初见成效：三年来备案审查工作有何重大进展？

特约撰稿人 罗书平

2019年12月28日，十三届全国人大常委会第十五次会议闭幕会后举行第十五讲专题讲座，全国人大常委会副委员长、中国法学会会长王晨作了题为《深入学习贯彻党的十九届四中全会精神，坚持和完善人民代表大会制度这一根本政治制度》的讲座。

王晨表示，备案审查工作取得重大进展，目前已经形成了党委、人大、政府、军队等各系统分工负责、相互衔接的各类规范性文件备案审查制度机制。全国人大常委会对行政法规、监察法规、地方性法规、司法解释进行备案审查。按照“有件必备、有备必审、有错必纠”的要求，认真做好审查、研究、处理、反馈等工作，将备案审查信息平台延伸到设区的市、自治州、自治县，连续三年听取审议备案审查工作情况报告并向社会公开。

大量的实证研究表明，近年来全国人大常委会有关备案审查制度的实施情况可以概括：取得重大进展，但任重道远！

2017年：备案审查128件主动审查17件处理5件

2017年12月24日，全国人大常委会法工委主任沈春耀在十二届全国人大常委会第三十一次会议上所作《关于十二届全国人大以来暨2017年备案审查工作情况的报告》披露：十二届全国人大以来，全国人大常委会法制工作委员会对报送全国人大常委会备案的60件行政法规、128件司法解释逐件进行主动审查研究。审查发现5件司法解释存在与法律不一致或者其他问题，及时研究提出处理意见。与此同时，2017年还进一步加大主动审查力度，完成对14件行政法规、17件司法解释、150余件地方性法规的主动审查研究工作。在司法解释以及司法规范性文件的备案审查工作中，也涌现出一些被纠正的典型案例。

2016年，内蒙古自治区一位公民提出审查建议，请求对最高人民检察院侦查监督厅曾经发布的《关于人民检察院审查逮捕工作中适用“附条件逮捕”的意见（试行）》中规定的“附条件逮捕”制度问题进行审查研究。全国人大常委会法工委与最高检进行了沟通。2017年4月28日，最高人民检察院侦查监督厅发文宣布，经研究并报院领导批准，从即日起不再执行《关于人民检察院审查逮捕工作中适用“附条件逮捕”的意见（试行）》，今后在审查逮捕工作中不再适用“附条件逮捕”。

2009年7月，全国人大常委会法制工作委员会审查发现，有关非法行医的司法解释中，将个人未取得医疗机构执业许可证开办医疗机构的行为认定为非法行医犯罪，与刑法规定不一致，经与制定机关反复沟通并跟踪督促，制定机关已于2016年12月对相关规定作出修改。

十二届全国人大以来，全国人大常委会收到“两高”报送备案的128件司法解释。法工委逐件审查后发现，民事诉讼法司法解释中有关拘传原告和被执行人的规定与民事诉讼法的规定不一致。审查结果：在全国人大常委会有关专门委员会大力支持下，推动制定机关已于2017年2月作出妥善处理。

2018年：备案审查18件建议审查44件处理3件

2018年12月24日，全国人大常委会法制工作委员会主任沈春耀在十三届全国人大常委会第七次会议上作《全国人大常委会法制工作委员会关于2018年备案审查工作情况的报告》。

>>2019年12月25日，十三届全国人大常委会第十五次会议举行第三次全体会议。会议听取全国人大常委会法工委主任沈春耀作关于2019年备案审查工作情况的报告。自2017年起，备案审查工作情况报告已连续三年提请全国人大常委会会议审议。 中国新闻图片网供图

报告显示：过去一年，国务院、最高人民法院、最高人民检察院以及有立法权的地方人大及其常委会认真贯彻全面依法治国的要求，依照法定权限和程序开展行政法规、地方性法规、司法解释制定和报送备案工作，为确保党中央决策部署贯彻落实、推动和保障宪法法律实施、完善中国特色社会主义法律体系、维护国家法制统一发挥了重要作用。从备案审查工作情况看，行政法规、地方性法规、司法解释的内容总体上是适应实际需要的，是符合宪法法律的。报告按照党中央提出的“有件必备、有备必审、有错必纠”的要求，对当年备案审查工作取得的新进展作了回顾。

报告说，一年来，制定机关共向全国人大常委会报送备案行政法规、地方性法规、司法解释1238件，其中行政法规40件，省级地方性法规640件，设区的市地方性法规483件，自治条例和单行条例33件，经济特区法规24件，司法解释18件。

据不完全统计，截至2018年11月底，制定机关共向全国人大常委会报送备案现行有效行政法规、地方性法规、司法解释12397件，其中行政法规755件、省级地方性法规6083件、设区的市地方性法规3519件、自治条例和单行条例995件、经济特区法规335件、司法解释710件。

行政法规、地方性法规、司法解释基本实现了有件必备。按照法治原则，只要规范性文件的制定主体属于人大监督对象，这些主体制定的各类规范性文件就都应当纳入人大备案审查范围。

对于地方“两院”制定的许多规范性文件中有不少是属于审判、检察工作范围的内容，直接涉及公民的权利义务，对此问题，沈春耀透露，有的地方人大常委会已将这些文件纳入备案审查范围，有的则尚未纳入。他表示全国人大常委会法制工作委员会将就此开展调研，与有关方面进行沟通。

2018年，法制工作委员会共收到公民、组织涉及规范性文件的各类来信来函4578件，可以明确为审查建议的有1229件，其中属于全国人大常委会备案审查范围的有112件，占9.1%。

112件审查建议中，建议对行政法规进行审查的5件，占4.5%；建议对地方性法规进行审查的63件，占56.3%；建议对司法解释进行审查的44件，占39.2%。没有收到有关国家机关提出的审查要求。

通过备案审查工作，对一些有不同认识的问题加强研究和跟踪，其中不少是法规、司法解释等规范性文件在制定和实施中有不同认识、需要准确把握法律和政策界限的问题。例如，有关方面通过出台规范性文件，建立信用惩戒制度，推动社会信用体系建设；同时，也引发了一些滥用信用惩戒侵犯公民隐私权和其他合法权益的担忧。又如，一些地方相继制定“地方金融条例”，带来了对金融管理是否属于国家立法专属事项、地方金融立法是否影响金融市场统一的不同认识。针对这些情况，法工委加强对有关规范性文件的审查研究，跟踪了解有关立法动态，防止出现侵犯公民合法权利的情况，防止出现超越立法权限和违背上位法规定的情形。

对备案审查工作中发现的问题，法工委认真开展审查研究，通过与制定机关沟通、提出书面研究意见等方式，加大监督纠正力度，推动相关问题妥善解决。其中四起与最高法院和最高检察院的司法解释有关。

第一起是根据公民审查建议，推动最高人民法院对婚姻法司法解释（二）第二十四条进行修改完善。2018年1月，最高人民法院发布《关于审理涉及夫妻债务纠纷案件适用法律有关问题的解释》，对夫妻共同债务的认定标准和举证责任分配进行了细化和完善，有关问题得到妥善解决。

第二起是根据公民审查建议，对最高人民法院关于审理破坏野生动物资源刑事案件的解释将“驯养繁殖物种”纳入有关“珍贵、濒危野生动物”范围的规定，进行审查研究。

第三起是根据有关组织审查建议，对最高人民法院关于适用公司法的规定（二）中有关公司股东、董事清算责任的规定，进行审查研究。经沟通，最高人民法院已启动工作，拟对上述有关司法解释的内容进行修改完善。

第四起是根据公民审查建议，对最高人民检察院《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》有关“当事人对一审民事判决、裁定未提出上诉而向人民检察院申请监督的，人民检察院不予受理”的规定，进行审查研究。经沟通，最高人民检察院已停止执行该规定，并明确当事人针对人民法院作出的已经发生法律效力的一审民事判决、裁定提出的监督申请，无论是否提出过上诉，只要符合民事诉讼法第二百零九条规定，均应依法受理。

2019年：备案审查41件，对16个地方司法文件进行审查

2019年12月25日，全国人大宪法和法律委员会副主任委员沈春耀向在十三届全国人大常委会第十五次会议上作《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于2019年备案审查工作情况的报告》。

一年来，国务院、最高人民法院、最高人民检察院以及有地方立法权的地方人大及其常委会，依照宪法法律规定的权限和程序开展法规和司法解释制定工作，按照规定报送全国人大常委会备案的行政法规、地方性法规、司法解释共1485件，其中行政法规53件，省、自治区、直辖市地方性法规516件，设区的市、自治州、不设区的地级市地方性法规718件，自治条例和单行条例99件，经济特区法规58件，司法解释41件。

报告肯定了各报送备案的机关按照“有件必备”的要求，基本做到了报送及时、材料齐全、格式规范，通过报送备案自觉接受全国人大常委会监督，报备工作实现了制度化、常态化。同时，报告还特别提到了去年以来，法工委着力推动地方人大常委会将地方政府规章和地方人民法院、人民检察院制定的涉及审判、检察工作的规范性文件纳入备案审查范围。目前，地方政府规章基本上纳入地方人大常委会备案审查范围，有14个省（区、市）将地方有关司法规范性文件纳入备案审查范围，有两个省纳入依申请审查范围。

一年来，对公民、组织提出的138件审查建议进行了审查研究，提出了处理意见并向建议人作了反馈。并将88件不属于全国人大常委会审查范围的审查建议分别移送有关机关，其中，移送中央办公厅法规局5件，移送中央军委办公厅法制局1件，移送司法部40件，移送最高人民法院12件，移送最高人民检察院5件，移送省级人大常委会6件，同时移送司法部和省级人大常委会19件。其中，有关对司法解释进行备案审查中的典型案例包括：

一是关于适用公司法的司法解释规定了股东、董事的清算责任，法制工作委员会在2018年备案审查工作情况报告中报告了对这一规定的审查情况。2019年11月，制定机关通过适当方式对公司债务案件审理中“怠于履行清算义务的认定”和“因果关系抗辩”作了明确，解决了不适当扩大股东清算责任的问题。

二是有重点地开展规范性文件集中清理和专项审查工作，即持续开展生态环保领域法规、司法解释等规范性文件集中清理工作。为贯彻全国人大常委会有关决议精神，全国人大常委会法工委在去年督促地方修改514件、废止83件地方性法规的基础上，2019年又督促地方修改300件、废止44件。同时，推动制定机关对集中清理过程中发现的37件部门规章、456件地方政府规章、2件司法解释以及11000余件各类规范性文件及时修改、废止或者重新制定。

与此同时，全国人大常委会法工委总结实践经验，研究制定新的备案审查工作规范。将原有的《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》和《司法解释备案审查工作程序》合并进行修改完善，形成统一的备案审查工作制度性规范，委员长会议已经审议并原则通过《法规、司法解释备案审查工作办法》。

可以想象，随着《法规、司法解释备案审查工作办法》的实施，不久的将来，在健全有效的宪法监督制度之下，不同层级的法律法规将形成一张协调严密的法制之网，全面推进依法治国。