我国重大科技项目成果产业化面临的主要问题与对策

■文/杨洋 蔡笑天 李哲(中国科学技术发展战略研究院)

对于后发国家，自主研发的技术往往需要产业化应用才能不断升级优化，形成具有竞争力的知识产权。但后发国家面临的市场竞争结构、产品成熟轨迹和用户环境与先发国家存在显著不同，需要面对更多的市场失灵等问题。当前，我国重大科技项目（重大科技项目是指为了实现国家安全、技术突破和产业发展等国家战略目标而由政府发起的科技项目，“两弹一星”、核电、高铁、载人航天、国家科技重大专项以及科技创新—2030项目等均属于国家重大科技项目范畴。当前，为提升我国经济的创新力与竞争力，越来越多的国家重大科技项目聚焦于通过关键核心技术攻关实现产品竞争力和产业竞争力，本文讨论的重大科技项目主要指这一类）成果产业化不仅面临全球顶尖企业的激烈竞争甚至打压，而且面临产品验证、优化迭代、用户粘性等问题。在中美科技竞争日益激烈和我国构建社会主义市场经济条件下关键核心技术攻关新型举国体制的大背景下，亟需政府围绕重大科技项目成果产业化在科技项目统筹设计、资金配置、产品示范应用和市场准入等方面作出系统性部署。

一、我国重大科技项目成果产业化的四大特点

一般认为，科技成果产业化是市场竞争问题。但分析我国相关重大科技项目成果产业化，呈现“两强两高”四大特点，涉及发挥政府与市场两种力量。

特点一：强外部性

重大科技项目成果往往是针对关键、核心、共性技术研发而形成。对内而言，此类成果知识外溢性强，技术创新突破明显，产业带动能力强；对外而言，此类成果对于提升我国在世界产业价值链的位置，乃至维护产业安全、经济安全和国家安全至关重要。因此，重大科技项目成果产业化的公共收益远大于企业收益，国家收益远大于市场收益，具有强正外部性，需要发挥政府作用。

特点二：强竞争

居于全球领先或者首发位置的新技术和新产品，面对的是一片蓝海，有充足的时间对技术（产品）进行完善和改进。例如晶体管技术经过美国军方近十年的远期采购支持，才使其在产品性能和价格上超越电子管技术，在市场上取代了电子管。但对后发国家而言，在很多领域先发国家的跨国企业已构成垄断力量，可以动用技术、专利、价格、标准等先发优势对后发国家的自主创新产品和技术进行打压。例如我国集成电路装备专项中三氟化氮研制成功后，外国公司将产品的售价很快由原来的每公斤100美元降至每公斤30美元。

特点三：高成本

部分重大科技项目成果产业化需经历必要大量的试验验证和调试调优，以发现问题并改进优化。例如，高端数控机床使用昂贵材料进行切割试验积累数据，集成电路装备上生产线测试带来良品率下降，都意味着产业化成本非常高。从用户看，在市场存在成熟设备的情况下，他们更愿意选择成熟设备，而不愿意参与自主创新设备的试验验证及调试调优。这种后发劣势单纯依靠市场机制较难克服。

特点四：高风险

除了强竞争和高成本带来的市场性风险外，我国重大科技成果产业化还面临市场进入的制度风险和国外封锁限制风险等。一方面，由于人工智能、集成电路和移动通信等技术的军民两用性，我国又被排除在“瓦森纳协议”外，相关研发企业受到美国等国家封锁限制的风险大幅提升或愈加严重。另一方面，部分地方政府在政府采购时设定不利于自主创新产品的应用累积性指标标准。

二、我国重大科技项目成果产业化面临四大问题

当前我国重大科技项目成果产业化面临四大突出问题，这些问题部分是自主创新技术和产品的特征所决定的，部分是体制机制问题。

问题一：成果产业化组织管理体系薄弱，产业化思维不强、动力不足

从组织架构看，目前我国重大科技项目管理架构中技术攻关的行政管理体系和技术管理体系较完整（例如“行政+技术”的两条线管理模式），但产业化组织管理体系弱化，企业代表和行业代表在科技项目的设计、实施、调整等环节话语权很弱，项目成果难以和市场有效对接。同时，部分行政负责人和技术负责人沿用线性思维处理成果产业化问题，未能从项目实施初期就统筹考虑风险资本、产业资本和地方政府的产业化支持，导致成果产业化后续乏力。从项目评价机制看，目前以项目申报时的指标验收的做法很普遍，缺乏用户导向型考核机制，难以保证成果市场适用性，也难以形成以市场应用为导向的倒逼机制。

问题二：产品试验验证和优化迭代困难重重

一类是新的仪器设备的试验验证和调试调优成本很高，现有的首台（套）保险补贴等政策远不能覆盖用户成本。另一类是成果大规模、批量化示范应用存在困难。例如，信息通信领域的一些软硬件成果，需要一定规模和批量化的示范应用才能发现问题，不断优化迭代，进而融入或者构筑技术生态。但在市场已经存在成熟产品的情况下，除了大规模的政府采购，难有好的举措实现自主创新产品批量化示范应用（近年来，此类产品的政府采购也不是很理想，如电脑操作系统、办公软件等）。

问题三：产品稳定性、可靠性难保证

与国外设备相比，自主创新产品主要表现为稳定性差和精确性、稳定性衰减速度快两种情况。其中的原因：一是零部件或者辅助材料质量与国外有较大差距；二是工艺水平与国外存在较大差距，部分原理未掌握。这不仅与我国发展的阶段性相关，也反映了我国前期技术引进吸收中的缺陷。此外，部分高端仪器设备制造和材料等学科专业由于应用性较强，难以发表高水平学术论文，在国内已经缺乏学科支撑，寻求基本工艺原理和辅助材料的突破更加困难。

问题四：产品市场进入存在制度壁垒

一方面，现有制度未能考虑自主创新产品产业化高成本等特点。例如，在工程采购领域，现有制度是低价中标，但自主创新的示范工程往往不具有价格优势，这导致在政府采购中，自主创新产品很难中标示范工程。另一方面，部分产品大规模应用存在制度障碍。例如，在医疗领域，创新药只有进入医保才有可能以低价被大规模使用，研发企业才有可能收回成本进行进一步研发。但由于临床应用累积量低的安全风险考虑和怕担责任等因素，管理部门往往采取一刀切的禁入方式。

此外，重大科技成果产业化还存在用户粘性、社会舆论风险等问题。由于技术、设备的替换可能导致企业生产工艺、人员培训等方面的成本上升，用户不愿使用替代技术。另外，诸如转基因等技术的产业化还面临社会舆论风险等。

三、政策建议

重大科技项目不求技术一流，但求解决实际问题，成果只有产业化才能真正解决问题。根据重大科技成果产业化面临的问题，政府需要在以下几方面着手。

建议一：依据国际竞争趋势和产业演化特征分类确定政府干预方式

从目前看，政府应把精力主要放在涉及军民两用且受到美国及“瓦森纳协议”遏制的技术和产品的攻关上，尤其是人工智能、量子通信、高端数控机床和ICT领域的一些底层架构软硬件产品。此外，根据行业发展特点，对于由大企业占据创新主导地位的产业（如数控机床产业），政府应重点关注培育龙头企业，吸纳此类企业参与关键核心技术攻关，并助力搜寻或牵线此类企业与先导用户和战略用户建立合作关系，积极支持此类企业的攻关产品进入市场；对于存在双峰结构创新（即行业内领先的企业和小企业、初创企业的创新都很活跃）的行业（如ICT行业），政府既要支持优势企业的自主创新技术产业化，也要通过培育风险资本市场、为行业内小微和初创企业提供启动资金和贷款担保，甚至通过成立专门的政策性银行（如英国2014年专门成立的英国商业银行British Business Bank是由政府全资拥有的政策性银行，专门为中小微企业的技术创新和产品创新提供贷款或贷款担保）等方式为该行业的中小微企业发展打造良好生态。

建议二：构建贯穿重大科技项目始终的产业化制度安排

除纯基础研究类科技项目外，以国家战略为导向的重大科技项目必须建立将产业化思维贯穿项目始终的制度性安排。在项目设计阶段：一方面要引入战略用户，奠定试验验证基础；另一方面，项目咨询委员会和技术专家组中要有产业界代表（尤其是战略用户代表），对于产业界代表与技术代表和行政代表在项目设计、实施、调整阶段有重大分歧或争议的事项，要建立扩大咨询机制。在项目实施阶段：为满足技术演进速度与市场变化，要赋予重大科技项目在经费、计划调整方面的自主权。在项目评估阶段：一方面要建立用户考核产品、下游考核上游、整机考核部件的考核机制，由专业机构负责具体考核，避免仅依靠技术指标就完成验收，在保证功能实现的前提下，确保系统和整机产品中关键材料和核心元器件等的国产化率；另一方面，要建立技术交叉许可和强制许可机制，对于规定期限内未转化的成果强制收归国有，进行公开或转让。

建议三：完善政府采购“国货”的法律法规体系建设

当前，我国《中华人民共和国政府采购法》明确提出了“政府采购应当采购本国货物、工程和服务”，但一直未明确“国货”的具体标准，一定程度上影响了政策落实落地，并可能引发潜在的国际争议。而美国通过《购买美国产品法》《中小企业法》《资源保护与回收法案》等系统性法案使得美国在加入GPA（《政府采购协定》Agreement on Government Procurement，简称GPA，是世界贸易组织管辖的单项贸易协议，是各参加方对外开放政府采购市场，以实现政府采购国际化和自由化的法律文件）的情况下，其联邦采购被国外生产商获得的比例依然控制在10%（肖北庚，2014）以内。2019年7月，特朗普升级《购买美国产品法》，提高“美国制造”门槛，规定商品中来自国外的原材料成本超过50%就不能算是美国产品。因此，我国也应尽快完善相关法律法规体系，明确“国货”标准，完善政府采购法律救济制度，为我国采购“国货”奠定国际化法律基础。

建议四：设立重大科技项目成果试验验证专项资金和学科发展资金

针对试验验证和调试调优成本较高的重大仪器设备或者关键软硬件产品，在重大科技项目中设立专门资金予以支持（或设立总体性试验验证资金供各项目申请），用于补贴补偿参与试验的用户以及购买试验材料等开支。对于国内缺乏学科支撑的材料和工艺研究，在国家重大科技项目中安排专项资金，并带动企业出资与高校对接，建立“政府之名+市场之资”（政府之名是指此类学科虽不容易发表论文但可以获得国家项目，避免了学科和科研人员被高校边缘化；市场之资是指学科发展的主要资金应来源于企业，甚至在中长期此类研究应逐渐转移至企业内研究机构，但当务之急是恢复和发展学科）的学科发展机制。

建议五：构建重大自主创新产品市场进入的“绿色通道”与内部市场

一方面，在政府工程采购等方面，针对重大自主创新产品为核心的示范工程采取例外安排。针对重大创新药等产品，试点建立分批进入省市医保目录机制。另一方面，针对国有企业的技改升级等项目，设定国产设备、部件强制性比例，并进行动态调整，同时建立反馈机制，对提升自主创新产品的稳定性可靠性形成倒逼压力。

最后，政府干预需要注意国际规则，并设立明确的退出机制。