沈阳市土地利用规划实施保障措施探讨

李莹

摘要：当前的土地利用总体规划存在着规划缺乏科学性、協调性和预见性等问题，导致土地利用不充分、土地浪费等现象频发。土地利用规划的理论、方法以及实施制度亟待创新。本研究致力于建立更加完善的土地规划实施保障措施，从法律修缮、行政管理、经济调节、社会监督、科技保障等层面进行讨论，期望促进沈阳市土地规划保障措施不断更新，实现良好发展。

Abstract： The current land use master plan has problems such as lack of scientific， coordination and anticipation， resulting in frequent land use and waste of land. The theory， methods and implementation system of land use planning need to be innovated. This research is devoted to the establishment of more comprehensive land planning implementation safeguard measures， discusses the legal repair， administrative management， economic regulation， social supervision， science and technology protection， etc.， and hopes to promote the continuous updating and good development of land planning security measures in Shenyang.

关键词：总体规划编制;土地保障措施;规划实施政策;规划政策实施手段

Key words： master planning;land security measures;planning implementation policy;planning policy implementation means

中图分类号：F301                                         文献标识码：A                                  文章编号：1006-4311（2020）04-0048-03

0  引言

社会经济持续高速的增长，人口膨胀对土地的需求迅猛增长，然而土地的自然供给是有限的。因而，在现代城市化进程加快时期，土地的供需矛盾更加突显，主要表现在土地用途日益广泛与土地供给的稀缺、人口快速增长与产业发展之间争夺土地等等。

为了协调这种矛盾，根据科学发展观的总体要求，编制了土地利用总体规划，实为规范和制约各类土地利用活动提供了依据。但在市场经济条件下，如果没有健全的实施保障措施，仍会出现不按土地利用规划办事的情况。土地利用规划是统筹安排各类用地、促进城乡区域协调发展的重要举措，对于可持续发展战略目标有着非凡意义。

1  当前土地利用总体规划在实施过程中出现的问题及成因分析

我国的土地利用总体规划机制的自身尚需完善，各部门与组织之间的协作意识需要进一步加强，加之法律、经济、行政方面的保障措施相对薄弱，这些都会导致规划在编制与具体实施过程之间不能良好衔接。

1.1 当前规划在实施过程中出现的问题

1.1.1 编制机制本身的缺陷

计划经济模式下的“自上而下”是我国目前的土地规划的基本方法，即为国家—省（直辖市、自治区）—市—县—乡（镇）层层下达，没有充分调查各地区的实际情况，使得规划内容缺乏实际操作性。同时，“静态规划”意味较浓，过于追求规划目标的理想化，随着影响土地利用的不确定因素日趋增多，想要用一张静态的土地规划图解决问题，显然不合理。

1.1.2 法律、经济、行政保障措施的薄弱

①法律措施层面。目前《土地管理法》内容并不完整，不能规范各方利益，法律法规条款不够细致全面。因此，法律的制定迫在眉睫，需要步步深化。

②经济调节层面。目前国有土地资产很少通过市场配置，经常发生随意减免地价等现象，经济调节不能充分发挥作用。

③行政管理保障层面。土地利用总体规划是一项政府作为，更是国家举措，受到行政指挥监督。但实际上，企业主很大程度上成为了规划决策者，使总体规划失去了权威性和严肃性。

1.1.3 总体规划在实施中缺乏社会监督

民众作为规划的原动力，却缺少对相关政策的了解。专家不能把规划和实际相结合，很少亲自实地考察当地情况。规划管理上的不透明公开，使百姓没有适当途径表达好的建议。

1.2 现行规划实施的制约因素分析

规划编制理念滞后、编制手段落后、基础数据不实，这些都是编制不科学的原因，因此不能准确预测未来土地利用的情况。实际的规划实施过程中，有些土地管理者和使用者并不在意现行的规划文件，对土地利用总体规划不甚了解。只顾自身利益，不管环境保护和大趋势下的规划管理。所以必须将规划理念的革新进行到底，杜绝此类现象发生。

2  土地利用规划实施保障基本原则

通过对以上各国的先进案例研究分析，我们可以得出土地利用规划实施保障措施要遵循以下的基本原则——整体性、动态性、科学性原则。在此基础上，构建适合沈阳市土地资源发展的保障措施结构体系框架，促进土地资源得到合理应用。

2.1 整体性原则

不同结构组合而成的土地利用规划实施保障体系，是一个有机统一体。为了达到最终目标和最佳效果，每个层级的小目标要服从整体的大目标，从总体协调出发，做好局部的协调工作。

2.2 动态性原则

动态性原则需要把这个体系及其各个要素看成不断更新发展的物质，要不断调整其内容、结构和程序，使得系统的整体相对稳定，发挥新的功能来应对变化的土地信息。

2.3 科学性原则

土地利用规划实施保障体系应符合科学性原则，满足客观需要;法律、行政、經济、社会、技术管理方面需要继续深化，以适应土地规划。

3  土地利用规划实施保障措施研究

综合以上的分析研究，沈阳市应从法律、行政、经济、社会、科技方面入手，从根本上制定符合沈阳市的行为法则，将这五种保障措施贯穿于土地利用规划的具体实施中，逐步达到国家对土地资源利用的要求。（图1）

3.1 保障规划实施的法律措施

土地利用总体规划保障措施的法律措施主要有以下几种：国家权力机关、地方权力机关、国家行政机关分别拟定法律、法令和行政律例。

3.1.1 制定总体规划实施条例

根据最新的土地利用总体规划政策，我们应该充分营造出一种适合沈阳市的土地政策环境氛围。为了保证规划保障措施的实际落地，我们可以拟定关于规划实施部门、管理与监察程序以及对于不遵守总体规划的强制性手段等规章。

3.1.2 加强规划实施管理的执法检查

设立专门的土地执法监察机构，各级政府要充分履行土地监察的职责，严肃执法，清理整顿违法用地行为，如土地非法交易等，杜绝国土资产流失现象的发生。

3.2 保障规划实施的行政管理措施

3.2.1 修改土地利用年度计划指标设立与管理方办法

沈阳市应该深入开展土地年度计划编制的工作，深入探讨管理编制方法，优化配置、合理利用沈阳市土地资源。

3.2.2 建立土地利用规划许可制度

探索并制定规划许可制度，重点排查各区域土地是否按照《土地利用总体规划》规定的用途进行使用，进一步完善土地用途管理模式。

3.3 保障规划实施的经济调控措施

3.3.1 完善土地税费调控机制

首先，征收规划调整费。可在沈阳市设置试点，当土地规划政策频繁调整时，征收一定额的规划调整费，逐步确立调整费征收制度。其次，征收高额空地税。针对盲目圈地的土地浪费现象，应按应纳地价税的数倍缴纳空地税，充分合理地利用土地资源。

3.3.2 设立土地发展权

土地发展权是指土地基于现有利用情况的再开发权利。其创立和变更，作为土地利用规划的重要法律根据之一，能够反馈和调节土地的利用规划，使土地规划趋向公正，发挥效能。

3.4 保障规划实施的社会监督措施

3.4.1 建立公众参与制度

民众作为规划实施的动力源泉，应让民众积极参加到规划编制和具体落实的全过程。在广泛吸取各行业、各学科专家、领导、学者建议的基础上，充分重视普通公众特别是农民的意见。

3.4.2 建立规划信息公开查询制度

沈阳市应建立规划信息公开查询制度，使公众能够便利地查询各类信息，尤其是涉及到人民利益的信息，要及时公布出来。社会对于方案规划、管理措施制定、实施进展方面的询问，查询制度也应该欣然接受。

3.5 保障规划实施的科技管理措施

目前来看，沈阳市的土地规划实施管理队伍和实际工作结果没有达到预期设想。在土地管理中，应实行人才战略，在引进急需人才的同时还要加强对现有人员的培训，使土地管理的工作人员能适应新的社会发展形势。

4  结论

本文从法律保障、行政保障、经济制约、社会监督、科技管理五个层面，对沈阳市土地利用规划实施保障措施以及相关政策和方法进行重点研究讨论。沈阳市土地利用实施保障应遵循相关法律政策、运用经济调节和科技管理手段，根据沈阳市实际的情况，评判现阶段土地利用总体规划实施措施是否符合自身发展需要，逐步达到社会主义市场经济体制的要求。在现有成绩的基础上，持续更新规划管理理念，构建并完善沈阳市土地利用规划实施保障体系，接受社会的实时监督。目前我市的相关政策体系还未成熟，管理和技术手段还需要提高，希望本次研究对沈阳市的土地利用规划保障的推行有所帮助。

参考文献：

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