突发公共事件应急管理国外经验、启示及借鉴

关键词 新冠肺炎疫情 突发公共事件 应急管理 依法防控

作者简介：李宏伟，河南省社会科学院法学研究所副所长，副研究员。

中图分类号：D630.8                                                        文獻标识码：A                       DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.03.056

2020年初，发生在武汉的新冠肺炎疫情正逐步向全国蔓延，以习近平同志为核心的党中央高度重视疫情防控工作。习近平总书记多次作出一系列重要指示，亲自部署，为做好疫情防控工作指明了方向。2月5日，习近平总书记在中央全面依法治国委员会第三次会议上强调，疫情防控越是到最吃劲的时候，越要坚持依法防控，要求始终把人民群众生命安全和身体健康放在第一位。①评价一届政府或执政党的管理水平和治理国家的能力，不但要看在社会经济常态下的管理和服务的表现，更重要的是要看在非正常情况下应对和处置突发公共事件的能力和水平。如何增强忧患意识，居安思危，提高对风险社会中突发事件的突发性、紧急性、不确定性、广泛性和基于新时期风险社会中突发事件形式多元化、规模扩大化、形态群体化、目标国际化等发展趋势就显得十分重要。笔者对国外在突发公共事件应急管理方面一些比较先进的经验和做法进行了整理，以资我国在这次疫情防控阻击战过程中借鉴。

一、国外突发公共事件应急管理的经验

（一）关于突发公共事件的分类

1.美国

在美国，1976年颁布实施的《全国紧急状态法》将突发事件分为四类：一是自然灾害，如地震、洪水、巨风、龙卷风、超高温或者超低温;二是技术发展型灾害，如大面积火灾、化学毒物泄漏、恶性传染性疾病、爆炸、对信息网络的攻击;三是社会秩序型灾害，如战争、投毒、恐怖活动、社会动荡、大型集会骚乱;四是大规模毁灭性武器，如生化武器、细菌武器、核武器。

2.英国

英国国内民防法将突发事件分为三类：一是人民福利类突发事件，包括人类疾病、对财产造成损害、对财产、食物、水源、能源、燃料的供应造成损害、对通讯系统、交通设施或者卫生设施造成破坏等方面的事件或者情况;二是环境类突发事件，包括对土壤、水源或空气造成污染、洪水、对动植物生命造成破坏或毁灭等方面的事件或者情况;三是安全类突发事件，包括战争、武装冲突以及恐怖事件筹。

3.加拿大

加拿大紧急状态法将突发事件分为四类：一是公共福利类突发事件，主要是由已经发生或者即将发生的火灾、洪水、予旱、风暴、地震及其他自然因素、人类和动植物疾病、事故或者污染等所引起事件;二是公共秩序类突发事件，是指严重威胁社会安全和利益的事件;三是国际突发事件，是指由恐吓、威胁行为或者重大武力、暴力的使用或即将使用而引起的，涉及加拿大和一个以上其他国家的事件;四是战争类突发事件，是指由已经发生或即将发生的战争或武装冲突所引起的，涉及加拿大或其任何盟国的事件。

4.法国和俄罗斯

法国紧急状态法将突发事件分为公共秩序类和社会灾难类。俄罗斯联邦紧急状态法将突发事件分为两类：一是暴乱类突发事件，包括武装暴动、大规模骚乱、恐怖行动等;二是自然原因或技术原因造成的突发事件，包括人畜流行病、灾难、自然灾害及其他灾害引起的事件。

（二）关于应急机构的设置

1.美国

美国联邦政府在“9.11”事件发生后，成立了一个集安全、国土、外交、情报、反恐、运输等多40多个部门职能和权限的联邦应急机构——国土安全部，并且还把原来联邦与州、地方政府的协调职责同时一并进行了接纳。国土安全部集决策、财政、指挥、行动权力于一身，并且在各州设立了分支机构，包括在较大城市设立的独立的综合性应急机构，例如休斯敦市应急中心，就是由市公共安全局、市建设服务局、消防局、警察局、应急指挥中心和911调遣中心共，同组成的一个城市应急联络和指挥机构;就是在居民社区也设立并开展有居民小组、居民会议等应急管理的教育、培训、组织工作。

2.俄罗斯

俄罗斯在国家层面设立了紧急情况部作为国家处理和应对突发危机的综合执行机构。受总统直接领导，并在俄罗斯全国设立了六个分支机构。在各行政部门也都有与紧急情况部对口的处级单位。此外，俄联邦政府及其有关部门、89个联邦主体、各市还设立了预防和消除突发事件委员会。联邦政府预防和消除突发事件委员会由紧急情况部部长任主任，成员包括有关部门的副部长。各联邦主体政府预防和消除突发事件委员会则由政府主要领导或者第一副职任主任，成员包括内务、卫生、桥梁隧道、检察院等部门的负责人。这类委员会为非常设机构，一般每月召开一次会议讨论重大问题，一般事务则交由紧急情况部处理。俄紧急情况部作为政府应对突发事件的日常管理机构，负责教育培训、收集分析信息、制定应急计划（预案）等突发事件的预防工作;发生突发事件后，负责统一指挥、协调有关方面的应急工作，向灾民提供各种帮助;负责消除灾害造成的影响，安置灾民，恢复秩序。

3.意大利

意大利在总理府设置民事保护总局，直接向总理负责并报告工作，并在全国各重要城市和地区设立了分支机构。在政府职能部门同样设立了与民事保护总局对口的处级和局级单位负责与总局对接联络。意民事保护总局的职责与俄紧急情况部的职责大体相同。

（三）关于应急预案的制定

1.日本

日本中央防灾会议制定的防灾基本计划包括防灾的中长期计划、防灾重点、防灾的标准及其考核办法等。同时要求防灾基本计划必须附包括设施及设备的配备、从业人员状况、物资供求、运输及其通讯方案等。日本行政机关、公共机关的首长以及其他根据法令规定对实施灾害预防负有责任的人员，必须根据法令或者防灾计划的规定实施灾害预防，包括完善防灾组织，组织防灾训练，做好防灾物资和材料的储备、配备与检查以及防灾设施、设备的配备与检查，改善在灾害发生时会成为实施灾害应急对策障碍的状况等。

2.德国

德国建立了自上而下的应急预案体系。包括从联邦到各州、各行政机构都编制了应对突发事件的应急预案。在国家层面，2002年12月制定了《民事保护新战略》法案，法案明确由联邦和各州共同承擔应对突发事件的责任。各州因地制宜，制定了各自的突发事件应急预案，同时，可以针对具体突发事件制定专项的应急方案。这样，在德国，全国上下对各种突发危机制定了应对预案，全国形成覆盖面广、数量大的整体应急预案体系，仅柏林市就制定了1300多个各类应急预案。

（四）关于预防与应急准备

1.美国

在美国政府应急系统运作的四大战略步骤（减轻、准备、反应、恢复）中，作为预警环节的减轻、准备工作便占了很大比重。美国政府和专家认为，应急系统的基础是即时反应和准备，应急系统准备是一个连续不断的过程，充足的准备可以降低发生紧急情况时的“未知因素”。美国的突发事件预警措施主要包括以下内容：信息分享，细节性的演习，随着客观条件的变化而随时修改应急计划，在各个合作单位之间制订互助计划，准备和维持应急计划所需的人力、物力，对公众进行应急知识教育、使应急反应系统的工作人员和社会公众对现实的和将来的灾难有充分了解，综合制订并协调应急计划。

2.澳大利亚

澳大利亚政府高度重视大型公共活动的预警和应急处理。在悉尼奥运会期间，该国基于风险管理原则建立了安全机制，针对不同的风险采取相应的安全措施，并根据风险的变化灵活应对。为了预防突发事件的发生，政府对进入某些公共区域实行了必要的限制和控制。奥运会的组织者在每个会场制定了相应的应急计划，由警察部队确保这些计划的具体实施。各级警察机构在举办奥运会之前定期进行联合演练，根据演练中发现的问题，对反恐机制进行了改进，使警察机构能够针对突发事件采取有效的应对措施。奥运会组织要求部署在各个会场的警察部队充分理解自己的职责所在，并在第一时间对突发事件采取应对措施。

3.奥地利

奥地利政府也高度重视灾害预防与应急准备工作，除在国内建立健全相关制度外，还加强与欧盟、北约、联合国的联系与合作，积极参与制订《欧盟灾害处置程序工作纲要》，并与周边所有国家签订了灾情处置协助和人道主义协助的双边协作条例。在突发事件预警方面，专门设立了联邦预警警报中心，该中心主要负责收集情报信息，辨别出危险信号，寻找危险信息源，做出正确判断，经批准后通报外交部和新闻局，会同专家研究制定相应的应对措施，协助联邦政府和州政府将损失降低到最小限度。该中心安排官员和专家24小时全天候值勤，并配备了先进的设备设施，全方位接收和处理各种信息。联邦预警警报中心与新闻局等有关单位联网，即时了解世界上所有灾情事件，与欧盟防辐射中心、奥地利放射预警系统联网，即时对放射性事件信息进行处理。该中心还装置了电传电视和警报系统，8000个警报能覆盖到全国各地的小镇。

二、启示与借鉴

（一）不断完善预警机制

中国有句古话，叫做“防患于未然”“未雨绸缪”。这是人类长期在生存和发展中经验的总结。对于突发事件情报的收集、预测、分析、判断显得尤为重要。西方发达国家非常重视预警体系方面的建设。他们经过多年的实践探索，构建起了较为完善的突发事件预警机制。而且根据各类突发事件性质、特征的不同建立专项监测预警体系。根据专业性要求，配备监测仪器、专家人员、工程技术人员、设备及其技术手段等，对可能将要发生的或者已经发生的突发事件进行评估预测分析。

在这方面，美国走在了各国的前列。尤其是在“9.11”事件发生后，美国把突发事件作为反恐内容来对待，在平时就设有负责预报和监测公共卫生突发事件的“公共卫生突发事件监测网络”，保证及时了解全国各地的公共卫生突发事件发生发展情况，并建立了“伙伴关系网”以应对突发事件爆发和蔓延。英国的公共卫生监测防范网非常的发达。尤其是英国政府在应对疯牛病、口蹄疫等突发卫生事件中积累了丰富的实战经验，形成了自己独特的应对突发事件的机制和网络。该机制主要包括中央和地方两大部分组成。中央一级主要负责信息分析判断、制定政策、协调指挥等;地方分支机构是整个突发事件监测网的基本单元，主要负责突发事件的早发现、早报告、及时跟踪和后续善后安抚等。法国早在1998年就成立了国家卫生监测研究所，并在全国建立37个国家传染病防治中心负责监测和报告工作，后来又扩大到多个类别的突发公共事件等领域。

（二）处理机构专门化

设立专门的突发事件应急处理机构进行综合指挥、协调、决策是国际上通用的惯例和经验，加强专门机构建设已经成为国际社会应对各种突发公共事件的主要动作。有的国家建立了中央指挥中枢机构（系统），比如，美国国家安全委员会、以色列国家安全委员会、俄国联邦安全会议、韩国的国家安全保障会议等;有的是建立了常设性危机管理的综合协调部门，比如，美国于1979年成立的联邦紧急救援总署（FEMA）分布于美国各地，俄罗斯于1990年成立了突发事件国家委员会，1994年改为突发事件部。

美国在1979年以前并没正式突发事件处理编制，如遇重大突发事件，比如重大灾害多靠军方协助，缺乏全国性救灾统筹计划，从中央到地方经常各自行动，互不协调，整体效能不易发挥，部分组织功能重叠，甚至有相互冲突的情形发生。1976年民主党的卡特竞选总统时，提出多项联邦政府机构改组或合并主张，当选后正式向国会提议成立“联邦突发事件管理总署”，专门处理灾害预防、整备、应变及善后复原，1979年FEMA正式成立，总部设在华盛顿特区，全国设有10个地区分区，属于政府机构序列，其署长向总统负责并报告工作。FEMA编制人员共有2600名全职人员，工作在华盛顿总部、各地区分部。FEMA的职责是保证维护公民的生命财产安全，减少损失，保护重要基础设施等。FEMA处理范围很广，包括了斯坦福特法案中所定义的所有突发事件，并下设了以下8个机构。在俄罗斯，总统在中枢指挥系统发挥着决定性的作用。一切手段及其反恐力量均在总统的领导下，联邦的权力执行机关依据俄联邦法律及其他法规在自己的职权范围内参与反恐等应急行动。在日本，内阁首相为最高指挥官，内阁官房来负责总体协调、各个部门予以配合的组织体系。在这一体系中，根据事件种类的不同，启动的事件管理部门也不尽相同。加拿大自1948年成立联邦民防组织，到1966年，其工作范围已延伸到平时的应急救灾。

（三）应急处理法制化

法治，是人类社会发展进步的重要指标。法律，是治国理政最大、最重要的规矩。治理一个国家，管理一个社会，关键是要立规矩、讲规矩、守规矩。为提高危机应急行动的速度，保证应急行动的效果，世界各国尤其是发达国家都十分重视应急法制化建设。

美国是一个法制比较健全发达的国家。经过多年实践探索，美国已经形成了较为完善的应急法律体系。1950年，美国就制定了第一个突发事件应对法《灾害救助和紧急援助法》。1976年，美国国会通过第二部应对突发公共事件的法律《全国紧急状态法》。2001年9月18日，为纪念“9.11”事件，颁布实施《2001年紧急补充拨款法》和《使用军事力量授权法》，紧接着制定了《空中运输安全和体系动员法》《航空运输安全法》《提高边境安全和完善入境签证法》《公共卫生安全和生物恐怖威胁防止和应急法》《恐怖主义风险保险法》等。2002年11月颁布实施《国土安全法》，设立国土安全部，重新组建突发事件应对的应急反恐系统。日本的法律制度的先进性是有目共睹的。它也是世界上较早制定灾害应急管理法律法规的国家。1880年，日本就制定颁布了《备荒储备法》，通过立法确保在灾害饥荒来临的时候有足够的粮食和物资供给。英国是世界上判例法比较发达的国家，是英美法系的典型代表。关于应急管理方面的法律就多达30部。英国第一部统一的紧急状态法是2004年1月英国下议院通过实施的《国内紧急状态法案》。紧接着，英国制定了一批有关应急管理的法律规范，使得英国的应急法律规范能够相互协调、自成体系。法国早在1830年宪法中就规定了紧急状态制度，不但对政府的行政紧急权力作了明确的界定，而且还详细规定了在紧急状态下政府与民众的关系问题。

（四）重视应急文化建设

文化是一个民族的灵魂。西方发达国家历来都非常重视应急法律文化建设。例如，美国这个国家就非常重视通过专业培训机构对应急从业人员进行正规的培训，通过加强社会舆论的宣传强化民众的应急意识。美国在全国各州、市、郡都设有培训中心或者培训基地，这些专业培训机构同时是对外开放的，可以为社会服务，对企业、社会组织和个人提供商业性的应急培训。但是，美国强制性要求应急从业人员必须每年都得参加应相关培训，提高突发事件的应对能力。德国政府的主要从三个层次入手来加强应急文化建设。一是针对不同岗位的工作人员进行专业系统的培训;二是对社会组织的应急志愿团体和个人开展应急培训;三是对公民个人进行应急知识培训。日本是一个岛屿国家，向来日本的自然灾害就比别的国家多，所以，日本历来就非常重视应急防御教育和宣传培训工作。目前，在日本全国，已经形成了良好的突发事件应对和灾后安抚以及重建的应急文化氛围。

注釋：

①习近平总书记在中央全面依法治国委员会第三次会议上强调：全面提高依法防控依法治理能力，为疫情防控提供有力法治保障[N].光明日报，2020年2月6日.

参考文献：

[1]汪永清主编.中华人民共和国突发事件应对法解读[M].中国法制出版社，2008.

[2]菅强.中国突发事件报告[M].中国时代经济出版社，2009.

[3]赵燕，李季梅.一些国家应急管理的做法[J].当代世界，2008（6）.

[4]黄典剑.发达国家应急管理法制研究[J].安全生产与监督，2007（6）.

[5]司徒苏蓉.发达国家应急文化建设及启示[J].江苏社会科学，2007（2）.