关于党建引领上海社会治理的思考

严爱云

[摘  要]党建引领社会治理是城市工作落实党的全面领导的必然选择;是推进国家治理体系和治理能力现代化建设的内在要求;是践行以人民为中心发展观的重要保障。从组织引领、内涵引领、价值引领、路径引领四方面，梳理总结上海坚持党建引领社会治理的实践经验。从理念、制度、着力点、手段方面提出进一步加强党建引领上海社会治理的思考。

[关键词] 党的建设;引领;社会治理

[中图分类号]  D26/D699    [文献标识码]  A   [文章編号]  1009-928X（2020）03-0007-06

党的十九大报告指出，在统揽伟大斗争、伟大工程、伟大事业、伟大梦想中，起决定性作用的是新时代党的建设新的伟大工程。加强党对城市社会治理工作的领导，是推进社会治理体系和治理能力现代化的基本原则。党的十九届四中全会《决定》对“构建基层社会治理新格局”[1]作出部署，为加强和创新基层社会治理提供了科学指引。改革开放特别是党的十八大以来，各地在实践中对党建引领城市社会治理作了大量探索创新，成效卓著，积累了丰富经验。新时代继续探索符合城市特点和规律的社会治理新路，既是关系经济社会发展的重大问题，也是关系党的执政能力和执政水平提升的重要命题。因此， 必须坚持党建引领，进一步探索新模式，开辟新路径，以党的建设贯穿社会治理、保障社会治理、引领社会治理，不断提高党的城市治理能力和治理水平。

一、深刻认识党建引领社会治理的重要意义

（一）党建引领社会治理是城市工作落实党的全面领导的必然选择。党的领导是中国特色社会主义制度的最大优势，我国社会主义事业的成功离不开中国共产党强大的组织能力和卓越的治理能力。习近平总书记指出：“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的，是最高的政治领导力量。”[2]在参与现代国家治理的诸要素——市场、社会、国家和政党中，中国共产党无疑应处于领导地位。城市是中国各类要素资源和经济社会活动最集中的地方。随着我国城市化进程快速推进，全国80%以上的经济总量产生于城市、50%以上的人口生活在城市，城市工作已成为各级党委工作的主要阵地之一。2018年，我国常住人口超过1000万的超大城市已有7座，约占全国总人口的9%，全国GDP总量的18.55%。随着京津冀、粤港澳、长三角等联动性愈发紧密，具有区域影响力的超大城市社会治理水平直接决定了新时代我国经济社会现代化的发展进程。中共中央时隔37年后于2015年再次召开的中央城市工作会议，对处于发展转折期的中国城市建设和社会治理提出了新的“路线图”，也对城市党建工作提出了新的要求和任务。党的十九届四中全会《决定》提出坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，强调“完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”[3]，这体现了我们党社会治理理念的升华和对社会治理规律认识的深化。党建引领社会治理，就是要让城市社会治理各相关权力主体责任主体在党的领导下各司其职、相互配合、协同推进，从而坚持正确方向、形成治理合力，最大限度地发挥中国特色社会主义制度整合社会各方资源、集中力量办大事的独特优势。因此，各级党组织应提高思想站位，从巩固党的领导地位和执政地位的高度，加强党建引领社会治理，坚持党的全面领导，充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用。

（二）党建引领社会治理是推进国家治理体系和治理能力现代化建设的内在要求。改革开放以来，中国政治经济社会领域发生巨大变化，随着经济的快速发展和社会收入状况的大幅度改变，中国社会矛盾和社会问题日益凸显，其表现形式也在不断改变。2002年党的十六大把社会管理和社会管理创新放在构建社会主义和谐社会的国家战略高度提出。2013年党的十八届三中全会把国家治理现代化定为全面深化改革的总目标之一，并首次使用社会治理概念，实现从社会管理到社会治理的重要转变。党的十九届四中全会《决定》提出了坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的总目标。推进国家治理体系和治理能力现代化，是要使党领导下管理国家的各方面制度更加科学、完善，实现党、国家和社会各项事务治理制度化、规范化、程序化，使中国特色社会主义制度更加成熟更加定型。国家治理是一项涉及多主体、多领域的系统工程，党的领导是搞好国家治理的根本保证。我们党执政以来，党的建设很重要一个方面就是通过适应国家与社会的发展，实现自身组织的创新与发展，推动国家与社会的有效治理，从而为党的有效领导提供治理基础。党的十九届四中全会对坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化作出了全面部署。社会治理是国家治理的重要内容。统筹考虑和总体设计城市党建工作，加强和改善党建引领社会治理的体制机制，对于提高党的城市社会治理能力，把中国特色社会主义制度优势转化为治理效能、以治理效能彰显制度优势至关重要。在各级党组织统一领导下，处理好多元共治与党的领导的关系，畅通各种利益要求和诉求进入决策程序的渠道，建立健全人民群众参与各层次管理和治理的机制，可以广泛凝聚全社会推进改革发展的智慧和力量，形成强大合力，使国家治理具有坚实的民意基础和社会基础，从而不断提升国家治理效能。

（三）党建引领社会治理是践行以人民为中心发展观的重要保障。为中国人民谋幸福，为中华民族谋复兴，是中国共产党人的初心和使命。党的十八届五中全会首次提出以人民为中心的发展思想，这是我们党全心全意为人民服务根本宗旨的体现。城市的核心是人，因此社会治理应始终坚持以人为本，把尊重人的价值，满足人的需要，维护人的权利，实现人的理想作为出发点和归宿点。我国经济社会经历改革开放40多年的深刻调整和巨大变化后，日益呈现出主体多元、利益多元、价值多元等特点。在全面建成小康社会后，一方面，人民对物质文化生活会提出更高要求，在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面要求也日益增长。另一方面，我国面临世界百年未有之大变局，自身发展正进入增长速度换档期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期三期叠加阶段。经济下行压力与各类社会矛盾消解压力交错。在此背景下，加强党建引领社会治理，才能更好贯彻以人民为中心的新发展理念，把维护社会公平正义作为社会治理变革的重要方向，在推动发展、改善民生、维护秩序、促进和谐过程中，树牢大局意识，引领社会健康发展。以党建引领社会治理，注重服务群众，始终把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为党的核心价值，激发全体人民的积极性、主动性、创造性，才能始终保持党同人民群众的血肉联系，不断增强党的执政之基。

二、上海坚持党建引领社会治理的实践经验

近年来，全国各地按照党中央的部署，不断深化党建引领社会治理，持续推进体制机制、组织设置、方式方法创新，大力提升政治功能和组织力，夯实执政基础，各自在社会治理领域创造了新鲜经验和显著成效。上海是我国城市化进程最前沿的地区，肩负着改革开放先行先试为全国取得可复制可推广经验的使命。从解放初的500多万城市人口，到1978年的常住人口1104万，发展到2018年常住人口近2424万人。上海如何走出一条符合超大城市特点和规律的社会治理新路子，同样是党中央和习近平总书记的殷殷嘱托和期盼。上海始终坚持党建引领社会治理，努力构建既激发多元治理主体的活力，又实现社会整体有序发展的、共建共治共享的社会治理新格局，确保了上海经济社会长期健康协调发展。下面以上海实践为例，从组织引领、内涵引领、价值引领、路径引领四方面，来看党建对社会治理所发挥的引领作用。

（一）创新社会治理体制机制，加强党建组织引领。多年来，上海遵循“上层抓合力，基层抓活力”的原则，不断探索改革和完善领导体制和工作机制，推进“总揽全局、协调各方”的领导格局的形成和发展。探索建立完善“两级政府、三级管理、四级网络”和“条块结合、以块为主”的城市管理体制，把社区党建作为社区管理和建设的核心。党的十八大以来，习近平总书记连续五年在参加全国人大上海代表团审议时，对上海加强党的建设和社会治理提出明确要求，深刻指出：“创新社会治理、加强基层建设，核心是人、重心在城乡社区、关键是体制创新。”[4]上海牢牢把握坚持党的领导这一根本，加快推进以加强基层建设为重点的社会治理体系和治理能力的现代化。坚持系统谋划、上下贯通，构建城市基层党建四级联动体系。市委把方向、管全局、抓大事，加强总体谋划、统筹协调、改革创新和督促检查。区委是“一线指挥部”，履行第一责任，负责整体布局和指挥协调。街道党工委是“龙头”，履行直接责任，负责统筹推进和抓好落实。居民区等基层党组织是“战斗堡垒”，履行具体责任，团结帶领党员群众积极参与基层社区治理。着力深化街道党政机构和行政管理体制改革，街道基本职能向“公共管理、公共服务、公共安全”转移，按照“6+2”架构，使街道机构设置从“向上对口”转变为“向下对应”，强化了街道抓党建、抓治理、抓服务的核心职能。依托四级组织体系、责任体系、制度体系，把绣花一样精准精细的工作要求落实到城市社会治理的各个层面，实现有机衔接、有序推进、有效运转。充分发挥各级党组织的引领作用，引入更多社会主体加入城市社会治理实践中。通过基层民主自治建设，完善民生需求的精准化收集机制、公共服务的集约化供给机制、社会矛盾的社会化调处机制和群众满意度的闭环反馈机制，成功实现将社会稳定和社会治理体系纳入到社区民生服务体系之中。用党的政治优势、组织优势有效整合政府、市场、社会等各方面力量，形成共建共治良好局面。

（二）聚焦社会治理难点弱点，加强党建内涵引领。习近平总书记指出：“治理和管理一字之差，体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策。”[5]城乡社区在基层治理中的重心地位和兜底作用日益明显，党建引领基层社会治理的任务十分繁重。创新社会治理加强基层建设，离不开一支坚强有力的基层社区工作者队伍，也离不开必要的财力保障。上海加强党建引领社会治理，着力夯实城市基层党组织，坚持工作重心下沉，骨干力量下沉，物质支撑下沉，责权利对称下沉。构建“条围绕块转、机关围着基层转、基层围着群众转”机制，加强以服务基层为导向的考核评议，鼓励优秀人才往基层集聚，资源配置为基层提供强有力支撑。着力抓好党支部书记、职业化党务工作者和党建工作志愿者三支队伍建设，选优建强基层党组织带头人队伍。坚持书记抓、抓书记，将居民区书记纳入全市干部、人才队伍建设总体规划，通过基层选拔一批、社会选优一批、组织选派一批，建设一支党性强、能力强、改革意识强、服务意识强的带头人队伍。针对基层干部队伍能力素质水平的相对短板，依托党校、实训基地、书记工作室，实现书记培训全覆盖、立体式、常态化。构建职业化社区工作者体系，配套相应有尊严的薪酬体系，吸引高素质人才。加强阵地建设，所有街道建立社区党建服务中心，延伸设立1万多个基层党建服务站点，每150至200家“两新”组织配备1名专职党群工作者，形成布局合理、功能配套的党建服务网络。构建职业化社区工作者体系。建立“三档十八级”岗位等级序列;按照上年全市职工平均工资的1至1.4倍确定工资水平，形成动态调整、逐年增长的薪酬体系.基层岗位的含金量和吸引力明显增强，到社区一线工作成为很多优秀人才的职业选择。加强基层党建和社会治理良性互动，聚焦社会治理的薄弱环节、老百姓所需所盼的难点痛点，把各部门支持社区的政策、投向社区的资金、面向社区的项目整合起来、统筹使用，实现人往基层走、钱往基层投、政策向基层倾斜。在社会治理攻难题、破瓶颈、补短板、惠民生的实践中，能够精准发力，取得黄浦江两岸高质量贯通开放、“五违四必”区域环境综合整治、道路交通违法行为整治、外环线内烟花爆竹“零燃放”、垃圾分类等成效，为实现国家治理体系和治理能力现代化提供厚实的基层基础。

（三）坚守社会治理民本原则，加强党建价值引领。习近平总书记对上海干部提出：“创新社会治理，要以最广大人民根本利益为根本坐标，从人民群众最关心最直接最现实的利益问题入手，把加强基层党的建设、巩固党的执政基础作为贯穿社会治理和基层建设的一条红线。”[6]上海加强党建引领社会治理工作，坚持问题导向，在利益格局深刻调整中兼顾不同群体的利益诉求，妥善协调和处理不同方面群众的利益关切，努力做到亲民有真感情，爱民有真措施，利民有真成效。在习近平总书记去过的上海中心大厦22层，陆家嘴金融城党建服务中心不仅让白领青年过上组织生活，还帮助解决吃饭难、出行难、看病难、社交难。上海坚持把准方向、激发活力，探索突破传统体制的利益共享、责任共担的新机制，全面强化党建对自治共治德治法治的引领。强化党建引领自治，健全以居民区党组织为核心，居委会为主导，居民为主体，多方参与、良性互动的居民区治理架构，普遍推行党组织主导的听证会、协调会、评议会等社区“三会”制度。普陀、虹口等区的居民区党组织引领居民自治协商，自筹资金加装电梯，有效破解老旧小区“老大难”问题。强化党建引领共治，落实街道党工委领导下的社区代表会议和社区委员会制度，完善党建引领的共治议题形成、项目实施、效果评估机制，出台政策重点培育扶持生活服务、公益慈善、文体活动、专业调处等四类社区社会组织。静安区等整合各方资源共同打造“美丽家园”。强化党建引领德治，开展理想信念教育，推进群众性精神文明创建活动、公民道德建设和家庭文明建设，为市民提供思想引领、精神力量和人文关怀。强化党建引领法治，围绕法治上海建设，倡导契约精神、规则理念、秩序意识，开展法律服务进社区活动，组织群众制定并践行社区公约、村规民约，推动社会治理在法治轨道上运行。上海积极推动基层党建与基层社会治理深度融合，紧紧围绕基层党组织构建公共服务圈、群众自治圈、社会共治圈，形成推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐的良好态势。

（四）融通社会治理各方资源，加强党建路径引领。习近平总书记在上海工作时明确提出构建“单位党建、区域党建、行业党建互联、互补、互动的基层党建工作新格局”[7]的重要思路和要求，推进了上海区域化党建机制和格局的形成。上海着力打造多层次、扁平化、融合式组织平台，打破行政壁垒，把区域内关系互不隶属、层级高低不同、领域多元多样的各类党组织连接起来，实现上下联动、区域统筹、各方协同、资源整合、综合施策、基层托底、共建共享。特别是在解决一系列单一主体力不从心、行政力量难以入手的问题上取得令人信服的成效，放大了社会治理实际效应。20世纪90年代以来，上海在扎实开展社区党建的同时，针对新领域、新空间、新群体等社会治理盲区，充分发挥党的强大资源动员能力，积极推进楼宇党建、商业路段党建、商业广场党建、专业市场党建、工业园区党建，推进组织覆盖和有效融合，不断提升党在社会建设中的引领力、感召力和凝聚力。建立资源整合型党建工作模式，积极探索以党建联建模式将党的工作向工程建设覆盖，推进一系列重大工程建设顺利开展。经过10多年的探索，全市已经普遍建立区、街镇、居村三级区域化党建联席会议，常态推出资源、需求、项目“三张清单”，年均实施区域化党建项目1.6万个，推动“同一屋檐下”的各类组织，在党建融合、工作融合、感情融合中成为“一家人”。在长三角一体化党建、毗邻党建、进博会党建以及党建引领物业治理、地铁治理、空港建设、架空线入地等重点、难点工作中，推动不同层级、不同隶属关系的党组织和党员的协同共进，实现社会各方面资源的有效整合，切实提升了社会治理效能。

三、进一步推进党建引领上海社会治理的思考

2020年是决胜小康之年，上海要实现两个百年目标，打造创新之城、人文之城、生态之城，面临的考验和压力仍然十分艰巨，社会治理将在多方面、深层次面临传统和非传统叠加的城市风险挑战。党的十九届四中全会《决定》提出坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，强调完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系。与党在城市社会治理中所肩负的使命相比，党的领导水平和执政水平、党的组织建设情况和党员干部素质、能力、作风，都还有不小差距。以往实践虽取得有目共睹的工作效应，但无论在领导架构组织体制的覆盖面和覆盖质量上，还是应对新的矛盾、风险、博弈考验的创新能力、资源统筹具体环节和引导力整体成效等方面，仍暴露出一些不足。抗击新冠肺炎疫情的严峻斗争既彰显了党的强大领导力，也暴露出防控风险、维护社会安全体制机制的薄弱环节和干部社会治理能力问题。上海要深入贯彻落实习近平总书记考察上海重要讲话精神，不断提高社会主义现代化国际大都市治理能力和治理水平，必须强化问题意识，进一步探索党建引领社会治理创新。

（一）在理念上，坚持党对一切工作的领导，全面性系统性整体性强化党对社会治理的领导。实践无数次雄辩地证明，党的领导是做好党和国家各项工作的根本保证，是战胜一切困难和风险的“定海神针”。因此要充分发挥党组织的核心领导作用，把党的领导贯穿社会治理全过程。一是强化政治引领，牢固掌握宣传舆论阵地，在国内外风云变幻中始终坚守“两个维护”，及时准确宣传习近平新时代中国特色社会主义思想和党中央的各项决策部署，不断夯实“四个自信”，增强团结一心的精神纽带。二是强化组织引领，织密建强党的组织体系，切实把党的领导落实到社会的“神经末梢”。以提升基层党组织组织力为重点，统筹推进机关、农村、社区、高校、“两新”组织等各领域基层党组织建设，充分发挥其在宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、教育管理党员、团结带领服务群众等工作中的坚实力量，把党组织的意图有效转变成各类组织参与城市基层社会治理的举措、转化为群众的自觉行动。坚持严管和厚爱结合、激励和约束并重，提升干部队伍精气神，在危机时刻考验干部，提升干部应对突发性公共事件的能力。三是强化工作引领，统筹推进城市综合治理、市政市容、土地房屋拆迁安置、社会组织培育与管理、医疗卫生、食品安全、精准扶贫、社会保障、社会救助、劳动就业、教育、收入分配、流动人口和特殊群体管理服务、基层网格化管理、生态环境保护、公共安全、矛盾纠纷预防与处置、公共法律服务、社会信用体系、社会文明规范等领域，不断创新社会管理治理的方式，在相互融合中实现相得益彰，在相互协同中增加综合效能。从而全面提升党在基层的政治领导力、思想引领力、群众组织力、社会号召力。

（二）在制度上，创新完善共建共治共享的工作机制，进一步形成社会治理合力。把党的领导落实到社会治理各领域各方面各环节，需要加强顶层设计，進一步理顺基层党组织体制，完善相关工作机制，切实形成统筹整合、协调各方的领导体制和组织体系。首先，要从体制上扩大城市党建的覆盖面，消除党建工作的“空白地带”。进一步打破党内条块分割，健全党组织领导的自治、共治、德治、法治相结合的基层治理体系，着力形成统筹融合、上下联动的党建工作体制机制。其次，要充分发挥党组织密切联系群众的引领作用，运用协商民主在社会治理创新中的独特优势，搭建各类社会主体对话与协商平台，推进基层协商制度化。不断完善政府、社会、市民广泛、深度参与的社会参与体系，健全充满活力的基层群众自治制度，畅通群众诉求表达和社区互助制度化渠道，保障公民对社会治理的知情权、参与权、决策权、管理权和监督权，激发公民依法参与治理与依法自治的积极性、主动性和创造性，真正实现城市共治共管、共建共享。第三，党组织和党员干部要更加注重运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定。要强化基层法律服务体系建设，从体制机制上确保群众各项权利得到保护、合法诉求得到公正对待，完善源头预防、排查预警、多元化解机制，切实维护正常经济社会秩序，从而推进国家治理能力和治理水平现代化。

（三）在着力点上，聚焦人民日益增长的美好生活需要，不断提高各级党组织和领导干部社会治理能力和水平。习近平总书记反复强调：“保障和改善民生没有终点，只有连续不断的新起点。”[8]让城市更有温度，更加宜居宜业，改革发展成果更多更公平惠及全市人民，是上海持续提升城市社会治理现代化水平的目标。为此必须始终坚持以人民为中心的发展思想，将一切为了人民、紧紧依靠人民贯穿社会治理全过程、各方面。针对多元化主体的不同公共需求和利益诉求，要扭住发展和民生难题，找准服务群众的切入点和着力点，通过基层服务型党组织建设来凝聚社会和整合社会，切实解决好群众的操心事、忧心事。以党建创新引领社会治理创新，要解决困扰基层的形式主义问题，切实为基层减负、赋权、增能，少搞“一刀切”，使基层有职有权有物，激发基层创新担当。以党建创新引领社会治理创新，要不断提升基层党组织推动发展能力、服务协调能力、狠抓落实能力、化解风险能力，强化领导干部系统思维、整体思维、底线思维，致力提高市民文明素质，持续推进人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体建设，拓宽服务领域，推动服务力量重心下移、关口前移，增强民生保障供给水平，切实增强群众的获得感、幸福感、安全感，从而强化社会归属感和社会认同感，提升社会凝聚力，夯实党在城市的执政基础。