城乡全国覆盖，保障了城乡贫困群体的基本生活。

2007年7月，国务院印发《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，决定在全国范围建立农村最低生活保障制度，目标是通过最低生活保障制度有效解决农村贫困人口的温饱问题[17]。实行地方政府负责制，明确规定保障标准和保障对象范围，规范最低生活保障程序管理和资金管理，各地方政府部门要相互配合，确保农村最低生活保障制度的顺利实施和不断完善。这一政策的出台标志着我国最低生活保障制度进入城乡一体建设、全民“应保尽保”的新时期[2]。2007年8月，民政部和财政部联合发布《关于妥善安排城市居民最低生活保障家庭生活有关问题的通知》，指出由于猪肉等食品价格上涨，地方相关部门可以采取适当提高低保标准、低保补助水平或发放临时补贴等保障低保家庭的生活水平不降低[18]。2008年2月，民政部和财政部联合发布《关于进一步提高城乡低保补助水平妥善安排困难群众基本生活的通知》，要求各地级相关部门密切关注物价上涨问题，继续实施提高低保标准、低保补助水平或发放临时补贴等政策，规定了提高城市和农村低保对象补助的具体标准，在生活用品价格上涨的情况下进一步保障低保家庭的基本生活[19]。2008年2月，国务院发布《关于做好促进就业工作的通知》，要求将城市最低生活保障对象就业工作作为主要工作目标之一，享受政府扶持就业政策，企业与其签订劳动合同并缴纳社会保险后，政府在一定时期内给予为其缴纳三险的补贴和其他岗位补贴，积极推动城市低保人员再就业[20]。2008年10月，民政部发布《城市低收入家庭认定办法》，要求各地级人民政府负责城市低收入家庭收入核定的具体工作，规定家庭收入标准包括家庭收入和家庭财产及包括这两项指标计算范围的具体细则，实行城市低收入家庭收入标准的动态管理，每年公布一次并按户为单位建立档案[21]。2010年6月，民政部发布《关于进一步加强城市最低生活保障对象认定工作的通知》，指出低保对象认定是确保困难群众基本生活的核心环节，明确规定从户籍和家庭财产等方面规范低保对象认定条件，从认定程序和监督等方面改进低保对象认定方法，做好低保对象认定排查工作[22]。2010年11月，民政部发布《关于进一步规范农村低保生活保障工作的指导意见》，明确农村低保工作的总目标和任务是将所有符合条件的农村贫困人口全部纳入保障范围，规范农村保障标准、农村低保资金的管理、低保审核审批发放程序等，指导农村低保工作进行的重点工作环节[23]。2011年5月，民政部发布《关于进一步规范城乡居民最低生活保障标准制定和调整工作的指导意见》，要求各地级政府采用反映居民生活必需品消费情况的计算方法，科学规范城乡最低生活保障标准的制定和调整[24]。2012年9月，国务院发布《关于进一步加强和改进最低生活保障工作的意见》，明确应保尽保、公平公正、动态管理和统筹兼顾四项基本原则，从最低生活保障对象认定条件、审核审批程序、家庭状况核对、监管机制、举报核查，以及与其他社会救助制度衔接等方面做出具体规定和要求[25]。2012年12月，民政部印发《最低生活保障审核审批办法(试行)》，从资格条件、申请受理、家庭经济状况调查、民主评议、审核审批、资金发放和动态管理等方面对最低生活保障审核审批工作做了非常详细的规定[26]。城市最低生活保障制度保持平稳运行状态，2007―2009年，保障人数从2 272.1万人缓慢增长至2 345.6万人。2009―2013年，保障人数从2 345.6万人逐年下降至2 064.2万人。纵观整个时期，全年各级财政支出从277.4亿元增长至756.7亿元，低保平均标准从每月182.4元增长至373元，人均保障水平从每月102.7元增长至264元(见表4)。农村最低生活保障制度自正式建立以来迅速发展，2007―2013年,保障人数从3 566.3万人增长至5 388万人，实现了“应保尽保”的制度目标，全年各级财政支出从109.1亿元增长至866.9亿元，低保平均标准从每月70元增长至202.8元，人均保障水平从每月38.8元增长至116元(见表5)。

表4 2007―2013年城市最低生活保障制度情况

表5 2007―2013年农村最低生活保障制度情况

这时期，城市低保制度的工作重点是促进城市低保对象就业，进一步规范低保对象家庭收入认定，做好低保对象排查。农村低保制度的工作重点是在全国农村地区扩大覆盖面，规范对象认定、标准调整、资金管理、审核发放等程序。尽管城乡最低生活保障制度在程序方面有了统一的规定，但是在认定条件、补助标准、配套政策享受等方面仍然有较大差距，存在信息获取手段落后、家庭财产核查规定不具体、动态管理规则模糊和其他社会救助政策不衔接等不足之处。

四、城乡优化完善阶段(2014年至今)

城乡最低生活保障制度已经发展成较为成熟的社会救助制度，在我国整个社会保障体系中发挥着重要作用。我国长期实行城乡分制的社会管理体制，社会救助存在明显城乡差别[27]。在脱贫攻坚的背景下，农村最低生活保障制度要继续加强规范化管理，并与扶贫开发政策配合衔接，发挥社会救助兜底功能。

2014年2月，国务院颁布《社会救助暂行办法》，将最低生活保障制度正式纳入我国救助体系，从国家层面对最低生活保障制度保障对象的认定、标准的调整、家庭财产的认定、申请程序、保障资金发放和信息公开等做出了原则性的规定[28]。这是我国第一部统筹各项社会救助制度的行政法规，从法律层面为困难群众提供了保障。2015年3月，民政部发布《关于加快推广应用全国最低生活保障信息系统的通知》，要求全国各级民政部门全面应用最低生活保障信息系统一期工程，主动适应信息化时代发展的要求[29]。2015年3月，民政部和国家统计局联合发布《关于进一步加强农村最低生活保障申请家庭经济状况核查工作的意见》，要求进一步健全农村低保申请家庭经济状况核查指标体系，坚持因地制宜、量化测算、政府主导和依法行政等原则，对核查范围和内容、核算方法、核查主体和方式、保障措施四个方面做出了具体的规定[30]。2016年9月，国务院发布《关于做好农村最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接指导意见的通知》，明确坚持应扶尽扶、应保尽保、动态管理、资源统筹四个基本原则，加强最低生活保障制度和扶贫开发政策在政策本身、对象认定、保障标准和动态管理等方面的有效衔接，制定具体工作要求和保障措施，充分发挥低保制度在脱贫攻坚战中兜底保障的作用[31]。2017年9月，民政部和国务院扶贫办发布《关于进一步加强农村最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接的通知》，规定在确定建档立卡贫困人员和农村低保对象时严格按照各自识别标准和程序，各地方因地制宜参考国家扶贫标准制定农村低保标准，要把符合条件的对象分别纳入各自范围，妥善处理好贫困发生率和低保覆盖率的关系，实现双向衔接，对贫困人员既要兜底又要扶持[32]。2018年4月，民政部发布《关于印发〈全国农村低保专项治理方案〉的通知》，规定在全国农村范围内开展治理低保腐败和作风问题，由民政部和驻部纪检组部署专项治理行动，成立调研督查组，集中时间排查低保对象、已申请未批及已退出的家庭，摸清低保覆盖兜底人数，通过各种查访手段查找“人情保”“关系保”“错保”“漏保”等问题，督促地方民政部门立查立纠、立行立改，持续抓好深化整改工作，建立长效机制[33]。2018年7月，民政部、财政部、国务院扶贫发布《关于在脱贫攻坚三年行动中切实做好社会救助兜底保障工作的实施意见》，强调农村低保制度和扶贫开发政策有效衔接，对于丧失劳动能力和部分丧失劳动能力的贫困人口将其单人纳入农村低保范围，发挥低保兜底功能[34]。2019年4月，民政部办公厅发布《关于进一步规范完善最低生活保障行政文书使用工作的通知》，要求规范完善最低生活保障行政文书使用工作，使低保管理工作更规范化，杜绝监管不力、责任不清等问题，积极推进最低生活保障网络申请服务，加强信息共享，确保电子行政文书合法和规范，方便人民群众[35]。2019年9月，民政部发布《关于做好当前困难群众基本生活保障工作的通知》，要求强化社会救助兜底保障，各地要全面落实和进一步完善最低生活保障制度，切实做到“分类施保”和“应保尽保”[36]。

这时期，城市低保制度的工作重点是应用低保信息系统，优化政策执行程序。农村低保制度的工作重点是加强低保申请家庭经济状况核查工作，与扶贫开发政策进行政策衔接，治理低保腐败和作风问题等。城乡最低生活保障制度的发展趋势是提高保障标准和补助水平，帮助真正需要的贫困人群，实现动态管理，避免福利依赖。此阶段，存在城乡制度差距较大、统筹层次较低、基层监管不到位等不足之处。2014―2018年，城市最低生活保障制度保障人数从1 877万人减少至1 007万人，全年各级财政支出从721.7亿元减少至575.2亿元，低保平均标准从每月411元增长至每月579.7元，人均月补助水平也在持续增长(见表6)。2014―2018年，农村最低生活保障制度保障人数从5 207.2万人减少至3 519.1万人，全年各级财政支出从870.3亿元增长至1 056.9亿元，低保平均标准从每月231.4元增长至每月402.8元，人均月补助水平也在持续增长(见表7)。

表6 2014―2018年城市最低生活保障制度情况

表7 2014―2018年农村最低生活保障制度情况

五、结语

社会救助制度是国家社会保障体系的最后一道防线，最低生活保障制度是我国社会救助制度的核心制度之一[37]。最低生活保障制度的发展主要经历了四个阶段：城乡萌芽探索阶段、城市为主发展阶段、城乡协同发展阶段、城乡优化完善阶段。取得了历史性的成就：保障范围从城市下岗职工到全国城乡低收入家庭;保障标准制定从固定水平到与物价相关的联动机制;保障方式从单一的资金补助到资金补助兼顾住房、医疗、教育、就业的综合性救助;执行层面规则从欠缺到形成认定、动态管理和退出为一体的完整机制。目前，在脱贫攻坚的背景下，扶贫开发政策是“授之以渔”，而最低生活保障制度是“授之以鱼”，其主要保障鳏、寡、孤、独等弱势群体。也就是说，政府要用低保制度为贫困家庭织密网，承担社会保障兜底责任。未来最低生活保障制度还需要继续完善，社会保障制度的基础理念就是社会公平，作为最低层次的保障，低保制度对公民的平等生存权有着深刻影响[38]。但是现在城市低保制度和农村低保制度存在着较大差别，而农村的土地保障功能慢慢弱化，为维护社会公平，应统筹城乡最低生活保障制度。继而建立全国信息共享平台，可以实现低保资金使用的有效监管，避免福利依赖和道德风险，降低管理成本。

注释：

①十九届四中全会提出：2020年消除绝对贫困后，脱贫攻坚战的重心将转向解决相对贫困，解决相对贫困是未来扶贫工作的重要核心内容。

②数据来源于1997年民政事业发展统计报告。