日本铁路“东京都市圈通勤五方面作战”转型服务启示研究

荣朝和，罗 江

（北京交通大学 经济管理学院，北京 100044)

1 日本国铁“东京都市圈通勤五方面作战”的实施与分析

1.1 实施过程

20 世纪60—80 年代，日本国铁在东京都市圈开展一系列实现主要通道多复线化的重大投资建设工程，既启动了国铁自身通勤化服务的重要转型，同时推动了东京都市圈高效率轨道通勤体系的形成。由于二战后东京涌入了大量新增加人口，在受到房价和收入水平制约下，越来越多人们选择居住在市中心23 区之外大约20 ～ 40 km 范围之内的郊区，东京通勤通学客流急骤上升，日本内阁府在《国势调查》报告中称这一现象为“居住的郊区化现象”。但是，东京核心区传统地面交通包括有轨电车系统完全无法适应激增的出行需求，而与核心区相连的放射状铁路上高峰时段极端超员和混乱现象也日益突出，当时靠压缩列车间隔时间或增加车辆数等办法难以解决问题，亟待从根本上大规模提高城市客运能力。

1956 年8 月，日本都市交通审议会发布“一号报告”，明确提出为了消除东京道路严重拥堵需要拆除地面有轨电车，采用新建的地铁网进行替代，同时还通过推进铁路通道的多复线建设，实施地铁与市郊铁路的相互直通运行[1]。因此，都市交通审议会以及后继运输政策审议会的政策建议报告对东京都市圈轨道交通网形成产生了重大影响，成为后来国铁“东京都市圈通勤五方面作战”(以下简称“东京通勤五方面作战”)的核心内容。

日本国铁(Japan National Railway，简称JNR)的“东京通勤五方面作战”，实际上是充分挖掘东京5 条最重要铁路通道的能力，以多复线化同时满足对外运输和通勤2 个方面的需求[2]。除了南部东海道线连接名古屋、大阪方向，北部东北线日后连接东北、上越、长野3 条新干线的主要通道，还包括由东京站经新宿西连的中央线，以及由东京市区东出的常盘线和总武线，这些线路都是东京最早修建的铁路通道，是东京对外铁路联系的主要方向，而且也都成为繁忙的通勤走廊。日本国铁“东京通勤五方面作战”示意图如图1 所示。

一般而言，日本国铁传统上只专注连接日本各地的干线运输，对城市圈内部的通勤运输因其复杂繁琐而持消极态度。然而，1963 年因前任为发生重大列车事故下台而新上任的国铁总裁明确反对这种消极观点，从1965 年起开始推动国铁实施针对通勤通学服务的重大转型。日本国铁“东京通勤五方面作战”克服诸多困难，历经15 年于1980 年基本完成“东京通勤五方面作战”360 km 复线建设，5 条主要通道都分别由复线变为双复线以至高架化或地下化的多复线，实现了客货分开、远途与市郊列车分开、快速列车与普通列车分开，形成国铁在东京都市圈的基本路网格局，同时还推进铁路沿线车站的综合开发，成为东京城市圈扩张最直接的驱动因素。

图1 日本国铁“东京通勤五方面作战”示意图Fig.1 Diagram of the Japan National Railway's Tokyo Five Prong Strategy

1.2 实施效果

日本国铁“东京通勤五方面作战”总建设费用达到12 344 亿日元，虽然投资巨大，但由于实施后运输量增加，经济效益突出。根据高松良晴[2]转引近藤太郎的研究结论，除因东北线缺少数据没有计算，其他4 个通道的项目财务核算都在13 ～ 29年内转亏为盈，内部收益率则分别在5.9% ～ 10.3%之间，日本国铁“东京通勤五方面作战”相关通道建设绩效评估表如表1 所示，符合日本法律对相关工程投资回报率的要求[2]。蓼沼庆正[3]的研究成果认为“东京通勤五方面作战”各线路的综合内部收益率达到10.8%，结论与近藤太郎基本一致。

表1 日本国铁“东京通勤五方面作战”通道建设绩效评估表Tab.1 Performance evaluation table of the construction of Tokyo Five Prong Strategy of JNR

特别重要的是，“东京通勤五方面作战”为国铁和1987 年民营化改革后，日本铁路客运公司(以下简称“JR 公司”)转型都市圈通勤服务的商业空间打下了坚实基础。例如，JR 东日本公司作为日本国铁民营化重组的6 家客运公司之一，目前营业里程7 474.2 km，其中高速铁路1 134.7 km，直接为东京都市圈服务的线路只占其总运营里程的40%，而所完成的旅客周转量却占公司比重的近80%[4]。JR 公司一直在不断强化对东京都市圈的服务。例如，属于JR 东日本公司的33 km 环状山手线实际上在几乎每个区段上都有不同铁路线与其并行，目前最多有7 条复线共用该通道，现东京各类铁路线中有47 条与山手环线存在相交的换乘关系，其29 个车站中的27 个车站被改造为2 条以上铁路线的换乘车站，东京山手线通道、站点及连接线路示意图如图2 所示。

因而，山手线不仅是世界上客流和车流最密集的铁路通道，而且成为东京都市圈轨道交通网中至关重要的环状换乘枢纽体系。JR 东客运公司近年在山手线通道内建成的东京—上野新复线，使东京和上野2个车站都从原来高速铁路的尽头站变为通过站，既大大优化了列车对车站的使用效率，又使原位于东京站与品川站之间的列车段转变为在市中心进行大规模综合开发的绝佳场地。另外，负责运营东海道新干线的JR 东海公司，也增设高轮停靠站，而且将进行大规模综合开发。

图2 东京山手线通道、站点及并行线路示意图Fig.2 Diagram of Tokyo Yamanote Corridor， stations and parallel lines

2 日本民铁的“东京都市圈通勤五方面作战”

随着JNR 公司“东京通勤五方面作战”的实施，东京的各私营铁路、公私合营铁路和JR 公司相继对更多通勤线路进行持续至今的大规模强化改造，实施更加广泛和复杂的轨道交通大运量、高速、便捷化扩建、改建工程，被称为民铁的“东京通勤五方面作战”。根据粗略计算，轨道交通修建包括东京地铁线路266 km，私铁、公私合营铁路和JR 公司线路470 km，合计736 km，是国铁“东京通勤五方面作战”的2 倍。经过不断扩建，相模、东急、东武、西武、京王、京成、京滨、小田急等多条放射状市郊铁路相继得到强化，打通了千叶、多摩、港北各个新城区到东京核心区的铁路客运通道，实现了郊区铁路与城市核心区轨道交通的相互直通运输，提高了成田和羽田国际机场与东京都核心区的通达性[2]。

另外，还实现了东京各轨道交通公司，包括JR 公司及私营铁路与东京地铁线路之间的过轨直通运输。根据东京地铁公司的数据，其自有线路里程仅为195.1 km，但由于与JR 公司及其他私营铁路有337.5 km 过轨直通线路，因而东京地铁公司2015 年的列车营业里程达532.6 km。目前，不同公司之间的列车过轨运行已经成为常态。轨道交通公司之间列车过轨运营示意图如图3 所示[5]。通过线路共享实现的列车直通运输，大大减少了乘客换乘的不便，缓解了通勤高峰时段的交通压力。

目前，东京都市圈的轨道交通营业里程已经达到了3 700 km，东京都市圈的通勤范 围20 ～ 30 km 扩 大 到 了 约70 km，平均单程通勤时间为68.7 min，日均轨道交通发送人数超过4 000 万人次，其中单程全程时间在2 h 内的比重占92.1%，东京都市圈单程通勤时间分布如图4 所示[6]。

另外，东京通勤高峰期列车超员状况也明显得到改善。在日本国铁“东京通勤五方面作战”开始的1965 年，东京通勤高峰期列车最大混杂率(日本的混杂率与中国的满载率计算方法不同，有专家专门对比过中日指标之间的关系，认为日本混杂率为180%时等于中国100%的满载率，即6 人/m2的水平。)达到307%，乘客需要借助“地铁推手”才能上车并关闭车门的状况。而到2000 年前后，列车最大混杂率大约降至200%，即列车基本满员。列车不同混杂率目测差异示意图如图5 所示[7]。近年来，列车混杂率的控制目标是将最拥挤线路的混杂率降至180%。

图4 东京都市圈单程通勤时间分布Fig.4 Graphic of one-way commuting time in metropolitan Tokyo

图3 轨道交通公司之间列车过轨运营示意图Fig.3 Schematic diagram of train crossing operation between different railway companies

图5 列车不同混杂率目测差异示意图Fig.5 Visual difference diagram of trains with different mixing rates

3 “东京都市圈通勤五方面作战”转型服务启示

3.1 轨道交通与都市圈的关系

“东京通勤五方面作战”不仅使铁路通勤能力增加、客运量提升、拥挤率降低、通勤时间节约、通勤距离延长、沿线地区人口增加、运输收入增加等方面，而且对铁路企业、乘客和东京都市圈都产生了正面影响，“东京通勤五方面作战”实施效果示意图如图6 所示[3]。

轨道交通支撑着东京从20 世纪50 年代以工业和居住为主的功能，到60 年代和70 年代增加教育研究、物流生产和业务管理功能形成的多核及多级地域结构，再进一步到80 年代和90 年代更加强调首都中枢功能的多级多圈域结构及分散型网络结，东京首都圈5 次基本计划空间结构及功能布局演变示意图如图7 所示[8]。东京都市圈以日本8%的国土面积，聚集30%的人口，并且创造30%以上的GDP 总量，是日本的政治、经济、文化、国际交流中心。这里聚集了全日本27%的本土制造业、64%的外资企业、承接40%的国际会议、接待34.6%的外国游客，这里拥有全日本25%的大学和36.8%的大学生，各种商业设施总数占全日本的34.8%[9-10]。

图6 “东京通勤五方面作战”实施效果示意图Fig.6 Tokyo Five Prong Strategy effect diagram

3.2 启示

大都市区正在成为各国资本累积、经济竞争和社会生活的主要空间尺度，大都市区化已经成为不可避免的趋势[11]。每一个现代大都市区形成的过程，同时都是一个具有内在支撑和引领作用的轨道交通网络形成过程，而大都市区可以简化成轨道通勤圈[12]。我国目前正处在城市化阶段转变的关键时刻[11]，轨道通勤圈是界定大都市区的重要标准，也是区别大都市区与蔓延式大城市及城市群的主要准绳，大都市区需要特别重视发挥市郊通勤铁路的作用，其5 km 以上站间距可以解决市中心50 km甚至更远半径范围内的通勤问题[12]。例如，北京市目前有约700 km 轨道交通运营线路，每日客流超千万人次，高峰期地铁拥挤程度近似东京混杂率为300%的状况，通勤范围主要限制在半径约30 km 的范围内。目前，北京市通过轨道通勤体系构建向大都市区转型，依次向东、东南、南和西南等方向规划建设5 ～ 6 条跨市域通勤铁路，形成约50 ～ 70 km 半径的通勤圈，既符合规划的京津冀协同发展方向，也满足中央关于跨域疏散首都非核心功能的要求。北京跨市域通勤铁路通道示意图如图8 所示。

基于“东京通勤五方面作战”经验对北京市向大都市区转型启示如下。

（1）构建高效率轨道交通通勤圈。北京目前所面临的城市问题和交通问题与当年东京所经历的阶段非常类似，也面临城市发展和交通建设的重大阶段性转换。把30 km 半径以上的市郊通勤铁路作为重点，力争绝大多数居民能在1.5 h 内最多不超过2 h 完成单程通勤出行，实现城市高质量发展和人民群众对美好生活的向往。

（2）实现主要通道的立体化共用。北京的通道资源比一般城市的通道资源更稀缺，应对京广(北京—广州)、京九(北京—香港)、京沪(北京—上海)、京津(北京—天津)、京沈(北京—沈阳)、京唐(北京—唐山)、京承(北京—承德)、京包(北京—包头)、丰沙大(丰台—沙城—大同)、京原(北京—原平)等主要通道的状况，特别是繁忙通道的立体化共用尽早统筹安排。凡是涉及到市郊通勤铁路或区域快线的共用需要，应尽早建立有约束力的路地合作共同规划、建设与运营协调机制。

图7 东京首都圈5 次基本计划空间结构及功能布局演变示意图Fig.7 Evolution diagram of spatial structure and functional layout of Tokyo capital circle five times basic plan

（3）重视国铁车站的通勤立体化。努力提升国铁市郊通勤列车的功能化服务，同时通过列车过轨运行，实现北京市自营市郊通勤铁路(区域快线)列车进入核心城区的铁路客站，并与地铁线路方便换乘。为此，应利用容积率奖励政策，国铁通过与北京市对枢纽车站的立体化共同改造、开发与共用，实现铁路枢纽资源运营与利益的共赢，为北京都市圈提供优质设施与服务，推动国铁“北京都市通勤圈”服务转型。

图8 北京跨市域通勤铁路通道示意图Fig.8 Diagram of Beijing cross-city commuter railway passage

4 结束语

铁路对中国的城市化意义重大，在国铁转型为都市圈通勤服务的过程中，超大城市和铁路2 家主体需要共同努力争取合作共赢，彻底改变传统经营壁垒的思维模式，担当责任、把握机会，形成都市圈“四网融合”的轨道交通网络，实现通道资源整合与强化利用，国铁从关注环线、联络线转向尽快构建放射状共用通勤廊道。日本铁路的经验表明，尽早确定线位站位和配套土地开发资源，根据事权原则合理划分投资责任，才能有效引导都市圈优化时空形态。