基于委托代理理论角度浅谈对国有企业改革方向的认识

顾馨月

摘要：改革开发以来围绕改革国有经济体制弊端、激发国有企业活力我国进行了多轮国有企业改革，但国有企业仍然存在体制机制不灵活、腐败现象丛生等问题，仍需进一步探索国有企业改革的未来方向。本文基于委托代理理论视角对国有企业改革历史沿革和现状进行分析，提出对国有企业改革方向的认识和理解，并对未来国资国企改革提出建议。

Abstract： Since the reform and development， many rounds of state-owned enterprise reform have been carried out around the drawbacks of reforming the state-owned economic system and stimulating the state-owned enterprise vitality. However， state-owned enterprises still have problems such as inflexible systems and mechanisms and still emerging corruption， so the future direction of state-owned enterprise reform needs to be further explored. Based on the perspective of principal-agent theory， this paper analyzes the history and current situation of state-owned enterprise reform， puts forward the understanding of the direction of state-owned enterprise reform， and puts forward suggestions.

关键词：国有企业;改革;委托代理理论

Key words： state-owned enterprises;reform;principal-agent theory

中图分类号：F276.1                                      文献标识码：A                                  文章编号：1006-4311（2020）04-0097-02

0  引言

国有企业在中国国民经济社会发展中占据重要地位，根据财政部公布数据，2018年末12月末，我国国有企业资产总额约178.7万亿元，所有者权益约合6.3亿元，利润总额约3.39万亿元;截至2019年9月，我国国有企业数量增值46万家。虽然国有企业体量巨大，在中国经济发展中也发挥着重要作用，但如由于体制机制不灵活、腐败现象丛生受到不少诟病。改革开放以来的几轮国企改革一定程度上释放了国有企业的活力，但国有企业体制机制依然存在不少问题，也制约国有企业在国内外竞争中取得领先地位。随着改革进程的推进，新一轮国资国企之间越来越触及到诸如授权经营机制改革等制度性的问题。本文基于委托代理理论对国有企业的产权结构进行分析，通过对改革开放以来国有企业的发展历程和存在问题的研究，试图对国资国企改革未来的方向提出建议。

下文主要由以下三部分构成：第一部分对委托代理理论进行简单介绍，第二部分基于委托代理理论对国资国企改革历史和现状进行分析，第三部分为对国资国企改革未来方向的思考和建议。

1  委托代理理论简述

上世纪30年代，美国经济学家贝利（Adolf Berle）和米恩斯（Gardiner Means）提出了委托代理问题。上个世纪70年代莫里斯（James Mirrlees）、斯蒂格利茨（Joseph Stiglitz）和罗斯（Robert Ross）、斯宾塞（Michael Spence）等進一步研究企业内部由于信息不对称、所有权和控制权分离等导致的问题，现代委托代理理论逐步形成和完善。

委托代理理论指出，随着生产规模化和专业化程度不断提高，企业所有者为提高企业管理的专业性和科学性，可以作为委托人将公司控制权委托给代理者代为行使，从而实现企业所有权和经营权的分离。由此会产生的一个问题是，委托人作为企业所有者，希望实现企业价值最大化，但代理人作为企业经营管理者，企业价值与其个人追求可能不完全一致，追求个人利益最大化的代理人可能会为了个人薪酬、名声、闲暇等，牺牲或损害企业所有者的利益。由于委托人和代理人之间存在信息不对称，代理人如果损害委托人利益难以被委托人发现，由此产生所谓的“道德风险”，因此需要在委托人和代理人之间建立起一套完整的体系，对代理人进行合理约束，防止代理人为了个人利益损害企业所有者权益。

国有企业作为“全民所有”企业，企业所有者即全体人民行使权利在实践上难以实现，国务院和各级人民政府作为人民的代理人行使权利，并进一步将权利委托给企业管理层。由于存在多重委托代理关系，国有企业经营管理层容易发生道德风险，最终损害过公有利益，因而对国有企业进行有效的监督管理十分重要，且因其与人民利益息息相关，长期以来一直是极具讨论性的话题。2017年5月10日国务院办公厅发布的《国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案》指出，现阶段国有企业改革的中心问题之一就是建立一套行之有效的委托代理体系。

2  国资国企改革历史沿革与现状分析

2.1 历史沿革

改革开放以来到2012年我国经历了三轮国有企业改革。

1978-1992年进行的第一轮改革旨在探索扩大企业自主经营权，这一阶段国家为了激发国有企业活力，提出了“放权让利”、“利改税”、“拨改贷”、“承包制”、“指标配额制度”等一系列举措，大量国有企业也在这一阶段从国营生产单位到转变为全民所有制工业企业。但是由于没有触及到根本性制度性的变革，国有企业依然面临活力和竞争力不足的问题。

1993-2002年进行第二轮改革的目的是建立现代企业制度，通过国有企业公司制改革，将国家和国有企业之间的关系转变成以产权制度为基础的委托代理关系，通过转企改制、混合所有制等方式，推进建立现代企业制度。在这一阶段的改革中，由于缺乏监管，国有资产流失问题严重。

2003-2012年的第三轮改革任务是完善国有资产管理体制，为解决国企管理中“九龙治水”的弊端，成立了国有资本监督管理委员会，基本明确了由各级政府授权出资人机构代表其履行出资人职责，同时，以推进国有企业进行以股份制改革为代表的混合所有制改革，增强了国有企业的活力，中央和地方层面的许多国有企业也在这一阶段迅速做强做大。但是，由于实际运作中国有资产出资人机构“管人、管事、管资产相结合”，在国有资产管理中既当“裁判员”又当“运动员”，管理中存在巨大的腐败空间，也无法真正实现所有权和经营权分离，国有企业的依然存在效率低下、创造力缺乏等问题。

为进一步解决国有股东缺位、国有企业政企不分、政资不分的问题，中国共产党十八届三中全会提出了“国有资本”的概念，国企改革的目标从“管资产为主”转变为“管资本为主”，新一轮国资国企改革的帷幕也由此拉开。十八大以来出台的各项政策形成了改革国有资本授权经营体制的顶层设计，“管资本为主”的两大重点，一是继续推进混合所有制改革，二是建立国有资本投资、运营公司，在各级人民政府和国资委的授权下，代为履行国有资本出资人职责，而各级政府和国资委回归到监督职能，探索以资本为纽带进行国有资产管理的路径。

2.2 存在的主要问题

从顶层设计到政策落地中间涉及到方方面面，整体来看，国有企业目前在运行中主要存在以下一些问题：①授权经营机制尚不完善。虽然国有资本投资、运营公司作为调整产权关系的重要举措在2014年后在中央和各地都有许多探索，截至2018年底，中央企业层面已有21家国有资本投资、运营公司，地方企业层面已有122家国有企业开展国有资本投资、运营公司试点。但是，整体来看改革探索力度不够强，对国有企业下放的权利仍然有限。2019年先后出台《改革国有资本授权经营体制方案》和《国务院国资委授权放权清单（2019年版）》，授权放权力度空前，但主要是针对中央企业，整体来看授权方全力度不足、进度较慢。同时，国有企业内部授权机制也不完善，目前国有企业普遍存在企业链条过长的问题，即便把权利授给了国有企业总部，但由于企业内部治理没有完善，考核管理办法相对机械，权利也难以层层下授。②企业缺乏创造力和活力。一方面，部分国有企业领导没有鼓励员工创新的意识，企业管理思想落后导致该企业在有关创新方面缺乏重视，甚至安于现状，不创新。另一方面，国有企业受国家保障，缺乏市场竞争意识，导致创新动力不足。此外，小部分国有企业盲目效仿国外企业，并考虑到自己的切实情况，虽然有意创新，但收效甚微，甚至全无效果。有关人才的不足也是国有企业缺乏创新思路的一个原因，缺乏新兴的创新型人才会导致创新思想、创新观点的缺乏，或是其创新方向不符合社会发展方向。③腐败问题丛生。国有资产监督管理机构由于存在双重身份，在实际中难以同时兼顾出资和兼管职责，和企业经营管理层之间存在严重的信息不对称，对企业经营管理层的道德风险也缺乏有效的约束，企业经营管理层在给定工资下，极易为了谋求个人利益或为谋求晋升等，凭借工作便利贪污行贿，造成国有资产流失。

3  国有企业的未来发展方向及建议

国有企业由政府代为行使所有权，虽然在这一轮新的国有企业改革中，国资委加大了授权放权力度，为国有企业改革注入了新的活力，但是国有企业在体制机制方面仍然存在问题亟待解决。结合本轮国有企业改革路径以及委托代理理论的理论启示，建议在以下方面做出改善：

3.1 进一步完善授权经营机制

国家有关部门应该利用好国有资本投资、运营公司这个改革抓手，以其为试点进一步从人、才、事等方面加强对国有企业的授权放权力度，增强国有企业自主决策、自负盈亏的能力。同时，国有企业也应该解决企业内部存在的权利下授困難的问题，精简企业链条，真正实现提质增效。

3.2 提高管理者和员工的工作积极性

加快推进薪酬制度改革，吸引优秀人才的同时激发现有员工的积极性和创造力，推动薪酬与创新成果挂钩，解决国有企业“创新难”的问题。对于国有企业管理者，完善职业经理人制度，给予国有企业管理者相应的自由度，使管理者能在一定范围内自由地提拔有能力者。

3.3 加强监督约束

在加大激励的同时也要落实对国有企业运行的监督，完善监督约束的法律法规和追责办法，国有企业也应该接受社会各界的监督，并按时公开企业的财务报表及人事变动等，建立健全公开信息制度。

参考文献：

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[2]李炳堃.国资改革与混合所有制——基于委托代理理论视角[J].经济问题，2017（12）：60-64.

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[5]姜超，于博，陈兴.国资授权经营：缘起，落实与保障[DB/OL].https：//news.hexun.com/2019-06-26/197642510.html，2019年10月30日访问.