历史城镇的存续：保护、建设与发展的规划设计探索与启示——以意大利3个历史城市战后首版总体控制性规划设计为例

姚轶峰/YAO Yifeng

1 引言

历史中心保护1）被视为意大利“20 世纪城镇规划的核心主题”[1]，其中总体控制性规划2）（以下简称“总规”）作为最主要的规划设计工具。这一状况源于1950 年代前后，以锡耶纳、阿西西、乌比诺等城市为代表的一系列中小城镇战后相继编制首版总规的实践探索，塑造了意大利现当代城镇聚落规划设计处理保护、发展与建设问题的传统[2]。例如，锡耶纳、阿西西与乌比诺这3 座城市位于意大利中部的亚平宁山区（图1），都拥有丰富且价值突出的建筑、景观与环境遗产，尤其是形成于中世纪的历史中心在1950 年代初仍是人口、居住和公共功能与活动的密集区（表1），但至1950 年代初3 个城市的保护共同面临着发展和建设的挑战，也成为总规编制的契机。虽然具体策略与方案各不相同，但却共同地反映出对当时规划设计模式的反思和开创性的超越，并为3 座城市历史中心在1990年代被先后列入世界文化遗产奠定了基础。更重要的是，1950 年代以这3 座城市总规为代表的一系列中小城镇规划设计，巩固了不孤立、不分割、不对立地看待保护、发展和建设的相互关系，并将三者视为历史城镇存续的进程中“同一整体”[3]的价值观念，确立了总体规划设计对于历史中心及其城乡遗产保护的基础性作用3），从而在一定程度上决定了意大利城镇的历史中心普遍保存完好、具有真实的社会经济活力且新旧城区建成状况较为协调的普遍现状[4]。

近年来，中国学术界对于意大利历史城镇保护与规划设计的研究已有了一些认识积累，例如从理论层面解析100 多年来意大利历史城镇保护思想的演变[3]，从城市总体规划角度探讨罗马城古迹遗址的保护[5]，以及从详细规划与保护实践角度探讨1970 年历史中心整体性保护的博洛尼亚模式[6]、1990-2000 年代的热那亚老城与老港的保护更新模式[7]和现今个别地区传统村落的保护与修复[8]等，但对于占意大利城镇数量绝大多数的中小规模城镇及其历史中心的规划设计的方法与策略的研究相对较少，尤其对特定历史条件下决定当代意大利中小城镇的保护且具有较高历史价值的规划设计的转折鲜有研究。因此，本文以这3 座城市的首版总体规划设计为例，解析规划设计的思想理念、方法策略和历史经验，为我国处于相似发展阶段、面临相似挑战的历史聚落的规划设计提供新的视角。

2 相似的时代情境：保护诉求及其双重挑战

1950 年代初，战后重建以及快速工业化和城镇化使得3 座城市各类历史文化遗产及其最重要的历史中心保护面临着普遍的建设性破坏和社会经济活力严重不足的双重挑战 （图2）。首先，从宏观环境看，1945 年颁布的《战后重建法（L.n.154/1945）》将房地产业确立为推动国家工业化和城镇化的重要支柱，“重建规划”由此也被确立为战后城市规划建设的唯一工具，尤其是“允许对历史城区进行必要拆除以改善城市条件”[9]。这一规定成为除去自然衰败、使用性老旧以外对历史环境保护最严重的威胁。至1950年代初显现出两大问题：其一，以小汽车交通为导向盲目扩张的建设模式极大地浪费了自然与土地资源；其二，以房地产为支柱的产业政策纵容了投机性的开发，破坏了城镇历史建成环境以及自然环境和乡村景观4），使得意大利城镇“如此的丑陋和不宜居住”[10]。普遍的建设性破坏引起了一场全国性的文化遗产和自然环境的保护运动，首次提出包括“历史中心”在内的城镇遗产、环境、景观视为与历史纪念物同等重要的民族象征，并迫切地要求改革现行城镇规划，其中在指导思想上要求城镇规划设计“应与房地产行业及其投机进行彻底区分”[11]，在技术上“既要保护古城街区，又必须发展城市，确保更好的生活条件，赋予历史中心不同的城市职能，消除交通、贸易和商务活动等现代化威胁”[12]。

1 锡耶纳、阿西西、乌比诺的地理位置（图片来源：谷歌地图，改绘：姚轶峰）

其次，从地方现实看，由于地处内陆山区，以小农经济、手工业和旅游为主的产业结构使得3 座城市的城市化与工业化动力不足，逐渐沦落为沿海和平原发达地区、快速城镇化地区的人口、资源、原材料输出地，尤其是历史中心发展水平落后，社会经济活力欠缺，并且基础设施、公共设施、服务水平与居住状况普遍较差，这使得维持城市活力并推动城市发展成为极其迫切的现实诉求 （表2）。其中，锡耶纳城镇化水平和社会经济的聚集度相对较高，城郊乡村土地肥沃并散布着相对富裕的中小型农庄，但人口和经济增长较为缓慢；阿西西处于长期贫困和持续衰退状态，最近10 年历史中心人口流失严重并持续向周边平原地带迁移，同时农村生产规模与经营情况欠佳，80%农村劳动力在5 人/5hm2以下合作社务农，家庭收入仅为全国平均值的60%；乌比诺则出现了城乡分化现象，由于区域土地贫瘠和农业基础设施落后，乡村地区极为贫困且快速衰退，老龄化比重达12.9%，市域内人口持续减少并向乌比诺城聚集，约8000 人/年的大学生流动人口则为历史中心提供了唯一和稳定的社会经济活力。

2 1950年代初锡耶纳、阿西西、乌比诺3座城市历史中心整体与内部状态（图片来源：a参考文献[16]8，b参考文献[16]27，c参考文献[17]12，d参考文献[22]51，e参考文献[17]16，f参考文献[22]177）

3 1950年代阿西西与乌比诺社会经济状况（图片来源：参考文献[17][22]，整理绘制：姚轶峰）

表1 三个城市的基本情况（来源：参考文献[17][21][22]及联合国教科文组织世界遗产中心网站http://whc.unesco.org/en/list/，整理：姚轶峰）

表2 1950 年代初3 座城市社会经济概况 （来源：参考文献[16][17][22]，整理：姚轶峰）

4 锡耶纳规划设计总平面（图片来源：左图参考文献[23]，右图参考文献[21]）

3 差异化的解决方案：研判、构思与策略

3.1 锡耶纳：遵循历史逻辑、因势利导、维持地域平衡

在分析区域和城市社会、经济、产业的未来发展将处于相对平稳状态的前提下，锡耶纳总规的思路是不对社会、经济与产业采取强势干预的措施，而是逐步满足和疏解在一定阶段内因缓慢增长而对于历史中心发展和建设的压力。因此，一方面适当安排历史中心对外拓展空间、布局和建设规模，引导已具备一定基础、规模的手工业和轻工业的外迁，尤其将与历史中心不相容的城市功能、过量的产业和居住疏散至远郊，并在形态学分析基础上寻求新、老城区合理的空间布局原则与开发建设的模式，关键是延续顺应山地丘陵线性和间隔布局各类经济、产业、居住功能组团的历史逻辑，从而维护锡耶纳城的历史形态；另一方面，在尽可能减轻历史中心发展和建设压力的同时，给予历史中心及其各类遗产修缮、整治、更新的“时机”，尤其是在意大利城镇规划设计中首次将历史中心划定为独立的规划分区，被称为“A 区”，并根据内部社会状况差异，采用个案处理而非标准化的历史环境整治措施（图4）。

3.2 阿西西：科学评价、振兴产业、强力政府干预

阿西西总规采用在当时较为先进的科学程序和数据计量分析手段，包括现状认知、特征解析、价值评估和干预措施的科学程序并结合、农业和产业发展等理论，判定当时城市及其历史中心衰弱和衰败的原因是产业基础薄弱和效益低下从而导致城市发展动力和社会经济活力不足。因此，总规将振兴地方经济与产业活力，尤其是解决市民的就业、贫困和收入问题，作为扭转历史中心衰落及其所在地域自然和建成环境持续衰败的关键。具体分为3 个层面策略（图5）：（1）在市域范围内重点进行农业设施的现代化，提高农业生产的效率与效益，尤其适当发展与当地农业相匹配的农副产业和轻工业，鼓励私人个体发展第二、第三产业，以提高居民的经济收入和生活水平；（2）在历史中心内部主动筛选对于历史建成环境压力较小的居住、服务业、手工业、旅游业作为主导功能，减轻经济产业发展所需的开发建设压力；（3）确立政府强势干预策略和较为刚性的措施，制定规划建设的管理计划与要求从而管制私人部门的物质开发建设，并动用公共投资改善区域道路、通讯、农业生产等基础设施。

3.3 乌比诺：主动顺应收缩趋势、强化历史中心、柔性介入

在判定乌比诺所在宏观区域发展和城镇化趋势不可逆的情况下，乌比诺总规的思路是主动顺应区域和市域乡村地区不断收缩的趋势，而将规划设计重点聚焦于历史中心。因此，（1）通过各类设施与道路交通的配置，维持乡村地区的基本和必要的公共服务水平；（2）继续强化大学城和旅游业作为历史中心发展的基本定位，同时增加一定居住、服务功能和设施，从而提高其承载力，鼓励土地的多功能混合使用，并以历史中心作为区域活力和影响力核心，主动引导居住疏解和扩张，从而避免近郊的全面衰退；（3）通过解析“形态、历史与人”[13]的互动关系及其历时性变化规律，确定历史中心及其近郊地区的城市设计策略[14]，尤其是将建成遗产作为城市设计干预策略的资源，以既有的城市形态与空间特征为参照来规范新旧城区的空间结构，并采用拆除、替换、植入等手段整治、更新或重组旧肌理，使历史中心与近郊地区在功能、视觉、景观上建立更好的关联[15]；（4）采用较为柔性的城市设计手段改善历史中心现状，并主张由私人按形态单元实施建成环境的整治与更新，政府的干预措施仅仅针对历史中心的重点地段（图6）。

4 共同的价值超越：逻辑、框架与实现

4.1 逻辑辨析：保护与发展、建设的相互关系

虽然二战以前意大利颁布的《国家城镇规划法（L.n.1150/1942）》确立了与历史遗产相关的保护性限制与修缮、整治措施，但3 个总规均认为这些法定措施只能解决历史中心及其遗产的物质存续，无法保证历史中心自身长久活力，更无法实现社会、经济与产业整体地持续发展。因此，在制定具体策略之前，三者首先明晰了城镇社会经济产业发展、物质空间规划建设与历史中心保护之间的相互关系、矛盾与契合点（图7）。

从发展角度，社会经济发展与生活环境改善是实现保护的内在动力，关键是使社会、经济、产业的“发展模式”4）与保护的诉求相一致，重点是选择并合理布局与区域环境、景观和历史中心等遗产特征及其承载力相匹配的经济部门和主导产业，同时注重现有产业的增质与增值，尤其重视存量建筑资产再利用，从而激发历史中心及其各类遗产的价值，并使其在整个社会经济发展中发挥主动角色[16]，从而降低对于大规模房地产再开发的经济需求。

从建设角度，历史中心及其城市物质空间的规划建设“必须延续昨日与今日的发展逻辑”[17]，尤其是在技术策略上应彻底否定小汽车交通导向的盲目扩张及房地产的投机行为，必须以历史中心及区域内其他自然环境、乡村聚落和农业景观等城乡遗产的保护为前提和起点，将不可避免的城镇空间扩张和物质增长的诉求合理地引导至区域内合适、合理、可行的地段。

4.2 策略整合：法定基础上的复合性规划设计框架

在方案制定过程中，进一步突破了《国家城镇规划法（L.n.1150/1942）》 所确立了一般性总规框架，丰富了策略体系，包括将市域城乡空间开发与控制、历史中心整治性城市设计、重点地段详细设计、建成环境修缮与整治、实施条例与计划等，并将一系列策略整合在同一个复合性的规划设计框架之中[18]（图7），实现了各个层次的衔接与协同，具体体现在规划、设计和实施三方面：在规划层面，通过宏观和管控的策略强化保护的诉求，尤其是优先确定自然环境、城乡景观、乡村聚落和历史中心作为空间管制对象并制定限制性与规定性规划策略，同时将保护作为社会、经济与产业发展策略、物质空间建设策略和其他各专项规划的前提条件；在设计层面，将城市设计、详细设计和建筑整治与更新设计作为干预历史中心建成环境措施的主要技术载体，不仅采用严格保护与大胆适度更新、建设相结合的原则制定历史中心各类遗产的修缮、整治、更新、拆除等措施，并且将居住、环境、卫生、设施、道路的专项改善内容融入历史中心的空间与形态设计。最后，在制定规划设计方案的基础上，通过对区域发展状态与趋势、开发建设需求以及建成环境承载力等情境的具体研判，从而确定顺势引导、强力干预和柔性介入3 种不同的规划设计介入方式和程度，并制定实施单元及其实施措施、技术行政条例和资金计划等。

4.3 后续实施：曲折的过程及其实现方式

在1950 年代后期和1960 年代，3 个总规在现实中发挥了不同的作用，并使得3 座历史中心成功地避免了快速工业化和城镇化潜在的建设性破坏和社会经济衰退从而较为完整且富有活力地保存至今。例如，锡耶纳总规在1959 年被批准，但历史中心以外区域的方案经历了多次修改，同时历史中心也遭遇了短期的房地产投机和开发，但幸运的是在相关地方保护法规、政策补充下，锡耶纳历史中心避免了1960～1970 年代大规模房地产开发浪潮和投机；阿西西总规由于采取了较为强势的干预措施影响了私人开发权和地方政府对公共投资的支配权[19]，以及政府、议会更替和中央政府颁布《阿西西保护修复特别法》5），导致总规审批和实施被搁置，但规划设计过程却成为“促动地方广泛协作和激发保护意识的创举”[17]，并在1969 年总规完成最终的修编和实施；乌比诺总规的保护理念在地方集体意识和政治中尚未完全形成坚实的基础，使得总规拖延至1974 年才被批准[20]，但发展大学城、旅游产业与相关服务业策略一直坚持至今，并以此作为大量建成遗产修缮、整治与再利用的目标。

5 阿西西规划设计总平面（图片来源：参考文献[17]）

6 乌比诺规划设计总平面（图片来源：左图参考文献[22]133，右图参考文献[22]138-139）

7 3个总规的技术框架（绘制：姚轶峰）

5 启示

虽然本文所阐述的3 个经典案例诞生于战后重建、快速工业化与城镇化的时代背景，并且中意两国的国情存在较大差异，但三者的历史经验对于我国一些处于相似情境的小型城镇，尤其应注重4 个“相似”的对标：（1）山地丘陵的自然地理条件；（2）相对“弱势”的区域地位和“被动”的发展趋势；（3）较为小型的城镇人口、建成和社会经济发展规模以及一定的发展和建设需求；（4）作为一个整体具有较高的价值、较好的保存状况和一定的再利用潜力。因此，综合来看，三者的理念、方法和经验对于我国中西部山地丘陵地区、现状发展滞后、条件不佳、动力不足并且不处于城镇化和工业化的重点区域，同时物质和设施条件欠佳但却拥有大量建成遗产的小型城镇的总体规划与城市设计工作具有较强的借鉴意义，具体体现为以下3 个方面：

（1）历史聚落的发展和活力提升也应是规划设计工作的核心之一

活力的衰退、发展的迟滞和建设的需求是长期困扰我国历史聚落的关键症结，也是3 个总规所指向的核心问题。三者的立足点在于客观和理性地看待认知和分析历史聚落所处的时代情境和趋势，把握保护、发展与建设的利益诉求和矛盾，尤其是在策略上既要促进经济产业持续和理性发展、保持社会生活的持久活力，同时须寻求与保护、发展相互适应的城镇物质环境开发、建设和更新的合理模式，其关键是在规划设计中确立不就保护论保护、将历史城镇及其保护孤立于历史城镇发展、建设和现代化进程的价值理念。

（2）以保护为优先的复合性和整体性规划设计框架

3 个总规的规划设计不仅停留在传统的“宏观”和“规划”层面，而是不约而同地超越了当时法定的总体规划设计的框架，将宏观规划、专项规划、详细设计、修缮与整治以及实施管理等一系列策略整合入同一个复合性和整体性的框架，从而确保了城乡地域上各类遗产的保护诉求作为发展与建设的前置条件，在各个空间尺度层面得以很好地贯彻，也更有利于协同、兼容、平衡发展和建设的诉求。

（3）规划设计的外部环境及其实施手段

虽然3 个规划设计分别采取了顺势引导、强力干预和柔性介入的3 种手段，但仍然在不同社会层面和群体中引起了各种“反应”甚至是“反弹”。其本质事实上是规划设计对复杂利益的“人为”调整，因此策略方案应充分注重“刚柔相济”的弹性手段来真正落实保护的诉求。□

注释

1）历史中心在意大利规划设计语境中指具有悠久历史和物质遗存丰富的城市中心，相当于我国名城的历史城区。至1950年代初大量保存完好的历史中心构成了意大利城镇的建成主体，尤其是托斯卡纳、翁布里亚、艾米丽亚-罗马涅和马尔凯大区山地农业型城镇是意大利民族历史与文化本源特征的重要代表。

2）城市总体控制性规划由1942年《国家城镇规划法（L.n.1150/1942）》所确立，与我国城市总体规划基本相似，但包含大量控制性内容。

3）在以3个规划为代表的一系列中小历史城镇规划探索基础上，1957年题为“保护与提升城镇与乡村景观”国家城镇规划会议明确了城镇规划对历史中心保护的基础作用，并提出必须将保护置于更大区域和城乡环境中解决。

4）据统计，1951-1961年间意大利城市住宅不动产增加了27%，城市平均扩大了2～3倍。

5）《阿西西地域与城市保护法（L.n.976/1957）》制定了严格的保护规定从而替代了规划中关于保护的内容，同时肯定了市政府和私人对保护与建设的权利，但在新建城市产业与服务设施与规划的再利用思路相左。