光伏产品出口贸易摩擦与技术性贸易措施应对

文芳 陈菁 卢江海 陈丽辉 蔡淑宽

摘要：截止2019年6月，光伏产业主要遭遇了18起贸易摩擦案件和19项国外技术性贸易措施。本文通过研究这些贸易摩擦案件和技术性贸易措施的特点及其對福建省光伏产业的影响，总结福建省应对工作成效，并针对目前应对工作中存在的问题有针对性的提出了相关建议，旨在为光伏产业今后的应对工作提供借鉴。

关键词：福建省;光伏;贸易摩擦;技术性贸易措施

中图分类号：F746    文献标识码：A

文章编号：1005-913X（2020）01-0013-04

在国内光伏市场的带动下，福建省光伏产业发展迅速，已经形成了从材料、器件、生产设备到应用系统等较为完善的产业链，产业直接产值从2008年的4亿美元增至目前的约15亿美元，但随着主要出口市场不断发起贸易摩擦案件调查和不断发布新的技术性贸易措施，福建省光伏产业出口贸易受阻严重。以太阳能电池产品为例，2018年出口仅4 259.6万美元，与2011年的27 133.8万美元的出口额相差甚远。为加快福建省光伏产业出口贸易的发展速度，本文收集了伏产业遭遇的18起主要贸易摩擦案件以及包含7项标准、9项技术法规和3项合格评定程序在内的19项国外技术性贸易措施，分析这些贸易摩擦案件和技术性贸易措施的特点及其对福建省光伏产业的影响，针对目前应对工作中存在的问题有针对性的提出了相关建议，旨在为光伏产业今后开展国际贸易摩擦与技术性贸易措施应对工作提供借鉴。

一、主要贸易摩擦案件

从2011年11月8日首次遭遇来自美国的反倾销反补贴调查至2019年6月，在不到8年的时间里，福建省光伏产业共遭遇了来自美国、欧盟、加拿大、澳大利亚、土耳其、印度这6个国家或地区发起的反倾销、反补贴、保障措施、337调查等18起贸易摩擦案件，涉及晶体硅光伏组件、关键零部件、电池等产品，具体案件见表1。这些贸易摩擦案件具有以下特点。

第一，案件应对总体成效不佳。除美国对中国光伏电池产品发起337调查仍处于调查状态外，在其他17起贸易摩擦案件中，目前共有2起案件终止实施惩罚措施，1起案件不实施措施，2起案件终止调查，仍在实施措施的案件有12起，且福建省光伏企业均未获得单独税率，这反映出福建省光伏产业应对国际贸易摩擦案件成效不明显，涉案企业的应诉主体作用未得到充分发挥。

第二，制裁惩罚措施的力度大。在实施了惩罚措施的7起反倾销案件中，普遍税率都很高，最高的是美国于2011年对中国晶体硅光伏电池（无论是否组装入模块）启动的反倾销案，普遍税率高达249.96%。在5起反补贴案中，案件发起国或地区均对中国光伏产品实施了惩罚措施，反补贴税最高的是美国于2014年对中国晶体硅光伏产品发起的反补贴调查案，普遍企业反补贴税率为49.79%。在2起保障措施案件中，美国对晶体硅太阳能电池保障措施案中第一年至第四年的税率分别为30%、25%、20%和15%，印度对光伏电池及组件保障措施案中第一年、第二年上半年和第二年下半年的税率分别为25%、20%和15%。

第三，发达地区为主要发起者。欧盟、美国、加拿大、澳大利亚和土耳其这5个发达国家和地区共发起了14起，在案件总数中的占比为77.8%，这与发达国家和地区在立案调查前后均是中国光伏产业的主要出口市场有关，也与发达国家和地区贸易摩擦预警机制完善、更主动使用贸易救济手段等因素有关。其中，美国是最早对中国光伏产业发起且连续两次发起反倾销和反补贴调查的国家，欧盟对中国晶体硅光伏组件及关键零部件发起的“双反”案件是目前福建省光伏产业涉案金额和影响最大的案件。

第四，印度频繁发起贸易摩擦。印度和中国在资源和产业上具有相似性，在出口结构和市场上具有趋同性，而且双方外贸逆差差距明显，因此，从2012年起，印度跟风美国和欧盟针对中国光伏产品反复发起了4次贸易救济调查，印度也是目前唯一对中国光伏产品发起贸易救济调查的发展中国家。但鉴于印度的太阳能电池产业不论规模、价格还是质量都不能完全支撑印度太阳能产业发展的宏伟目标，只有低价进口的中国太阳能电池，因此，印度实施的惩罚措施力度不如欧美大。

第五，案件种类多且复杂。在光伏产业已遭受的18起贸易摩擦案件共包含反倾销案10起、反补贴案5起、保障措施案2起和337调查1起，其中反倾销案占案件总量的55.6%。除此之外，在欧盟对中国晶体硅光伏组件及关键零部件反补贴案中，中国光伏产业代表与欧盟委员会达成了最低价格承诺协议;由于欧洲光伏制造商协会指控中国企业辗转通过马来西亚等第三地将产品销往欧洲以规避关税，欧盟于2015年在启动原双反案件的日落复审调查的同时，又对原产于中国的晶体硅光伏组件及关键零部件发起了反规避调查。

二、从WTO/TBT通报角度分析国外光伏产业技术性贸易措施

（一）WTO/TBT通报

从2009年至2019年6月，有11个WTO成员共计发布了21件与光伏产品有关的WTO/TBT通报（不包括1件修改通报和4件补遗通报），其中，中国发布了2件通报。其他10个成员发布的19件通报的具体情况如下。

第一，通报发布成员方面，肯尼亚是发布的通报数量最多的成员，共发布了4件通报;巴西、美国、韩国、沙特阿拉伯、坦桑利亚、智利分别发布了2件通报;阿拉伯联合酋长国、卢旺达、印度分别发布1件通报。

第二，通报内容要求方面，19件通报分别涉及7项标准、9项技术法规和3项合格评定程序，涵盖光伏产品性能、安全、电磁兼容要求，光伏系统建设和运营安全，生产商强制注册要求，服务质量要求等方面。

第三，通报涉及产品方面，按照中国光伏产业标准体系分类，19件通报涉及的产品分布情况见图1，产品集中在光伏能源系统、平衡部件、太阳能电池和组件这三大类产品中，覆盖了蓄电池、逆变器、太阳能组件、太阳能照明装置、光伏并网系统等具体产品。

第四，通报发布的原因方面，19件通报发布的原因包括保证产品安全、规范市场、保护环境和保护消费者，各原因涉及的通报数量见表2。因为部分通报发布的原因为2项或2项以上，所以不同原因涉及的通报数量总和大于19件。

（二）印度史上最严的光伏市场准入要求

在光伏产业共遭遇的19项国外技术性贸易措施中，通过分析样本企业出口数据以及来自样本企业调研反馈，印度光伏产品BIS（印度标准局）强制性注册法令——《太阳能光伏系统、设备及部件的质量控制法令》，是目前史上最严的光伏技术性贸易壁垒，对福建省光伏企业造成了出口影响。

印度于2017年5月17日发布G/TBT/N/IND/59号通报“太阳能光伏系统、设备和部件商品（强制性注册要求）法令2017”，但该通报未引起中国政府、行业协会和企业的注意和重视，各有关方面也未对通报进行预警和开展评议。印度于2017年8月30日发布正式法令，美国保险商试验所（UL）等第三方认证机构首先发布预警信息和应对建议，但由于技术性贸易措施的隐蔽性，且当时印度方面政策细则一直未落地，因此，此项技术性贸易措施的发布并未引起包括福建省企业在内的中国光伏企业的足够重视。该法令从2018年9月5日起强制实施，规定所有在印度市场上出售的太阳能光伏系统、设备及部件必须通过BIS CRS认证，并注册使用“标准标志”。[1]

印度光伏产品BIS强制性注册法令实际上BIS只认可印度本地的光伏实验室，不认可CB报告和IEC报告，在法令发布当年仅有印度本地两家光伏实验室获得了BIS的认，法令正式实施后当月印度本地仅有4家光伏实验室可以出具BIS测试报告，一家组件制造商表示认证过程可能需要3到6个月，[2]因此，印度本地的实验室排队现象严重，导致一段时间内许多中国光伏产品的无法顺利出口至印度。同时，每个系列光伏组件BIS认证的一次测试费用为3.2万美元，认证费用高昂。[2]福建省光伏企业以中小型企业为主，对印度出口的金额均较低，在对印度光伏产品BIS强制性注册法令的应对准备工作严重不足和应对措施实施不到位的情况下，也如同中国的其他许多光伏企业一样，面对印度光伏产品BIS强制性注册法令高昂的认证成本和漫长的认证周期难以为继。

三、贸易摩擦与技术性贸易措施对福建省光伏产品出口的影响

由于逆變器、控制器等光伏产品在海关编码中无法区分是否为光伏发电系统专用，故本文未将逆变器、控制器等产品的出口数据列入光伏产品出口总额中。根据海关数据，2011～2018年福建省光伏产业出口情况见表3。从表3中可以看出，近8年中2011年福建省光伏产业出口总金额最高，为27 133.8万美元，之后7年一直无法超越遭遇贸易摩擦前的光明态势;2013年受美国光伏第一次“双反”案和欧盟“双反”案的影响，福建省光伏产品出口总金额锐减，同比下降51.2%;随后五年，得力于福建省光伏产品的多元化市场部署和产业结构调整，虽然遭遇了来自美国、印度、加拿大等国家的贸易救济调查和技术性贸易措施，但是福建省光伏产品出口额仍能维持在7000万美元以上，历年降幅均不超过一成;2018年，由于对“一带一路”沿线国家光伏产品出口的扩大和欧盟“双反”惩罚措施的终止实施，福建光伏产品出口总额再次破亿，达到10529.6万美元，同比增长高达41.2%。与出口贸易形势逐渐转好相反，受印度保障措施税与BIS强制性认证要求影响，2018年福建出口印度市场146.6万美元，同比下降了近三成。

四、福建省的应对工作

（一）应对工作成效

福建省光伏产业在“四体联动”的国际贸易摩擦应对工作机制和“四位一体”的国外技术性贸易措施预警与应对机制的指导下，应对工作上取得了一些成果，主要表现在以下四个方面。

第一，在贸易摩擦案件应对方面，得力于政府部门和行业商协会的协调组织以及全国光伏产品齐心协力共同开展应诉和抗辩工作，我国成功应诉澳大利亚反倾销案和印度第二次光伏反倾销案，迫使欧盟于2018年9月3日取消了光伏“双反”案禁令，这大大提高了福建省光伏企业对应诉成功的信心，越来越多的企业愿意参与到应诉和抗辩工作。

第二，在技术性贸易措施应对方面，福建省光伏企业能主动开展技术更新、产品升级和认证检测工作，根据企业的反馈和出口情况来看，排除贸易摩擦案件制裁措施的影响因素外，目前福建省光伏企业的产品基本都能顺利出口欧盟、美国、澳大利亚等众多国家和地区。

第三，在产业发展方面，通过采取创新发展思路、产品优化升级、占领产品细分领域、开拓国内光伏市场等众多应对措施，在危机面前具备较强抗压力能力和技术创新能力的福建省光伏企业得以生存和发展，从而实现了企业的优胜劣汰、产业的转型升级和产业链的不断完善，打破了“两头在外”的不利局面，继而推动整个光伏产业逐步向健康、良性方向发展。

第四，在出口贸易方面，通过实施多元化出口市场战略部署，福建省光伏产业逐渐摆脱了对美国或欧盟等贸易摩擦频发市场以及对单一出口市场的过度依赖，出口市场遍地开花，出口“一带一路”国家的比例不断上升，光伏产品出口总额稳中有升。

（二）存在的问题

在取得一定成果的同时，福建省光伏产业在应对主动性、工作机制、知识产权保护等方面还存在不足，在实际工作中也存在着一些困难，具体表现在以下几方面。

第一，福建光伏产业对技术性贸易措施的敏感性不强，案件自主分析和应对研究能力、法律法规咨询和经验总结能力薄弱，致使福建省光伏产业仍然容易受到国外技术性贸易措施的影响，印度光伏产品BIS强制性注册法令对福建省出口的影响就是最典型的案例。

第二，部分涉案企业特别是中小企业仍然缺乏应诉的积极性和主动性，存在免费搭车、节约应诉费用的想法，或对于自身作为申诉和应诉主体的意识及其相关权利义务的认识不够，不能做出快速反应，致使错过最佳抗辩和应对时机，一些企业甚至在贸易摩擦案件调查期间就直接放弃了出口市场，给应对工作带来了不利影响。

第三，由于处于机构改革期间，许多政府部门职能进行了调整，相关政府部门与行业协会之间沟通在一定时期内还不够畅通，“福建省贸易公平网”等信息传递关闭或合并，国际贸易摩擦与技术性贸易措施预警与应对工作机制的作用在光伏产业未能得到充分的发挥，从而导致一些政策在企业得不到切实有效地落实，相关应对措施达不到预期成效。

第四，行业协会的作用有待进一步发挥。行业协会在参与应对国际贸易摩擦中的地位、作用等规定还不够明确，部分企业对行业协会的信任度还不够;福建省光伏产业相关行业协会应对国际贸易摩擦的资源不多，应对的能力和水平尚需提高，使得行业协会在单独开展工作时容易遇到阻碍;目前大部分行业协会仅是负责信息的收集和整理，以及对企业的一些简单培训工作，与国外行业协会相比，还有很多功能尚未发挥。

（三）应对建议

在全国机构改革之际，政府部门、中介机构和企业之间需进一步建立起多层次、多元化、快速有效的信息沟通和协调机制，畅通各方之间的沟通渠道，完善国际贸易摩擦与技术性贸易措施预警与应对机制，保证预警情报的有效传递和应对工作的快速启动，并建议政府、中介机构和企业进一步加强以下几方面的工作。

1.政府方面。一是建议充分发挥统计“监测、分析、预警、服务”功能。加强对福建省光伏产品出口情况的监控和分析，完善福建省出口订单分析机制，更全面地掌握福建省光伏企业出口产品遭遇国外贸易摩擦的情况。二是建议加强案件进展的实时跟踪及应对评价机制。在漫长的应对期内，建议注重对贸易摩擦案件进展的跟踪，及时了解企业的动态需求，建立光伏领域国际贸易争端案例库，做好光伏贸易摩擦案件应对成效分析和经验总结，以便为企业开展应对工作提供更有针对性的指导和帮助。三是建议进一步明确行业协会的作用。与国际惯例接轨，进一步明确行业协会在贸易摩擦应对中的性质、职能、地位、权利和义务、组织结構等问题，明确行业协会参与国际贸易事务、组织应对国际贸易摩擦方面的职能，引导和促进其在相关领域更好地发挥积极作用。[3]四是建议加强对企业的帮扶与指导力度。继续培育和提高福建省出口光伏企业应对工作第一主体的意识，做好对贸易市场合理规则的消化吸收，让企业跟上国际最新发展动态，指导市场前景广阔的、适应能力强的企业开展技术研发，鼓励企业参与国际标准的制定，提升企业应对能力。

2.中介机构方面。一是建议提高对案件的研判能力。行业商协会和研究机构等中介机需进一步加强信息跟踪、通报评议、研究解析及措施研发，特别是要加强对重大贸易摩擦案件和技术性贸易措施的解读、研判和风险识别，将信息碎片化转为一体化，掌握关键时间节点，及早发布预警信息，争取应对前置，减缓、化解、消除国际贸易摩擦和技术性贸易措施对福建省光伏产业出口贸易的冲击影响。[4]二是建议加强对外交流合作的力度。行业商协会需加强与江苏、浙江、广东、江西等主要光伏出口省份的行业协会的交流，加强与有关国际行业协会和其他主要发达国家行业同类组织之间的联系，加强与国际组织、其他国家之间的贸易摩擦预警合作，联合出口市场的各方力量，在发现问题的较早阶段及时交流和沟通。三是建议加强对企业的引导和帮扶。中介机构要为企业提供全面、权威、及时的信息咨询服务，引导企业增强应对主动性，不断提升应对能力，发挥市场主体应对功能，加快应对速度，果断应对突发事件。

3.企业方面。一是建议时刻做好应对准备。企业进一步需熟悉国际规则，按照WTO要求规范生产和贸易各个环节，平时注意收集外贸协议合同、商务信函、收支票据等相关资料，财务报表要符合国际标准，为可能发生的案件提前做好准备。二是建议加强应对意识和力度。建议光伏企业进一步提高应对的第一主体意识，特别是涉案金额较多、有市场前景的企业应加强应诉工作的积极性和主动性，灵活地制定应对方案，及时向行业协会反馈应对困难。三是建议加强通报评议工作。企业应及时关注国外通报，自发组织或参与国家WTO/TBT-SPS通报咨询中心、国家光电产业研究评议基地、行业商协会等组织的评议，积极反映遭受国外技术性贸易措施损失案情和应对需求，充分运用规则保护自身合法权益。

参考文献：

[1] 李 惠，林文都，张 鑫.印度光伏产品市场准入信息研究[J].标准科学，2018（12）：78-82.

[2] 集邦新能源网.印度官方督促光伏企业通过BIS注册 光伏组件测试认证市场供不应求[EB/OL].http：//www.sohu.com/a/271238901_115863，2018-10-25[2019-07-01].

[3] 黄荣芳.行业协会在应对贸易摩擦中的作用及对策研究[D].福州：福州大学，2006.

[4] 王 丹.正确认识技术性贸易措施工作的极端重要性[N].中国质量报，2016-03-03（002）.

[责任编辑：方 晓]