严峻现实：有多少地方司法机关还在制定规范性文件？

特约撰稿人 罗书平

如果现在要问：新中国成立以来的司法实践中,全国各地的法院、检察院除办理具体的案件之外，到底制定了多少司法规范性文件？也许是一个天文数字！

由于地方法检两院的规范性文件往往关系群众切身利益并具有普遍指导意义,人们特别是案件当事人及其诉讼参与人都非常关注。但对于这些规范性文件是否需要向人大常委会备案,是否应当像司法解释那样接受人大常委会的备案审查，则因为认识不尽一致而导致实践中的做法不一。

地方法检两院规范性文件成为司法工作重要依据

虽然最高人民法院和最高人民检察院早已明令禁止地方法检两院制定司法解释性质文件,却对地方法检两院能否制定有关司法业务的指导性文件未作禁止性或限制性规定。当然，按案例，未作禁止或限制，实际上就相当于默许。于是，多年来，地方法检两院在办理成千上万的诉讼案件的同时，还制作并发布了数量不菲的规范性文件。

客观地说，地方法检两院为指导审判、执行和检察工作而制定的规范性文件，确实发挥并继续发挥着重要作用,事实上已成为地方审判、检察机关开展司法工作的重要依据。但也必须承认，这毕竟是于法无据且未经权力机关备案审查的规范性文件，适用中侵犯公民合法权益的事件时有发生。一些诉讼当事人及其代理人也多次就该类文件的效力问题提请中央和地方的人大常委会进行审查。因此，若将这类文件排除在人大的法律监督之外,显然不利于维护人民群众的合法权益。

然而，在现行法律中，除了监督法明确规定全国人大常委会对最高法院和最高检察院的司法解释进行备案审查、立法法明确规定地方法检两院不能制发司法解释类的规范性文件之外,其他法律（如地方组织法）并没有规定县级以上地方人大及其常委会有撤销地方法院、检察院规范性文件的权力。因此，可以说，目前关于地方人大对地方法检两院规范性文件进行备案审查尚无法可依。

如前所述，自党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》以来，党中央对于构建和健全备案审查制度可谓三令五申，作出一系列重要决策，而且一次比一次严厉，明确要求“把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件”“禁止地方制发带有立法性质的文件”“依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件”。

然而，由于立法上的先天不足，至今尚无国家层面的立法将地方法检两院规范性文件纳入备案审查的范围。于是，地方法检两院或单独或联合制定的属于具体运用法律的规范性文件，仍雨后春笋般涌现出来。

地方法检两院规范性文件冰山一角

对此问题，相信那些已经或者正在司法机关进行打官司的当事人及其诉讼参与人最有发言权，甚至有难言的苦水：那些地方法检两院的规范性文件尽管不会在法庭上公开出示，也不会在裁判文书、检察文书上公开引用，但又事实上成为处理案件的法律依据！以至于在不少情况下，司法机关办案的法律依据竟出现主要不是国家法律，而是司法解释和上一级法检两院的规范性文件这种不正常现象！

以天津市和重庆市近年来法检两院发布的规范性文件（以实际内容为限）为例。

天津市刑事司法规范整理（2020年1月1日）

《关于常见犯罪的量刑指导意见》实施细则

关于扩大量刑规范化罪名和刑种的量刑指导意见（试行）

关于刑法部分罪名数额执行标准和情节认定标准的意见

关于审理环境污染刑事案件有关问题的意见办理聚众斗殴案件座谈会纪要

关于办理拒不执行判决、裁定刑事案件若干问题的意见（试行）

关于办理组织、领导传销活动刑事案件适用法律若干问题的意见（试行）

关于办理盗窃电能违法犯罪案件适用法律若干问题的意见

天津市法院审理金融犯罪案件工作座谈会会议纪要

关于审理刑事附带民事诉讼案件有关问题的意见

重庆市刑事案件立案与量刑标准（2020年1月1日）

重庆市高法《关于常见犯罪的量刑指导意见》实施细则（渝高法〔2018〕119号）

重庆市高法《关于黑社会性质组织犯罪案件部分数额认定标准的规定》（渝高法〔2017〕208号）

重庆市高法《关于污染环境犯罪的量刑指导意见实施细则》（渝高法〔2018〕119号）

>>天津市高级人民法院关于印发《天津市高级人民法院关于审理融资租赁合同纠纷案件若干问题的审判委员会纪要（一）》的通知 作者供图

重庆市两院《关于确定重庆市非法采矿、破坏性采矿刑事案件数额标准的意见》（渝高法〔2018〕22号）

重庆市高法《关于盗伐林木罪、滥伐林木罪的定罪量刑幅度标准》（渝高法〔2017〕122号）

重庆市高法《关于掩饰、隐瞒犯罪所得、犯罪所得收益罪入罪数额标准的规定》（渝高法〔2015〕206号）

重庆市高法《关于拒不支付劳动报酬罪数额较大认定标准的规定》（渝高法发〔2013〕8号）

重庆市两院《关于抢夺罪数额认定标准的规定》（2013）

重庆市两院《关于敲诈勒索罪数额认定标准的规定》（2013）

重庆市两院《关于盗窃罪数额认定标准的规定》（2013）

重庆市两院《关于办理诈骗刑事案件数额标准的规定》（2011）

与浙江省司法机关多达数百个的规范性文件相比，天津、重庆两直辖市法检两院规范性文件的规模则是小巫见大巫。以下摘编的尽管只是浙江省法检两院的规范性文件中有关刑事司法适用部分目录（不足原有的三分之一），但仍然较长。只是为了证明“有多少法检两院还在制定规范性文件”和这些都是“司法规范性文件”的命题，不忍再删减——

全省刑事审判工作座谈会纪要

关于当前办理集资类刑事案件适用法律若干问题的会议纪要

关于医务人员利用开处方的职务便利收受医药产品销售方财物的行为适用法律问题的会议纪要

关于审理交通肇事刑事案件的若干意见

关于认定立功具体适用法律问题的若干意见

关于办理抢劫、抢夺犯罪案件适用法律的指导意见

关于办理组织、领导传销活动罪追诉标准问题的会议纪要

关于审理交通肇事刑事案件的若干意见

关于办理虚假诉讼刑事案件具体适用法律的指导意见

关于办理容留他人吸毒罪有关法律适用问题的会议纪要

关于办理偷逃高速公路车辆通行费、盗窃高速公路交通设施等刑事案件具体适用法律若干问题的意见

关于加强刑事审判指导监督工作的若干意见

关于在审理交通肇事刑事案件中正确认定逃逸等问题的会议纪要

关于当前办理集资类刑事案件适用法律若干问题的会议纪要（二）

全省法院刑事审判疑难问题研讨会纪要

关于修改部分罪名数额或情节认定标准的通知

关于办理危害食品、药品安全犯罪案件适用法律若干问题的会议纪要

>>浙江省高级人民法院、省人民检察院、省公安厅《关于办理虚假诉讼刑事案件有关问题的解答》 资料图

关于部分罪名定罪量刑情节及数额标准的意见

关于办理刑事复查案件的若干规定（试行）

关于确定拒不支付劳动报酬罪“数额较大”标准的通知

关于确定敲诈勒索罪数额标准的通知

关于审理聚众斗殴犯罪案件相关问题的纪要

关于当前办理集资类刑事案件适用法律若干问题的会议纪要（三）

关于交通肇事案件适用缓刑的通知

关于轻微刑事案件快速办理机制的若干规定

关于确定抢夺罪数额标准

关于办理组织卖淫及相关刑事案件适用法律问题的纪要

关于审理刑事再审案件若干问题的解答

办理侵犯知识产权刑事案件适用法律若干问题会议纪要

关于办理盗窃刑事案件的若干意见

关于办理环境污染刑事案件若干问题的会议纪要（二）

关于办理涉外定牌加工等侵犯知识产权刑事案件有关法律适用问题的会议纪要

关于审理侵犯知识产权刑事案件若干问题的解答

关于审理强制医疗案件若干问题的解答（二）

关于办理部分生产、销售伪劣食品刑事案件具体适用法律有关问题的会议纪要

关于办理“醉驾”案件的会议纪要

《关于常见犯罪的量刑指导意见》实施细则

关于办理建筑施工企业从业人员犯罪案件若干法律适用问题的会议纪要

关于森林公安机关办理森林和陆生野生动物刑事、治安案件有关问题的通知

开展扫黑除恶专项斗争的实施方案

关于办理毒品案件中代购毒品有关问题的会议纪要

关于依法惩处拒执犯罪若干问题的会议纪要

关于办理“套路贷”刑事案件的指导意见

关于办理环境污染刑事案件若干问题的会议纪要（三）

……

其实，上述规范性文件，只是所有地方法检两院规范性文件的冰山一角！

地方法检两院规范性文件需要“质量大检查”

迄今为止，全国各地无论是省级、市级还是县级司法机关，不仅多年来早已制定了若干适用于本辖区的司法规范性文件，而且正呈现上升的势头。就是在今年元旦前后不长的时间中，不少地方省级法检两院仍在发布有关法律适用的规范性文件。如：

浙江省高级人民法院、浙江省人民检察院、浙江省公安厅《关于办理虚假诉讼刑事案件有关问题的解答》（2020年1月8日 浙高法[2020]3号）

江苏省高级人民法院《关于适用小额诉讼程序审理民事案件标的限额的通知》（2020年1月2日）

四川省高级人民法院《机动车交通事故责任纠纷案件审理指南》（2019年9月20日 川高法〔2019〕215号）

天津市高级人民法院《关于审理融资租赁合同纠纷案件若干问题的审判委员会纪要》（2019年12月30日 津高法[2019]335号）

尽管不能一概而论说这些法检两院的规范性文件都存在违法甚至违宪的问题，但按照全国人大常委会法工委连年报告对最高法院和最高检察院司法解释进行备案审查中发现和纠正的“问题司法解释”的概率而言，地方法检两院规范性文件中存在问题的比例似乎不会更少，概率也不会更低。

如果全国人大常委会及省级人大常委会对省级（含）以下法检两院规范性文件进行一次“质量大检查”，从而将那些属于“司法解释性质文件”清理出来进行备案审查的话，其效果估计会令人大吃一惊！