关于提高政府数字治理能力的几点建议

■文/王丽丽 安晖（赛迪智库）

在促进国家治理体系和治理能力现代化方面，数字技术和数字资源发挥着越来越重要的作用，数字治理能力成为政府治理能力的重要组成部分。从近期调研情况看，各地对数字政府建设非常重视，已取得诸多成就，但同时也存在协调推进不力、资源碎片化严重、评估机制滞后和人力资源支撑不足等问题，亟需尽快解决。

一、我国数字政府建设取得显著成绩

央地协同的政策体系不断完善。党的十八大以来，党中央、国务院及相关部门出台多份政策文件，切实推动了电子政务服务水平的提高。党的十九大进一步要求加快推进信息化，建设“数字中国”“智慧社会”。《政务信息系统整合共享实施方案》《关于开展国家电子政务综合试点的通知》《进一步深化“互联网+”政务服务推进政务服务“一网、一门、一次”改革实施方案》和《关于加快推进全国一体化在线政务服务平台建设的指导意见》等文件，都对推进数字政府建设提出了具体细致的要求。

各地积极落实和推进党中央、国务院要求。贵州省2017年出台《贵州省政务信息系统整合共享工作方案》，强力推进“迁云”工程。重庆市2019年出台《政务数据资源管理暂行办法》，对数据汇聚、共享与开放应用提出明确的原则。广东省在2018年发布《广东省“数字政府”建设总体规划》，对2018—2020年三年间“数字政府”的重点实施内容与步骤进行了具体安排。浙江、福建、广西等地也相继出台了数字政府的相关规划。

加快构建集中统筹的推进机制。2018年3月，国家网信办会同国家发改委、工业和信息化部、国家标准委等部门成立国家电子政务专家委员会，旨在指导各地开展电子政务综合试点，为制定国家电子政务发展战略规划和重大工程建设提供咨询意见，为中央网络安全和信息化委员会提供电子政务领域的政策建议。2018年各地纷纷成立专职机构，推进数字治理与大数据应用。广东、浙江、山东、贵州、上海等12个省市均设立了省级大数据管理机构。

政府数字服务能力显著提升。总体看，各级政府的网上政务服务能力显著提高。截至2019年6月，我国在线政务服务用户规模达5.09亿。在一体化政务服务平台建设方面，各级政府加快了线上线下的融合发展，推动更多服务事项“一网通办”。2019年5月国家政务服务平台全面上线试运行以来，累计访问浏览量达到约2.22亿次、实名注册用户1049.6万，为地方部门提供实名身份核验服3385万次、电子证照调用共享服务286万次。政务信息系统整合与数据共享成效显著提升。截至2018年底，在中央部委层面，已消除2900多个信息孤岛，打通42个国务院部门垂直管理信息系统。我国31个省（区、市）及新疆生产建设兵团和40多个国务院部门已全部开通网上政务服务平台。移动政务成为政府提供公共服务的新途径，省级政府中已有29个开通政府服务移动端。

二、政府数字治理能力建设面临五个问题

协调推进机制未完全理顺。我国“条块分离”的行政体制及政务服务专业化程度不同，导致了公共治理数据难以实现融合，这一现象目前依然存在。横向部门间的资源共享意愿较弱，条块上的数据对接缺乏内驱力，已成为政务数据通用的一大阻碍。尽管目前不少地方成立了大数据局试图打破数据壁垒，但各地大数据局的职能职责不统一（详见附表），运行机制较为模糊，在落实中央“规定动作”时，部门间职责关系不够清晰，不同层级政府部门间工作配合不够顺畅。

移动政务应用碎片化严重。从数量看，政务服务APP数量快速增多，但数量泛滥、功能碎片化现象明显。部分地方职能相近的不同部门分别开发APP，每个只能实现少量功能。从运行效果看，有些政务APP只是“照搬”一些咨询和查询功能，体现不出部门特色，也无办事服务功能。从运行维护看，部分政务APP运营乏力，版本迭代缓慢，存在大量僵尸用户。数量众多、功能碎片化的APP不仅会带来高额的开发、推广、运营和维护等费用，还会给群众带来极大不便。

部分政务系统实际功能未达预期。当前，政务云、政务大数据、城市大脑等数字政府类项目建设如火如荼，但与此同时，一些地方的政务系统建成后实际功能与设计初衷存在明显差距。以城市大脑为例，多地的城市大脑实际应用领域仅限于交通、社区管理等，远少于其宣传的领域，尤其是对公共服务、产业发展等领域涉及较少。例如，“云上贵州”政务数据平台是我国第一个以政府数据“聚通用”为核心的省级政务数据平台，但目前该平台无论开放调用接口（API）、开放文件，还是应用服务等，所涉及范围都十分有限。

公共数据资源存在“被垄断”风险。政企合作已成为一种普遍的数字政府建设模式，各地在项目规划、方案设计、基础设施建设、业务应用开发，以及运维服务和公共信息资源利用等方面，引入了大量的市场力量。然而，部分地方在将政务平台建设与运营交由单一企业负责的同时，默认“谁开发运营平台，数据就给谁用”，导致公共数据资源被少数企业垄断，大量数据开发利用企业无法获得公平的公共数据资源使用权，从而严重损害行业健康发展，亦不利于公共数据资源的安全。

政府工作人员数字技术应用技能有待提高。政府工作人员是数字政府治理进程的具体推进者，其数字技术应用能力在一定程度上直接影响着数字政府治理水平。当前，部分人员由于信息化知识不足、能力水平低，对数字政府建设的前景认识不足，在数字政府工作推进中较为被动，对数字政府项目建设与政策制定的把控能力不足。基层政府部门工作人员的信息技能知识贫乏，影响着政府数字治理工作的正常开展。

三、对策建议

建立协调推进机制。针对目前协调不力导致的数据孤岛、效率低下和效果不佳等问题，可建立“党委政府总协调、牵头部门分协调”机制。在这方面，贵州省“扶贫云”建设做了积极探索。针对目前各地大数据局职能职责不统一导致不同层级政府部门间工作配合不顺畅的问题，要明确大数据局等信息化机构的主要职责，使之能够专注推动政府数字治理能力建设。

建立资源统筹机制。掌上政务的建设与推行应强化总体设计，而非各自为政、各搞一套。建议出台相关规定，梳理政务APP功能模块与业务系统，加强应用整合，适度归并功能，尽量减少APP数量，在便于公众使用的同时，促进公共信息资源的整合，提高服务集约化水平。此外，还应建立长效的维护更新机制，保证政务APP的可持续利用。

建立质量评估机制。目前，一些地方政务云、政务大数据、城市大脑等政务信息化、城市信息化系统建成后，实际功能、绩效与设计初衷存在明显差距。建议设立第三方质量评估机制，对政府部门所建系统、平台、城市大脑等，从功能模块、运用成效等方面展开评估，确保数字治理系统投入有效、功能好用、绩效客观。

建立数据公开机制。针对一些地方将公共数据资源交由单一或少数企业“垄断式”使用的问题，建议以立法形式确立公共数据资源的共有性，推动公共数据资源向公众开放，支持更多主体使用公共数据资源开发和提供公共服务。

建立技能培训机制。针对部分政府工作人员对信息技术与技能了解掌握不够的问题，建议定期对政府工作人员进行数字能力培训，帮助其掌握和更新相关知识和技术，以便更好地参与数字政府建设，提高数字治理能力。

附表 部分省区市大数据管理机构及职责