城乡社区协商治理居民主体主导作用调查

曹宇镔 朱海伦 林萍 杨丰华 赖静 贾晶

[提要] 社会稳定的重要环节在于社区协商民主有效。然而，现实观察的结果是社区协商普遍有效性不足，居民主体参与度低。再聚焦于社区协商中居民主体参与，究竟在其中还存在着什么问题，又是什么因素导致。本文着重于划分社区民主协商制度的参与主体（居民、社区干部、基层政府党组织）以及整个运行程序进行陈述。本研究一定程度上拓展协商民主理论在基层治理研究中的解释力，也为新时代地方政府完善基层协商民主制度，实现城市社区精准治理提供新的改进方向。

关键词：居民主体;社区协商治理

基金项目：嘉兴学院SRT资助项目：“城乡社区协商治理有效性实现路径研究”（项目编号：8517193111）;浙江省民政政策理论研究规划课题：“城乡社区协商治理有效性实现路径研究”（课题编号：ZMJF201930）

中图分类号：C916 文献标识码：A

收录日期：2019年12月25日

一、调查背景

2015年7月22日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强城乡社区协商的意见》，从有效化解基层治理面临的挑战、维护基层广大群众的民主权利、促进基层民主发展的高度，进一步明确了城乡社区协商的基本原则、目标任务、制度建设和能力提升等重点内容，从而为我国基层民主突破性发展创造了新的机会和窗口。2019年，无论是中央人民政府工作报告提出的“加强和创新社会治理。推动社会治理重心向基层下移，推广促进社会和谐的‘枫桥经验，构建城乡社区治理新格局”要求，还是浙江省人民政府工作报告提出，“加强乡村治理。完善自治法治德治融合的乡村治理体系，深入实施万村善治示范工程”的目标，其本质都是要求提升基层社会治理的有效度。

而在城乡社区民主协商发展过程中，普遍都暴露出社区居民参与度不足，居民参与积极性还有待提高;同时，在一些民主协商程序上，对于保证社区居民的利益方式方法仍存在不足。这一系列问题大大影响到制度的科学运行。于是，如何保证民主协商过程中正确发挥居民的主体主导作用，确保居民主体有效参与，是民主协商制度发展的重中之重。

二、发展现状

（一）民主协商整体程序有待优化。社区协商民主实践中其程序并不完善。排除各地独具特色的协商民主工作模式的具体形式而言，人为地操纵协商议题的选择、协商主体的确定及协商共识的形成等各环节，使协商程序流于形式化，难以保障居民主体的有效参与。对造成程序不完善的原因，有研究认为有协商组织者“源自思想认知上的扭曲”。这既可能因为控制需要，协商组织者在确定议题等环节上不考虑群众利益诉求，控制协商过程，也可能迫于工作体制的约束，协商组织者把本不需要协商解决的问题纳入议题。同时，参与社区协商个体基于明哲保身的心理，也会主动迎合他人或直接放弃，导致协商流于形式、协商内容不能体现公众真实的利益诉求。社区协商民主缺乏合适的沟通平台，导致利益群体在政治或观念中处于不平等的地位，严重阻碍了交流。

（二）政府党组织抱有传统的行政观念，未能明确自身职能。现如今基层政府及其党组织对民主协商制度抱有高度积极的态度。然而在制度运行过程中，基层政府及党组织的强势地位和传统观念也是影响居民主体参与有效性的重要方面，这反映出在制度的运行中：如“基层政府及基层干部依然习惯于命令式的工作方式;在推进社区协商民主工作时，缺少协商意识、拒绝与社区自治组织及时交流、沟通交流，将协商民主视为一项任务，采用惯有的目标分解与责任分摊等方式”;或抱有形式主义，搞面子工程。

（三）居民参与度不高，民主协商面临不平等挑战。居民的参与意识不足成为实践中的问题的重要方面。经过调查，从社区干部角度来看，认为社区居民对于现有社区民主协商制度多数抱有积极态度。但是仍然有不少社区干部认为其对制度持非积极态度。然而就其实践行为而言，居民的积极性又再次下降：即使居民群体大多对制度抱有积极性，但是一旦让其投入实践，行动却难以同态度匹配。

作为一种现象，参与意识不足表现在不同主体的参与过程中。从居民来看，代表选举时放弃选票、随意填写选票。从年龄段看，不同的主体表现也存在差异，时间、知识水平和健康是差异产生，而这些也大大影响了居民参与的有效度。如“青壮年住户经济压力大、长期忙于工作，不仅没有意愿参加社区协商会议，而且也没有时间与各利益相关方沟通;而留守在家的老年人则局限于其知识水平以及身体状态等一系列不利因素难以参与何况积极参与。而且，这也预示着社区协商面临来自社会不平等的障碍。这种不平等包括其机会的不平等、资源的不平等、知识实践能力的不平等。

（四）社区干部参与状态一般，缺乏同居民的双向沟通。我们将社区干部同社区居民对于协商活动的态度并列，即使社区成员大多明显比居民更抱有积极态度，但是其中仍然存在相当百分比非积极群体。（图1）

对于社区干部的参与，我们也有所收获。（图2）

就现状来看，社区干部一定程度履行了自身的义务。但仅有半数不到的干部从发表的意见中获得了反馈，并进行了交流。甚至存在数量不小的干部并未发表意见。就该情况而言，除去居民的参与态度，居民委员会作为社区自治组织虽然作为推进社区协商工作的重要主体，但是在实际工作中也存在选择性的执行或不执行的行为。而造成这种情况的原因既有社区干部意识问题，也有客观条件问题。如，“有的社区干部不能充分认识协商民主的积极意义，完全凭借个人意志决定是否开展社区协商;有的社区干部认为协商民主既费时又费力，不具有可操作性，直接拒絕落实社区协商民主。另外，社区还要完成上级政府部署的众多工作，即便是社区干部有很强的协商民主意识，也很难集中大量的时间和精力推进社区协商。”

三、几点建议

（一）加强居民制度理解，培育居民相关素养，引导居民参与协商。居民传统的政治观念（如：诸如克己、顺从、依附、畏权、期盼清官、不愿打官司等）对于其参与民主协商有不小的消极作用。比如一些居民在对其态度上表现得很积极，然而在行为上却比较懈怠;或是当基层政府进行过度干预，直接安排的时候，传统观念也会促使居民去顺从。对于这些情况，要更多地去加强居民的制度理解，提高居民的相关素养。让居民在正确认识自身的主体地位，更理智地去参与协商。

（二）培育居民的社区归属感，提高居民的收获感及其幸福感。培育居民社区“主人翁”意识，促使其自发地当家作主。一是要做到良好地舆论宣传，加强居民的参与积极性，充分发挥居民主观能动性;二是丰富组织参与形式，拓宽居民协商参与渠道，要让居民多层次多方面参与。

（三）基层政府积极引导，明确职责。在更改居民的传统政治观念的同时，更重要的是基层政府职能的转变。正如有学者所言，当今中国的民主，在很大程度上是执政党和政府推动的结果，而不是公民的自主性诉求。在民主意识的缺失的现阶段，引入和倡导协商民主，可以避免动员型被动式政治参与的弊端。对话过程能够为社区治理带来很多好处——就切身利益进行建设性交流，诚实传递思想，注意倾听并理解他人。而作为多元对话一方的政府，不是普通的参与成员，而应该是协商民主的条件创造者、多元民主的协商组织者、民主程序的制定者以及协商结果利益实现的保障者。

（四）实现居民参与制度精细化。实现居民参与社区协商民主制度精细化主要包括两层含义：一是把广大居民参与社区协商民主的合理要求从保护居民宪法权益的角度以合法的、居民认同的法律、制度规范确定下来，并使之逐步完善的过程;二是通过提高居民自身政治素质，促进居民参与社区协商民主的制度意识由刚性的外部约束内化为处于维护于其权益需要的广大居民个体内心固有的自觉意识和行为的过程。

主要参考文献：

[1]杨倩倩.城市社区协商民主制度化发展的困境与出路[J].法制与社会，2018（16）.

[2]张含英.城市社区协商民主实践的现实困境与化解路径[J].世纪桥，2016（6）.

[3][澳]约翰·S.德雷泽克.协商民主及其超越：自由与批判的视角[M].丁开杰等译.北京：中央编译出版社，2006.

[4]陈景岭.城市社区“善治中的政府责任”——基于协商民主理论[J].生态经济，2008（10）.