金融沙盒监管制度的价值、本质与构建逻辑

方宇菲

引 言

科技驱动的金融创新在我国不断涌现，2018年中国成为全球最大的金融科技投资市场。这种金融创新在增加消费者福利和市场活力的同时，由于具备高度技术性、复杂性、跨行业性的特征，对传统的金融监管制度和手段的有效性构成了挑战。由英国率先实施的沙盒监管的成功实践为我国金融监管应对这种挑战提供了有益经验。[1]See Financial Conduct Authority, Regulatory Sandbox Lessons Learned Report, available at: https://www.fc a.org.uk/publication/research-and-data/regulatory-sandbox-lessons-learned-report.pdf, last access on June 02 2019.2016年，英国金融行为监管局（FCA）为回应科技驱动的金融创新，基于保护消费者（解决市场失灵）和促进竞争（使市场更好地运行）两大监管目标，提出“监管沙盒”[2]本文中“监管沙盒”是指用于测试的“安全空间”，是指监管的基础设施；而围绕“监管沙盒”建立的监管机制称为“沙盒监管”，是指一整套监管制度。（Regulatory Sandbox）。监管的沙盒是一个安全空间，企业可以在空间中试验创新的产品、服务、商业模式和交付机制，但不会立即引起参与此类活动的正常监管后果。[3]See Financial Conduct Authority, Regulatory Sandbox, available at: https://www.fca.org.uk/publication/research/regulatory-sandbox.pdf , last access on June 02 2019.

实践证明，英国沙盒监管成功实现了其监管目标，沙盒提供的专业的监管模式一方面缩减了创新思路推向市场的时间和成本，增加了创新企业获得融资的机会，并帮助了真正创新的产品、服务和模式推向市场；另一方面帮助金融监管机构为新产品和服务建立适当的消费者保护措施。[4]See Financial Conduct Authority, Regulatory Sandbox Lessons Learned Report, available at: https://www.fca.org.u k/publication/research-and-data/regulatory-sandbox-lessons-learned-report.pdf, last access on June 02 2019.继英国之后，新加坡、加拿大、澳大利亚等50 多个国家和地区也先后进行探索，结合自身金融科技发展情况和金融监管制度建立了沙盒监管制度。2019年全国两会期间，全国人大代表、中国人民银行金融稳定局局长也提出在中国推进建立“监管沙盒”机制的建议。[5]参见“两会快讯 | 央行王景武：试点推进‘监管沙盒’机制 促进金融创新监管”，http://news.cnstock.com/news,bwkx-201903-4344000.htm,最后访问时间：2019年6月2日。我国探索建立符合我国金融创新发展实情以及与我国现有金融监管制度相衔接的沙盒监管制度是必要的。

然而，现有的研究大部分集中在介绍和引入其他国家和地区沙盒监管制度上，对于金融沙盒监管制度在多大程度上可以解决我国金融发展与金融监管的实际问题缺乏判断。对于探究金融沙盒监管制度的本质及构建的理论逻辑也关注甚少，缺乏系统的分析与论证。有研究认为沙盒监管制度的本质是“豁免” ，[6]蔡元庆、黄海燕：“监管沙盒：兼容金融科技与金融监管的长效机制”，载《科技与法律》2017年第1 期，第6页；参见方宇菲：“沙盒监管的法学分析——寻找金融创新与稳定的新平衡”，载黄国平、伍旭川主编：《金融蓝皮书：中国互联网金融行业分析与评估（2018）》，社会科学文献出版社2018年版，第273页～300页。也有研究认为沙盒监管制度与我国的“改革试点”制度相似，[7]参见尹海员：“金融科技创新的“监管沙盒”模式探析与启示”，载《兰州学刊》2017年第9 期，第169页。还有研究认为其本质是“有弹性的差异化监管” 。[8]赵杰等：“国际‘监管沙盒’模式研究及对我国的启示”，载《金融发展研究》第2016年第12 期，第57页。但是，对于金融沙盒监管制度价值的基本判断是制度引入并内化的前提。而厘清沙盒监管制度的本质更为重要，这一问题关系着金融沙盒监管的监管主体、监管权限范围、监管内容、监管程序和责任机制等在内的一系列具体制度的内容和构建逻辑。不论证清楚沙盒监管制度的价值与本质，我国的沙盒监管具体制度的构建就缺乏清晰的思路与法学理论根基。本文通过穿透沙盒监管的外部形式，分析沙盒监管制度的内在结构和逻辑关系，以期回答沙盒监管的本质（根本属性）这一基本问题。

一、金融沙盒监管制度的价值

在计算机领域，“沙盒”（Sandbox）的本质是一种试验环境。沙盒技术为解析和执行不可信网络资源构建了隔离的环境，[9]参见赵旭等：“沙箱技术研究综述”，载《中原工学院学报》2014年第4 期，第1页。这个环境是一个与实际环境类似的操作空间，或者直接提供一个实际环境的镜像，[10]参见王洋、王钦：“沙盒安全技术的发展研究”，载《软件导刊》2009年第8 期，第152页。而非真正的操作系统。金融沙盒监管制度是“沙盒”理念在金融监管上的应用。正如代码为新程序试验创造了“沙盒”这一与真实操作系统类似的、隔离的、可监控的试验环境一样，制度为金融创新创造了一个真实的、安全的、可监管的安全空间。对于金融创新者而言，这一沙盒监管制度为金融创新创造了法治化的环境；对于金融监管而言，沙盒监管制度是一个能够提升金融监管主动性与监管能力的机制。

（一）为金融创新提供法治化环境

沙盒的思想有三，其一是真实性，即沙盒是一个与真正操作系统相似的系统；其二是，隔离性，即确保可能不安全的代码的运行不会对实际的系统造成损害和威胁。金融沙盒监管的真实性，体现在制度为金融创新提供的是一个真实的试验环境，即一个有真实的消费者参与的真实市场。而隔离性在金融沙盒监管中有两个方面，一方面指风险的隔离，沙盒内的风险不会传导至沙盒外，二是指监管法律责任承担的隔离，沙盒内的违规行为不必然引起沙盒外相应的监管后果。这实则是利用制度来明确规范政府和市场边界为金融创新创造了一个稳定、公平、透明、可预期的环境。

一般被允许进入沙盒开展试验的金融产品或服务被要求具备真正创新性。[11]比如沙特货币管理局在《沙特监管沙盒框架》中提出对“创新性”的指标包括：（1）创新者提供的是沙特市场中没有或没有类似的产品；（2）创新者将其技术或操作方法的主要特征与竞争对手进行比较，结果显示出明显的差异。而这些产品和服务往往利用新技术，跨市场、跨行业的特征明显，边界模糊，将其纳入与之对应的监管机构存在一定的难度。这也导致提供这些产品和服务的企业对于应当遵守哪些监管规则不明确。而在传统的金融监管下，面对这种不明确企业一般有两种选择，一是谨慎行事，害怕违背法律法规而选择不实施其创新，但这可能会导致有前途的创新被扼杀；二是激进行事，明知可能因违背现有法律和监管要求而遭受处罚，但还是将其投放市场。后者可能会导致勇于创新的金融机构或初创企业遭受处罚，金融消费者利益受损，金融行业遭受波动，金融风险累积和扩大。但是金融沙盒监管制度为这些创新企业提供的第三种选择，它创造了一个受监督的安全试验区。通过对试验设立限制性条件和制定消费者权益保护措施，允许金融创新企业在真实的市场环境中，以真实的消费者为对象试验创新性产品、服务和商业模式。但是试验企业的行为不会立即引起参与此类活动的正常监管后果。当试验期届满或出现其他停止试验情况时，监管机构判定是否给予正式的监管授权在沙盒之外更广泛市场予以推广。

因此，对于英国、新加坡等发达国家，实施沙盒监管的动因在于缓解2008年金融危机以后由于金融监管趋严、繁琐所导致的对金融创新的抑制作用，试图通过监管创新，在无法及时修订相关法律规则而为监管对象或潜在监管对象“减负”的情况下，为金融创新创造空间，以保持金融市场活力与国际竞争力，[12]See Government Office for Science，FinTech Futures: the UK as a World Leader in Financial Technologies, available at: https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/413095/gs-15-3-fintech-futures.pdf, last access on June 02 2019.也即是为了解决金融创新企业谨慎行事所带来的创新抑制。

对于我国而言，沙盒监管制度能够解决的是金融创新企业激进行事所带来负面影响，也即是能够解决非持牌机构从事金融或类金融活动引起的金融风险和社会不稳定。相较于发达国家或地区，我国缺乏发达的传统金融服务体系和相对完备法治监管体系，这使得我国互联网金融在满足客户需求的同时，在相对包容和宽松的监管环境中历经2013年至2015年间爆发式增长。但由于我国分业监管、机构监管的金融监管体制，对于这些非持牌机构从事金融或类金融的活动缺乏及时、明确的监管，出现了类似e 租宝事件这类跨区域的涉案金额巨大、涉案人数众多、受害人数众多且跨区域的案件，对行业发展、投资者信心以及社会稳定造成了极为负面的影响。到2016年国务院制定并公布的《互联网金融风险专项整治工作实施方案》，再到《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法》的出台，经历了“先发展后规范”的监管思路。监管机构先包容其互联网金融无限度发展，待出事后再进行严打和整治，这种监管理念，不仅容易滋生投机者冒着违法违规的风险获利，不利于对其业务模式的监测和风险防控，也不利于弱势的金融消费者的权益保护和行业的良性发展。

（二）提升金融监管主动性与能力

除了真实性、隔离性以外，沙盒的思想之三是“监控性”，即通过沙盒监控程序可以观察和识别潜在的恶意行为。监控性在金融沙盒监管制度中体现在沙盒试验的各个环节。沙盒试验一般需要经历四个阶段，即申请、评估、测试、退出。首先由试验企业向监管机构申请试验，大多数国家的申请材料中要求提供详实的试验企业的信息、试验计划、风险评估、消费者保护措施、退出计划等。这一阶段，是监管机构了解创新的金融产品和服务，并实现与创新者初次沟通的阶段。其次由监管机构对申请进行评估，判断拟试验的产品、服务或模式是否符合沙盒监管的目标，比如是否是真正的创新，是否有益于增加消费者福利等。这一阶段，监管者对申请的产品和服务的经济与社会价值进行判断的阶段。随后，试验企业便可以依照试验计划向真实的消费者在真实的市场中提供拟试验的产品、服务或模式。与此同时，监管机构在这期间就产品和服务运行情况进行观察。最后，当试验期届满或出现其他停止情况时，监管机构判定是否给予正式的监管授权在“沙盒”外的更广泛市场予以推广。

通过上述四个阶段，监管机构一方面，能够通过试验观察创新的金融产品或服务可能存在的风险，进而审视现有的监管规则的空白或漏洞，另一方面能够通过观察试验评估可能会 阻碍有益创新的法规或政策，从而及时修订旧的规则。这就把监管的环节从事后调整至事前，提高了监管的主动性和监管的能力，能够起到防范金融风险的作用。

二、金融沙盒监管制度的本质

上述两个价值的实现得益于创新的制度设计。金融沙盒监管不仅仅是一个金融监管工具（监管沙盒），而是一种涵盖监管理念、目标、原则、程序、方法的一整套监管制度安排。其中最核心制度设计是沙盒监管机构（豁免主体）行使豁免权力，使得应当承担法律责任的沙盒试验企业（被豁免对象）免于实际承担法律责任的制度安排。其本质是“违法不担责”的责任豁免的结构，这正是沙盒监管制度与其他监管制度相区别的根本特征。而沙盒监管制度中的风险控制与消费者权益保护措施恰是为了缓解“违法不担责”的风险而建立的。[13]See Financial Conduct Authority, Regulatory Sandbox, available at: https://www.fca.org.uk/publication/resea rch/regulatory-sandbox.pdf, last access on June 02 2019； See Australian Securities ＆ Investments Commission, REGULATORY G UIDE 257: Testing Fintech Products and Services without Holding an AFS or Credit Licence (2017.10), available a t: https://download.asic.gov.au/media/4420907/rg257-published-23-august-2017.pdf, last access on June 02 2019； See Central Bank of Malaysia, Financial Technology Regulatory Sandbox Framework, available at: http://www.bnm.gov.my/index.php?ch=57＆pg=137＆ac=533＆bb=file, last access on June 02 2019.这种核心结构决定了沙盒监管的本质是一种法律责任豁免机制。

（一）试验企业具备承担监管法律责任的可能性

法律责任豁免结构的构成要素之一是被豁免的主体违反法律规定而产生承担法律责任的可能性。其中被豁免主体违反法律义务与承担法律责任的应当性是前后相继的关系，法律责任因违反法律义务而产生。在沙盒监管中，进入监管沙盒参与试验的主体向参与试验的消费者提供创新的金融服务、商品或模式可能会违反现有的金融监管法律的要求，进而产生承担法律责任的可能性。因试验企业违法而产生的责任承担构成了沙盒监管核心结构的第一个环节。

首先，在监管沙盒中，试验企业在试验金融创新的产品、服务或模式的过程中可能会违反金融监管法律所规定的法律义务。此时，试验企业的与现有金融监管法律相抵触的行为仍然是违法行为，具有违法性。这也是沙盒监管有别于法律的适用“例外”以及“改革试点”（如表一所示）的根本区别。适用“例外”是因为某些行为主体或行为本身具备特殊性，而不为法律法规的某些具体条款所规制，从而使得行为主体不具备违法性。而参与“改革试点”的主体，依照改革试点办法（方案）的规定而行为，即使在与现行法律相冲突的情况下，由立法机关通过的改革试点办法为主体的行为提供了正当化依据，因此行为主体不具备违法性。而“法律责任豁免”完全不同于前两者，被豁免主体本身直接违反法律的规定，但基于特殊原因，构成“违法阻却”而不实际承担法律责任，行为人行为仍然具备违法性。同时，监管沙盒中的试验企业是否会有违法行为，具体有哪些违法行为以及违反哪些金融监管法在试验前尚处于未知状态。

再次，在监管沙盒中，试验企业违反金融监管法律所规定的法律义务产生相应的法律责任，即试验企业具备有责性。这是因为法律义务作为国家所要求的义务，带有国家强制的意思，意味着一旦其行为要求被违反，国家将要给予制裁。但违反法律义务产生相应的法律责任，并不等同于试验企业实际承担该种法定责任。“法律责任是指行为主体（自然人、法人、团体）因违反法律义务，造成对他人的损害，从而承担某种不利后果的应当性”[14]张恒山：《法理要论》，北京大学出版社2009年版，第463页。，而非承担不利后果的现实性。法律责任的归属和实际承担需要法定主体通过法定程序来确定。这种有责性与归责性的分离正是法律责任豁免制度的基础。

表一 沙盒监管、适用例外与改革试点的区别

（二）沙盒监管机构行使免除违法责任的权力

法律责任豁免结构的构成要素之二是豁免主体行使豁免的权力。在沙盒监管中，沙盒监管机构行使免除被监管主体（试验企业）实际承担法律责任的权力。这构成了沙盒监管核心结构中最为关键的部分，沙盒监管机构权力的范围及权力行使的方式决定着所豁免的法定责任的具体内容。

沙盒监管机构具备相应的金融监管权是其实施豁免的前提。金融监管权本质上是一种公权，是国家权力的组成部分，具有法定性。从法律体系的角度来看，金融监管权的正当性来源于上位法的直接规定或授权。各国法律规定的金融监管权通常包括: 金融规则制定权、金融许可权、金融检查和调查权、金融强制措施、金融危机事件处置权、金融处罚权等。[15]参见张忠军：“金融监管权的监督问题研究”，载《首都师范大学学报（社会科学版）》，第2007年第1 期，第105页。而面对违法主体，是否追究、如何追究其法律责任属于金融处罚权的范畴。法理上，处罚权属于司法权，金融监管机构的处罚权属于一种准司法权。《中国人民银行法》《银行业监督管理法》《商业银行法》《证券法》《保险法》等的有关条文都赋予金融监管机构相应的金融处罚权。

而法律权力必然是通过权力享有者的法律行为来实现。对法定责任的豁免是一种处罚权的消极行使，具有金融处罚权的沙盒监管机构消极行使其处罚权，才能使得豁免的效果作用于试验企业。在各国和地区的沙盒监管制度中，沙盒监管机构对违法责任的豁免方式有原则性豁免和列举式豁免两种方式。原则性豁免是指规定进入监管沙盒试验的主体原则上不承担金融监管法律责任，但是具体豁免哪些违法行为而致的法律责任需要违法行为发生后由沙盒监管机构来具体认定。英国、新加坡、中国香港等地的豁免是原则性豁免。英国《沙盒监管》中规定“监管沙盒是一个安全空间，在其中企业能够测试创新产品、服务、商业模式及交付机制而不会立即招致从事有关活动而致的所有正常监管后果。”[16]See Financial Conduct Authority, Regulatory Sandbox，available at: https://www.fca.org.uk/publication/research/regulatory-sandbox.pdf, last access on June 02 2019.《新加坡金融科技沙盒监管指导方针》中规定“在沙盒期限内，新加坡金融管理局通过放宽其制定的限制沙盒实体的法律和监管要求，以提供适当的监管支持”[17]See Monetary Authority of Singapore, Fintech Regulatory Sandbox Guidelines, available at: http://www.mas.gov.sg/～/media/Smart%20Financial%20Centre/Sandbox/FinTech%20Regulatory%20Sandbox%20Guidelines.pdf, last access on June 02 2019.。中国香港金融管理局《金融科技监管沙盒》中规定在金融科技监管沙盒中“认可机构在试行期间可无需完全符合金管局一般的监管规定”[18]香港金融管理局：《金融科技监管沙盒》，https://www.hkma.gov.hk/，最后访问时间：2019年6月2日。。列举式豁免是指通过列举的方式明确规定进入监管沙盒试验的主体能够豁免哪些法律责任，无需经过沙盒监管机构另外认定。中国台湾的豁免机制就是典型的列举式豁免，在其《金融科技创新实验条例》中第26 条明确规定“申请人于创新实验期间，依主管机关核准创新实验之范围办理创新实验者，其创新实验行为不适用下列处罚规定：一、银行法第一百二十五条……”。[19]我国台湾地区“金融科技创新实验条例”第26 条，https://lis.ly.gov.tw/lglawc/lawsingle?0%5E9881034C600 311A081030CBC03C09C91234C6C03C41BB1634C60，最后访问时间：2019年6月2日。因此，在监管的沙盒中，具有权力的沙盒监管机构通过原则性豁免或者列举式豁免的方式预约性地豁免试验企业的违法责任。

（三）试验企业免于实际承担违法的法律责任

法律责任豁免结构的构成要素之三是被豁免的主体最终免于实际承担相应的法律责任。在沙盒监管中，试验企业免于实际承担法律责任，这是沙盒监管核心结构的最后一个环节，也是沙盒监管机构行使法律责任豁免权力的结果。

试验企业之所以能够免于承担违反金融监管法的责任，在于沙盒监管机构行使豁免权力，即消极行使处罚权，而使得试验企业免于履行不利义务（必须为或者不为某些不利于其自身的事），即免于实际承担法律责任（如图二所示）。金融监管法规定了被监管主体在违反法律义务的情形下应当承担法律责任，比如《证券期货投资者适当性管理办法》第41 条规定“经营机构有下列情形之一的，给予警告，并处以3 万元以下罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，给予警告，并处以3 万元以下罚款：（一）违反本办法第十条，未按规定对普通投资者进行细化分类和管理的……”。其中“给予警告，并处以3 万元以下罚款”是违反义务之后所承担的法律责任，这种法律责任以必须接受“警告”或必须缴纳“3 万元以下罚款”为内容，即一种承担可能产生对于被监管主体不利义务为内容的责任。这种不利义务又被称为“第二性义务”，即由于违法了法定义务或约定义务而引起的新的特定义务。[20]参见张文显：《法理学》，高等教育出版社2011年版，第122页。但这种不利义务只有在金融监管机构作出“给予”、“处”的行为时，经营机构才有接受“警告”或必须缴纳“3 万元以下罚款”的义务。也就是说，只有在金融监管机构行使处罚权的时候被监管主体的不利义务才实际产生，而在此之前被监管主体所具有的是履行该种义务的应当性，而非现实性。因此，在监管的沙盒中，当试验企业违反法律义务而产生相应的法律责任时，由于沙盒监管机构不行使处罚权，使得试验企业免于实际承担法律责任。

图二 法律责任豁免机制结构示意图

三、金融沙盒监管制度建构逻辑

金融沙盒监管制度的本质是法律责任豁免来构建，这决定了沙盒监管机构的权力是沙盒监管制度结构中最为核心的部分，法律所赋予的沙盒监管机构权力的范围决定了其能够豁免的法定责任的最大范围，也即豁免的法定限度，关乎沙盒监管制度的合法性。权力的另一面是职责，沙盒监管机构的职责是其价值追求的具体体现，是其应当豁免的法律责任的范围，也就是豁免的价值限度，关乎沙盒监管的合理性。沙盒监管权力范围决定了豁免责任的合法范围，解决的是哪些责任能够被豁免的问题；而沙盒监管的目标决定了豁免责任的价值范围，解决的是哪些责任应当被豁免的问题。沙盒监管机构的权力范围和价值追求决定着能够豁免、是否豁免、豁免对象、豁免内容、如何豁免。

（一）沙盒监管机构权力决定豁免的法定范围

试验企业的哪些法律责任能够被豁免是由沙盒监管机构的权力范围所确定的。通过结构分析可以看到，在沙盒监管这一法律责任豁免机制中，试验企业对豁免没有任何自主权和处分权（即变更、消灭自身违反法定义务需要承担的法定责任的法律上的能力），也不具有向沙盒监管机构提出豁免请求的权利（即要求沙盒监管机构豁免其法定责任的正当性）。而沙盒监管机构对于法律责任豁免具有绝对的权力。首先，试验企业需要履行的法律义务及承担的法律责任的内容由法律所创设，但是其义务和责任的具体负担形式往往有具备准立法权沙盒监管机构所规定。其次，试验企业的行为是否构成违法，是否需要承担法律责任由沙盒监管机构进行认定。再次，试验企业法律责任的实际承担有赖于沙盒监管机构处罚权的行使。

而沙盒监管机构的金融监管权本质上属于国家权力，具有法定性。沙盒监管机构必须按照法律、行政法规或部门规章的所规定的法定程序和内容行使权力。中央一级的金融监管权力往往是复合性的权力，涵盖有金融立规权（委任立法权），以及金融监督权（行政权和准司法权）。从权力来源来讲，金融监管权力的正当性来源于立法机关的授权，并通过法律、行政法规予以规定。金融监管机构对被监管主体法定责任的追究在程序和内容上均受到严格的限制，在被监管主体因违反法定义务从而产生法律责任时，金融监管机构应当依照法定程序行使处罚权，从而使得被监管主体必须为或者不为某事，即实际承担法律责任。而沙盒监管作为一种法律责任豁免机制，就是设定了在某种条件或情形下，金融监管机构消极行使处罚权，被监管主体不必实际承担法律责任。

但是，金融监管机构对处罚权行使的自主性上存在两种情况。当该项处罚是由法律和行政法规直接规定产生时，沙盒监管机构对试验企业法定责任的追究必须依照法定程序进行，除非获得立法机关的授权不得自主进行豁免，否则沙盒监管机构的行为构成违法或“不作为”。当该项处罚权是由沙盒监管机构通过制定规章、规定、办法等方式而具体化时，沙盒监管机构对该项监督权的行使内容、程序就具备了有限的自主权，有权通过法定程序对法定责任进行豁免。这是因为金融监管机构由于被法律和行政法规赋予的立规权而“享有在所负责的监管领域内，为实现监管目标的需要，根据委托授权自主制定相关‘游戏规则’（包括各种规章、条例、办法、解释、声明等）的权力”[21]洪艳蓉：《金融监管治理——关于证券监管独立性的思考》，北京大学出版社2017年版，第135页。，沙盒监管机构有权豁免其通过行使立规权所规定的试验企业的具体法定责任，而无权豁免试验企业的由法律、行政法规以及其他有权机构所确定的其他法定责任。

同时，金融监管权力的性质决定了所豁免的法律责任的类型。金融监管是国家动用公权力干预金融市场，以弥补市场失灵、维护金融稳定的一种行政治理方式。因此沙盒监管机构只能豁免行政法律责任和行政违法行为引起的民事法律责任，而不能豁免由其他违法行为或违约行为所引起的民事法律责任和刑事法律责任。

综上，从沙盒监管的法律责任豁免机制的结构来看，沙盒监管机构对试验企业法律责任的豁免有决定权。而由于沙盒监管机构的权力具有法定性，因此，沙盒监管机构权力决定了豁免的法定范围。沙盒监管机构所豁免的法律责任不能超过这一边界，如果超过，沙盒监管机构的豁免行为是违法的，试验企业所承担的法律责任亦不能免于实际承担。

（二）沙盒监管具体目标决定豁免的价值范围

豁免制度的本质是一种交易，是权力享有者用一种利益换取另一种利益。在我国，豁免的概念可追溯至西汉中期的“亲亲相隐”制度。“自今子首匿父母、妻匿夫、孙匿大父母, 皆勿坐。其父母匿子、夫匿妻、大父母匿孙, 罪殊死, 皆上请廷尉以闻。”[22]转引自范忠信：“亲亲相为隐：中外法律的共同传统——兼论其根源及其与法治的关系”，载《比较法研究》1997年第2 期，第116页。“亲亲相隐”制度依据亲属关系及所犯罪名的不同对刑罚予以减轻、免除，是通过放弃对某些犯罪者的惩罚来换取对亲属关系的保护。反垄断法豁免制度是指在形式上符合反垄断法禁止规定的行为，由于符合免除责任的规定而从不承担反垄断法上的法律责任。[23]参见唐要家：“反垄断法豁免制度的比较分析”，载《中南财经政法大学学报》2006年第1 期，第23页。反垄断法豁免制度是国家通过放弃对限制竞争行为的处罚来换取对该种行为所带来的经济利益。刑事法律领域的污点证人刑事责任豁免制度是指在证据并不充分的情形下，国家承诺对罪犯的罪行予以豁免以换取其供述或证言。[24]参见汪海燕：“建构我国污点证人刑事责任豁免制度”，载《法商研究》2006年第1 期，第24页。污点证人刑事责任豁免制度是国家放弃了对某些罪行轻微者的惩罚，来换取追诉和惩罚罪行较重罪犯的目的这一更大的司法利益。而沙盒监管制度实际上是沙盒监管机构基于利益衡量，在试验企业存在违法行为的情况下，通过放弃对其的惩罚来换取其他利益。沙盒监管的目标就是豁免所换取的利益，而对参与试验的消费者利益的保护和金融市场安全维护是被换取的利益。

沙盒监管的目标是沙盒监管预期达到的目的，也就是为什么需要沙盒监管的问题。从沙盒监管产生的原因以及各国和地区沙盒监管的实践来看，沙盒监管的目标是促进科技驱动的金融创新。首先，从原因上看，金融科技[25]金融稳定理事会（Financial Stability Board）于 2016年 3月发布了关于金融科技的专题报告，其中对“金融科技”（FinTech，Financial Technology 的缩写）进行了初步定义：金融科技是指技术带来的金融创新，它能创造新的业务模式、应用、流程或产品，从而对金融市场、金融机构或金融服务的提供方式造成重大影响。创新倒逼沙盒监管产生。现代金融监管主要是经济驱动的，其监管目标从解决市场失灵发展到促使市场更好运行。[26]See Iris H-Y Chiu, A Rational Regulatory Strategy for Governing Financial Innovation, 8 European Journal of Risk Regulation.（2017）p.743.在金融科技迅速发展的背景下，沙盒监管是为解决金融创新与金融监管的矛盾而建构的。金融科技创新一方面通过增加金融服务的可获得性为消费者带来益处，也极大促进了金融行业的竞争，但另一方面金融科技的“破坏性创新”特质导致创新是否满足监管要求存在不确定性。常规的监管要求对于金融科技初创企业而言往往是不可承受之重，易于扼杀活力、阻碍创新；而自由放任的监管立场又容易导致金融科技野蛮生长，放大和传染其破坏性，乃至酿成系统性风险。[27]参见廖凡：“金融科技背景下监管沙盒的理论与实践评析”，载《厦门大学学报（哲学社会科学版）》2019年第2 期，第14页。其次，观察其他国家或地区沙盒监管实践，沙盒监管的直接目标大多指向促进科技驱动的金融创新，[28]英国沙盒监管的直接目标是支持为客户提供新产品和服务的创新和挑战现有商业模式的创新。澳大利亚沙盒监管的目标是促进创新产品和服务的发展。加拿大沙盒监管的目标是支持加拿大的金融科技企业提供创新产品、服务及应用。荷兰沙盒监管的目标是帮助市场经营者推出创新性金融产品、服务或者商业模式。马来西亚沙盒监管的目标是促进金融科技发展。具体包括为创新提供弹性的监管环境，帮助金融创新企业获得融资，减少创新产品和服务推向市场的监管成本（帮助企业符合监管要求）。

为换取沙盒监管的促进科技驱动的金融创新这一利益，沙盒监管机构放弃了对试验企业违反金融监管法律义务的惩罚，也就是放弃了对国家设定该种法律义务的目的。法律义务代表着社会和国家对法律主体的要求，提出这种行为要求的目的在于防止义务人作与义务相反的行为选择时所必然带来的对他人、或对社会、或对国家的非损他利益的必然性损害。[29]参见张恒山：《法理要论》，北京大学出版社2009年版，第316页。在多数情况下，履行法律义务对义务人长远有利，对义务人所属的社会群体有利。金融监管法律通过设定经营机构或其工作人员的法律义务，进而规范、约束、指引和保障其行为，进而保护购买金融产品或接受金融服务的处于弱势地位的消费者（投资者）的利益，并保护金融市场安全。违反金融监管法律义务意味着对这两种利益的损害，而在监管的沙盒中，沙盒监管机构放弃对违反金融监管法律义务行为的制裁是放弃对了这两种利益的保护。但是，保护消费者（投资者）的利益和维护金融市场的安全也是金融监管的目标，沙盒监管制度中通过建立严格消费者保护机制和风险控制机制来防止因为放弃对违反金融监管法律义务行为的制裁可能造成的对两种利益的损害，从而在保护消费者利益、维护金融市场安全，以及促进金融创新之间寻求平衡。

综上，豁免法律责任的价值范围由沙盒监管的直接目标所决定，这一目标是促进科技驱动的金融创新。沙盒监管机构通过放弃对试验企业某些违法行为产生的责任的惩罚，换取金融创新可能带来的利益。同时通过设立严格的消费者保护机制和风险控制机制来防止违法行为可能造成的损害。

结 论

沙盒监管制度是围绕监管的“沙盒”这一监管技术所构建的一种创新的金融监管制度。在技术上，监管的“沙盒”是一个安全空间，而在制度上这个空间之所以“安全”来源于法律责任豁免机制。在沙盒中，通过由沙盒监管机构行使豁免权力，使得试验企业“违法而不担责”，从而为科技驱动的金融创新提供一个适度包容创新的环境。而沙盒监管机构的豁免权力的行使不是无限的，其受到沙盒监管机构法定权力范围的限制和沙盒监管目标的约束。同时试验企业“违法而不但责”可能会给其他相关主体和金融市场造成不利后果，因此在沙盒监管制度中还包括有严格的消费者保护机制和风险控制机制。由此，沙盒监管制度建构逻辑得以厘清，首先明确沙盒监管机构及其权力范围，在考虑沙盒监管目标的情况下明确试验企业法律责任豁免的范围。其次根据法律责任豁免的范围确定相应的消费者保护机制和风险控制机制。最后，据前两项实体内容明确沙盒监管制度的程序性事项，包括申请程序、退出机制等。