什么是技术治理？

颜昌武， 杨郑媛

(暨南大学 公共管理学院，广东 广州 510632)

中国共产党十九届四中全会释放了“中国之治”的最强信号，指明了国家治理现代化的推进方向。与此同时，云计算、物联网、区块链、人工智能等新技术日新月异，大数据时代不期而遇。在国家治理现代化与大数据时代的交叠影响下，“技术治理”已然成为人们耳熟能详的一个词。值得注意的是，我们总是将技术治理当作一个不言自明的概念，在一个个具体的场景中自由发挥，各说各话，但总体上对其知之甚少，对其内涵与外延缺乏深究。[1]或者说，技术治理是一个“被使用”远胜于“被理解”的词。学术研究不必陷入某个概念的原始考证或执着于某种定论，但我们有必要就一些基本概念达成最低限度的共识。[2]本文尝试依托公共行政学说史，对“技术治理”作一番学理上的梳理，探讨技术治理是什么以及它在理论与实践中是如何发展演变的，以期为进一步的学术讨论搭建必要的知识平台。

一、作为技术治理之“支架”的技术

布罗代尔(Fernand Braudel)对“资本主义”一词的追根溯源，对于我们理解“什么是技术治理”具有一种方法论上的启迪意义。在布氏看来，“资本”和“资本家”这两个词是“资本主义”一词的“支架”并赋予其以意义，只有当我们真正理解了“资本”和“资本家”的蕴涵时，我们才能把握资本主义的要义。[3]32循此思路，我们有必要先弄清楚作为技术治理之“支架”的“技术”一词的意涵，质言之，理解“什么是技术”是理解“什么是技术治理”的逻辑起点。

乍看起来，“技术”一词的意涵应该是清楚明白的，因为我们随处可见器械、工艺、数码产品等技术形态，技术俨然已成为“第二自然”[4]18。但是，如果要给技术下一个清晰的定义，似乎又是不可能的任务。技术内涵的丰富性和外延的广泛性，使得我们无论怎样定义技术都难免顾此失彼。每个人都以为自己对“技术”了解得很清楚，但又很难就一个确切的定义与他人达成共识。[4]20本文不打算对“技术”一词给出某种“属加种差”式的定义，而是尝试提供一种解释性的定义。

(一)技术是一种旨在实现人类之目的的工具

对技术最通常的定义，莫过于技术是一种工具。那么，是不是所有实现目的的工具，都可被定义为技术呢？回答显然是否定的。如果把人类的所有工具都理解为技术，不仅容易使技术的概念泛化，也会使我们对技术的研究失去特定的对象和独特的价值。如拉普(F. Rapp)所批评的那样，我们不能把一切有目的的人类活动都归结为技术活动，相反，“我们必须把这个相当广泛的‘技术’定义同狭义的技术即工程师所从事的‘技术活动’区别开来”[4]30。拉普不赞同那种相当广泛的技术定义，但把技术定义为工程师所从事的“技术活动”又显得过于狭窄。

那么，技术到底是一种怎样的手段或工具呢？我们先看看两段经典的定义。一段来自埃吕尔(Jacques Ellul)，他说，所谓技术，就是“在人类活动的每一领域中，经由理性获得的且具备绝对功效的方法的总和”[5]。另一段来自世界知识产权组织(WIPO)：“技术关涉产品制造、程序应用或服务供给的系统性知识，这类知识可能反映在某项发明、某项工业设计或某项实用新型(Utility Models)中，也可能反映在某个新的植物品种、技术信息或技能中，或者反映在为设计、安装、运营或维护某间工厂或为管理某个工商企业或其活动而提供的专家服务或技术协助中。”[6]从逻辑上讲，我们可以把对技术的理解分解为内涵和外延两个部分，其中内涵是技术区别于非技术的内在规定性，外延是技术所能覆盖的范围。埃吕尔和WIPO的上述定义有助于我们厘清技术的内涵和外延。

就其内涵而言，技术是一种理性的“系统性知识”，是高度实践性的人类智识的成果。马克思对这种高度实践性的理性活动给出了非常生动形象的解释：“蜘蛛的活动和织工的活动相似，蜜蜂建筑蜂房的本领使人间的许多建筑师感到惭愧。但是，最蹩脚的建筑师从一开始就比最灵巧的蜜蜂高明的地方，是他在用蜂蜡建筑蜂房以前，已经在自己的头脑中把它建成了。”[7]208就其外延来说，技术是实现人类之目的的理性的“方法的总和”。在人类文明的传承中，技术世界是高度可重构的，其发展呈现为一个推陈出新的动态过程。[8]34虽然技术的外延是极为宽泛的，但如前所述，所有非理性化的东西都不属于技术的范畴。

技术的外延大体可分为两类：一类是工程意义上的“硬”工具，一类是社会意义上的“软”工具。前者表征人与自然的联系，通常包括基于自然科学原理的各种仪器、机械、装置等具象工具；后者表征人与社会的联系，通常包括组织、程序、体制、制度等依托人类历史、社会、政治、经济发展的抽象工具。

以人与自然的联系为基础，形成狭义的技术概念，即技术是对自然资源有意识、有目的地加工而形成的智识成果。[9]336很多学者坚持这种狭义的界定，有的学者甚至断言：判别是否技术的标志就看它是否建立在“物理现象”之上。[10]58以人与社会的联系为基础，我们可以推出广义的技术概念：人类为满足自身需要而创造的各种理性的工具的总和。[11]199广义的技术概念不仅建立在自然的物理现象基础之上，也建立在社会的组织性现象或行为性现象基础之上，涵盖了包括自然技术在内的所有技术形态，因而在根本上确立起各种技术形态的内在统一性。但这一概念的外延过大，加大了我们的研究难度，容易流于泛泛而论。[8]31

(二)技术是一种自主性工具

人类自身常常被定义为一种能够制造和使用工具的动物，制造和使用工具是人类区别于其他动物所独有的特征，正是由于人类掌握了技术，人类才得以使自然界变成“人化了的自然界”[12]56-92、105-107。技术的产生和人类的产生是一个二而一的过程，一部人类进化的历史就是一部人类技术发展的历史。[13]8-9人类正是凭借着技术避开了自然的侵袭，因而，“技术对于人类充当着类似于其他动物的本能的角色”[14]17。也正是在这种视野观照之下，技术常常被矮化为一种纯粹的人类工具，而忽视了对技术自主性的研究。

所谓技术的自主性，是指技术作为能动的“准主体”，塑造了我们的日常生活方式，也塑造了我们的社会秩序，甚至塑造了我们的文明形态。作为历史的有力杠杆，技术不仅体现了人类应对自然的方式，更是人类社会生活和社会关系的反映。如马克思所指：“社会关系和生产力密切相联。随着新生产力的获得，人们改变自己的生产方式，随着生产方式即谋生的方式的改变，人们也就会改变自己的一切社会关系。手推磨产生的是封建主的社会，蒸汽磨产生的是工业资本家的社会。”[15]196

技术不仅创造了我们今天世界的便利和繁荣，也给人类文明的发展带来了巨大的挑战。这就揭示了技术自主性的另一种表现形式，即技术以某种方式摆脱了人类的控制而沿着自身进程前行，塑造了一个技术无孔不入的自主的世界，“这个世界遵从技术自身的规律，并已抛弃了所有的传统”[16]12。我们期待技术能使我们生活得更好，但技术究竟是服务于我们的生活，还是控制着我们的生活？比如，作为一种技术装置的时钟，不仅是人类记录时间的工具，也是控制人类日常作息的手段。再比如，在今天的中国，智能手机俨然已成为我们生活的必需品，它不仅带给我们海量的信息，也带给我们巨大的生活便利，真正称得上是“一机在手，衣食出行全无忧”。但是，手机原本是作为一种便利的通讯工具出现的，如今人们即使面对面也要不时地查看手机，手机正在悄无声息地拉远人和人之间的距离；手机本来是为方便沟通而设计的，如今人们似乎不用表情包就不会聊天了。从这个角度，我们甚至不得不感叹：人类无论是在思想上还是在行动上，都异化成了其所创造出来为自身服务的机器的奴仆。[17]1-15

波兹曼(Neil Postman)详细描述了自主性技术发展的三个阶段，展示了技术是如何一步步地由服务于我们的工具变成控制我们的力量的。这三个阶段分别是工具运用文明时代、技术统治文明时代和技术垄断文明时代。在工具运用文明时代，技术并不是入侵者，而是融入到文明之中，且不与原有的世界观发生明显的冲突。技术统治文明时代以瓦特(James Watt)发明蒸汽机为肇始，在这一阶段，技术在整个文明的思维中处于核心地位，其他任何事物都要为技术的发展让道。社会和象征世界逐渐屈从于技术发展的要求；技术不再融入文明之中，而是开始攻击文明，力图取而代之，但难以撼动。技术垄断的思想源自于孔德(Auguste Comte)，它不仅是一种社会现实，也是一种思想状况；所谓技术垄断，就是集权主义性质的技术统治。随着技术带给人们无与伦比的便利、舒适与富足，技术至上主义使信息泛滥成灾，传统的世界观消失殆尽，技术最终借助官僚机构、专家知识和技术机构垄断人类文明，重新定义了人类的一切价值。

二、技术治理的四重蕴涵

对技术的理解，有助于我们更好地理解技术治理。一方面，这有助于框定我们的研究范围，简单地说，就是当我们在说技术治理时，我们要知道我们是在说什么，这样就能够避免一些无谓的争论。另一方面，有助于我们聚焦特定的议题，促使人们就技术治理的核心意涵展开深入讨论。基于上文对技术内涵与外延的讨论，我们认为，技术治理至少应该包括如下四个维度的意涵。

(一)作为治理对象的技术治理

“作为治理对象的技术治理”，这一表述其实并不太符合语法，准确的说法应该是“技术作为治理对象”。之所以仍然这样表述，主要是想凸显其与后面三个维度的对比。简单地说，这里所说的技术治理，就是对技术本身的治理，即以技术为治理对象的治理。这里所说的技术，主要是指狭义的、基于自然现象的技术，特别是核技术、生物技术和信息技术等带有明显的风险的技术。此一维度的技术治理，既关注如何通过顶层设计和制度保障，促进技术创新，给人类谋求更多的福祉，更关注如何有效预防和管控技术的风险尤其是其阴暗面，确保技术在使用过程中不至于给人类带来危害。

面对技术的自主性和不确定性，人类自身的自主性遭遇越来越严峻的挑战，越来越难以对技术加以有效的治理。尤其是近年来技术创新的突飞猛进，对现代社会的安全、秩序与价值等都形成了威胁，以至于有学者惊呼：“技术必须被驯服，只有这样才能把加速推进的势头置于控制之下。”[16]12

技术治理的典型困扰，首当其冲的是核安全挑战。原子的发现和核技术的广泛应用，极大地增强了人类认识世界和改造世界的能力。人类也一直高度重视核安全工作，围绕核安全治理问题，国际社会经过多年努力，构建了一整套机制和规范，如《核不扩散条约》等。但受制于核能本身巨大的破坏性和人类理性的有限性，核威胁始终是高悬在整个人类头顶上的一柄达摩克利斯之剑。从古巴导弹危机到切尔诺贝利事件再到福岛核泄露事故，无不警醒人们要加强和完善核安全治理机制。特别是在当今世界面临恐怖主义的威胁下，如何防止极端恐怖势力制造核恐怖，已经成为全球核安全治理的重要议题。

基因编辑技术可谓当今最具冲击力和革命性的科技进展之一，但它给人类带来的挑战和风险也同样令人忧虑。2018年末的贺建奎事件一经曝光，就使得基因编辑技术的利弊成为全球热门话题。如何看待以基因编辑技术为代表的新技术发展带给人类社会的伦理冲击和社会影响，如何平衡好新技术的收益与风险，都是亟需研究的技术治理议题。2019年7月，中央全面深化改革委员会第九次会议审议通过《国家科技伦理委员会组建方案》，以期强化对科技工作的伦理监管，规避具体科技活动的伦理风险，这标志着中国在技术治理制度的顶层设计开始发力。

近年来，随着大数据技术的发展，个人隐私保护和数据安全等问题显得益发突出。2018年，脸书(Facebook)公司陷入5000万用户数据泄漏丑闻，引发舆论惊呼“隐私已死”。同年，万豪国际集团旗下酒店客房预订数据库被黑客入侵，约5亿人次信息或被泄露。[18]2019年，荷兰 GDI 基金会发现，一个包含数千名中国学生和儿童信息的人脸识别数据库未经保护，可以在互联网上公开访问。当前，我国互联网用户规模已超8亿，一次次的数据泄露，让人们更加意识到个人隐私保护和数据安全作为互联网治理体系之组成部分的重要性，意识到数据安全法律制度改进与完善的紧迫性。

(二)作为治理手段的技术治理

“作为治理手段的技术治理”更应被称为“基于技术的治理”或“依技术进行治理”，即将技术作为达成特定治理目标的工具或手段。这里所说的技术，同样也是在狭义上使用的技术概念，即以技术工具论为基础，把基于物理现象的、工程意义上的技术当作实现治理目标的工具。技术治理，则是指政府通过应用各种技术手段(特别是现代信息技术)来参与公共治理，以期提升行政效率和治理效能。要言之，这一维度的技术治理就是基于技术的治理，即借助技术来开展治理，如实施电子政务、推行数据治理等。

此一维度的技术治理是伴随着现代科学技术的发展而发展起来的。近年来，信息技术的发展极大地改变了人们的生活方式，比如电子支付方式的流行，使得人们只要带着手机，就可以方便地“扫码”支付。技术赋能的概念不仅体现在普通人的日常生活中，也体现在政府治理的过程中，政府也可以方便地运用新技术来开展治理。如起步于浙江省的“最多跑一次”改革，就是以技术创新为引领，充分运用互联网创新思维，通过强大的信息技术实现数据共享，打破部门壁垒，为公众提供更方便、更快捷、更舒适的政务服务。在近年的政府文献中，大数据、互联网+、分享经济等词汇频频出现，表明国家治理越来越依赖于新兴技术的发展与应用。以中国共产党十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》为例，不仅明确强调了科技支撑的作用，也明确提出要“建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度规则”。而在各地的政府实践中，大数据、云计算、区块链等新兴技术得到了越来越广泛的应用，实践表明，这些新技术有利于创新治理方式、提高治理效能，能够为治理现代化提供核心技术支撑，达到高效治理的目的。[19]

(三)作为治理机制的技术治理

如果说基于技术的治理是一种“硬”的技术治理，那么，作为治理机制的技术治理，就是一种“软”的技术治理。“硬”的技术治理基于我们对技术的狭义理解，“软”的技术治理则基于我们对技术的广义理解。所谓“软”技术，是指这些技术更侧重于组织性或行为性层面的创新，简言之，即以科学的管理方法、机制或制度来治理社会，以提升政府治理的专业化水准和理性化程度。[20]

这一维度的技术治理主要有两个方面的表现：一是表现为纯粹的治理技术化。国家在实现自身管理目标时，其管理技术、治理手段正在变得越来越“技术化”，即越来越注重通过创新治理机制、革新管理方式、规范行政流程来达成治理目标。比如在实践中推行的项目制，因其能够使从中央到地方的多种体制都积极运转起来，因而被称为“一种新的国家治理体制”[21]；二是表现为治理机制与技术相结合，即通过现代信息技术与机制创新的深度融合以达成治理目标。比如清单制作为一种治理技术，其在实践中的推广，就得益于它能够通过清晰界定治理主体的权责边界和行动空间，促进政府职能的转变。[22]无论是哪一种表现形式，都涉及治理方式、治理过程和治理结构的改革与优化，都有利于推进政府治理的制度化、法治化和标准化，进而有利于推进国家治理的现代化。[20]

(四)作为治理理念的技术治理

这一层次的技术治理主要是指治理理念的技术化，也可称为技治主义(technocracy)。19世纪下半叶以来，科学技术在人类征服世界、改造世界的过程中表现出无往不胜的巨大威力，使人们很容易产生“技术决定论”的念头。阿伦特(Hannah Arendt)因而批评说：“今天‘人类’成为一种现实，却并非由于人文主义者们的梦想，也和哲学家们的论证无关，甚至不是、至少首先不是因为发生的政治事件，而几乎完全是因为西方世界中的技术发展。”[23]74科学技术的凯歌高奏很容易引发人们的延伸思考：治理人类社会可否像治理自然一样高效？能否将科学技术运用于对社会现象的治理中？对这一问题的肯定性回答就导致了技治主义的勃兴。所谓技治主义，其内核就是基于技术理性崇拜的现代性，而其外在表现形式莫过于两条：一是坚持“科学管理”，强调用在自然面前显现了强大威力的科学方法和手段来改造社会；二是坚持“专家统治”，也就是“工程师治国”，即由掌握现代科学知识的技术专家来领导政府、管理社会。[24]

三、技术治理与公共行政的耦合

自古以来，人类一直憧憬着一个公正、和谐、繁荣的美好社会。问题的关键在于如何实现这样的美好社会。现代公共行政正是源于这样一种憧憬，就其本质而言，公共行政是一套旨在实现美好社会的理性设计体系。现代国家的意义就在于它能够把孤立但有合作需要的人们组织起来，能够充当他们实现美好生活梦想的支撑点。一般来说，现代国家由立法机关、司法机关和行政机关三部分构成，立法机关和司法机关因其性质不能直接承担这样的重任，这就使得“执行占主导地位”的行政机关获得了极大的发展空间。[25]1现代公共行政的理论与实践正是在这样一种背景下迅速发展起来的。公共行政(1)这里我们采用了沃尔多(Dwight Waldo)的表述，认为公共行政理论与实践是一体两面的关系，因此当本文使用“公共行政”一词时，既指作为学科和研究的公共行政学，也指作为实践的公共行政实务。之所以能够承担起这样的重任，是因为它从诞生伊始，就坚持把科学分析、技术进步和政府管理结合起来，坚持政府管理的科学化、理性化和规范化，即坚持“所谓技术理性”[25]1，这也就是我们前面所说的“技治主义”的路数。正是基于同样的对技术理性的坚持，我们可以断定，技术治理与公共行政在精神实质上是相耦合的。

(一)公共行政与技术治理有着共同的理性根基

公共行政的理论思维与实践走向主要是由三大理论支柱来奠基的，它们都鲜明地体现了技术理性的要求。这三大理论支柱分别是：“行政学之父”威尔逊(Woodrow Wilson)提出的“政治-行政二分法”“组织理论之父”韦伯(Max Weber)提出的理性官僚制理论和“科学管理之父”泰罗(Frederick Taylor)提出的科学管理原理。这三大理论以行政活动的“去政治化”原则、行政组织的“非人格化”原则和行政管理的“科学化”原则，确立起现代公共行政的观念基石、理论进路和实践领域，构成美国乃至世界公共行政研究的主导性思路。

一是政治-行政二分法。政治-行政二分法是针对政党分肥制的种种弊端提出来的。政党分肥制属于典型的政治的范畴，有着深厚的民主根基，要直接否定政党分肥制，就要挑战其民主根基，自然困难重重。威尔逊于是采取了一种迂回的方式来突破，这种方式就是政治-行政二分法，即将政治与行政区分开来，给政治划定地盘，而给行政留出空间。这一设想得到古德诺(Frank Goodnow)的回应并在其名著《政治与行政》中予以更加充分的表述。两者都认为，政治是价值的地盘，行政则是技术的领地，公共行政作为“行动中的政府”，主要关注技术性的问题，不必纠结于复杂、混乱且麻烦的政治问题。[26]虽然人们对政治-行政二分法的批评与指责至今不绝于耳，但其意义却不容小，一方面是使行政学获得了独立的学科地位，另一方面是使得行政系统能够赢得自主的制度空间，在这个空间内，各级行政人员均为价值中立、训练有素的专业人员，他们依赖于技术理性，以自己的专业性为源动力，为政府系统确立起科学、高效的行政模式。不过，对身为政治学家的威尔逊和古德诺来说，他们更关心的是如何实现民主政治而不是科学行政，科学行政不过是实现民主政治的手段，去政治化的行政体系也只有在工具性意义上才是优越的和有价值的；如吉瑞赛特(Jamil Jreisat)所言，公共行政对于威尔逊来说，不过是一个用来纠偏政治弊端和提升政府执行效率的“手段”[27]26。

二是官僚制。官僚制是一种“理想类型”(ideal type)的组织形态，建立在韦伯对于“合法权威”(legitimate authority)的观念基础上。官僚制之所以合法，端赖于其以法理和理性为基础，是一种以分部-分层、集权-统一、指挥-服从等为特征的组织形态，是现代社会执行合法统治的行政组织体系。其典型的特征，是遵循合理的分工、层级节制的权力体系、依照规程办事的运作机制、形式正规的决策文书、组织管理的非人格化(impersonality)、适应工作需要的专业培训机制、合理合法的人事行政制度等。为了实现组织绩效，就必须严格遵守非人格化的组织制度，一切“非理性”的因素，如个人的情绪、冲动等均应被排除在外。依照韦伯自己的说法，官僚制是与现代文明相适应的最佳组织形式，因为其凭借精密性、速度、自主性、明确性等纯粹技术上的优势超越了任何其他类型的组织形式。[28]279-280，296“非人格化的”官僚制与“去政治化的”政治-行政二分在理念上是相互支持的：政治-行政二分，使得作为技术专家的公务员的技术性考量有了相对自主的空间；官僚制也同样基于技术性考量，能够通过层级节制、分工明确、专家管理和最佳的投入收入比来实现最高行政效率。[29]

三是科学管理原理。在某种意义上，正是科学管理运动的兴起，促成了公共行政学的形成。[30]40科学管理原理的核心是寻求最佳工作方法以追求最高生产效率。所谓效率，就是以最少的成本获取最大的效果。通过科学管理，组织就能成功地完成原定计划，有效地解决问题，制订出最佳的行政决策等。尽管这些理论是以企业管理为研究对象的，但其原理和方法却为公共部门的实践提供了示范性影响。早期的公共行政学者亲眼目睹了技术变革给社会带来的巨大成就，新的思想、新的发明、新的技术与它们的生产和分配仿佛一夜之间改变了社会。科学与技术发展的首要象征是机器——完成工作的精确、机械、合理和高效的典范。既然科学能够产生原理和行动的指南、能够帮助行政人员改进组织效率，既然衡量公共行政是否是一门独立学科的判断标准来自于其是否科学化、技术化，既然效率标准已经被泰罗等人证明为资本主义社会中成功的企业价值观，那么，公共行政就应该师法企业，以效率为最高的价值。科学管理原理，与政治行政二分和官僚制在理论旨趣上具有一致性，都倾向于将政府管理看作具有技术性、商业性特质的管理事务，因而是可以运用科学、理性的管理原理和原则来加以指导和支配的。

(二)技术专家治国与公务员制度改革

“谁有能力治理公共行政学者所设想的美好社会？”[31]110在技术专家眼中，现代世界需要一支庞大且技术熟练的官僚、行政官员或专家队伍。技术专家治国的理念最早出现在培根(Francis Bacon)的笔下，在其乌托邦式著作《新大西岛》中，培根表达了其毕生怀抱的复兴科学的愿望。其所虚构的科学院“所罗门宫”就承载着这样的希冀，它作为“科学之眼”，是纯洁、智慧和有能力的代名词，是唯一适合开展行政管理工作的机构；而与之相对应的政治世界则充斥着腐败、低效和无能。[32]17-20除培根外，圣西门(Comte de Saint-Simon)、凡布伦(Thorstein Veblen)等人，都主张由受过技术训练的专家型行政官员来治理国家。

那么，行政官员将如何被挑选呢？中国古代的官员选拔经历了从世袭制到举孝廉再到科举取士的过程。现代公务员制度则肇始于19世纪后期的英美，并以1883年美国国会通过《彭德尔顿法案》为标志。但在美国建国初期，流行的则是“绅士制”的选官制度。华盛顿(George Washington)总统就要求担任政府公职者必须具有良好品德和奉献精神，能够诚实、高效地为公众服务。从1789年到1828年，历任总统基本上都是从有名望、有学识的绅士阶层中选出，挑选有能力、品行好的人担任联邦政府公职，从而形成了美国历史上著名的“绅士治国”传统。

1829年，为了打破上流社会垄断政府公职的局面，时任总统杰克逊(Andrew Jackson)推出了“政党分肥”的选官制度。所谓政党分肥制，就是一种依据党派关系分配政府公职的制度，大选获胜的政党通过任命公职报答该党的积极支持者，其最能显示“分肥”特点的地方在于：公职的任命不以能力大小为准，而是以效忠程度为据。作为对精英政治的一种反动，政党分肥制为更多的普通公民提供了直接参与政务的机会，有其一定的历史进步性。但政党分肥制所造成的腐败、低效也是惊人的。

到19世纪末期，越来越多的进步人士意识到，必须把在企业中行之有效的管理方法应用到政府管理中去，政府职位的任命必须要以“功绩”为依据，这就要求政府系统也必须由政府服务方面的“技术专家”来管理。[31]112威尔逊就明确表示，一支训练有素的公务员队伍是政府管理中不可或缺的力量。要打造一支技术上过硬的公务员队伍，就应以公开公平的竞争考试为选人用人的依据。原有的政党分肥制只是依据政治忠诚来选聘政府官员，而对候选人的文化素养、专业水平和工作业绩等因素视而不见，其结果必然是任人唯亲、腐败丛生、效率低下。唯有通过公开的竞争性考试来选拔官员，从高分到低分择优录取，才能杜绝政客随意安置政府职位。进步人士相信，考试分数是候选人足以胜任未来工作岗位的重要凭证，只有依据这样的考试，才能保证选出最有能力和最有效率的公务员。

1883年，参议员彭德尔顿(George Pendleton)提出，应该以英国文官制度为蓝本，结合美国的自身特点，将工业时代的自由竞争机制引入公务员的选拔录用中。在其倡导下，美国国会于是年通过《彭德尔顿法案》，确定以“功绩制”代替“政党分肥制”，明确了竞争考试、职务常任与政治中立三项原则。该法案彻底改变了公职人员的任用规定，不仅打破了政党分肥的格局，更确立起美国公务员制度的基本原则。尽管在此后100多年的时间里，美国联邦政府不断改革与完善公务员制度，但该法案所确立的基本原则，却始终没有发生根本性的改变。

美国公务员制度改革何以成功？很重要的一个原因，在于它适应了那个时代主流社会意识形态的发展需要。当时，整个美国社会盛行的是对技术理性的崇拜，即坚信科学和技术会将人类从自然和社会对人的束缚中解放出来。技术理性不可避免地导致专业化的专家知识，这正是专业人员的生命力。如果没有专业知识的合法性，专业人员就不可能获得对专业实践的自主权和控制权，不可能最有效地执行任务。改革的结果，使得政府管理具有了职业化的倾向，其所蕴含的思想与对技术理性的崇拜不谋而合：政府管理作为一项专门的管理职能，它所采用的知识和技能也应是专门化的。在这样一种背景下，作为前工业时代一种简单而有着明显弊病的政党分肥制，就被以功绩制为基础的官僚制行政所取代。在这个新的行政体系中，挑选和任用公务员的标准是技术资格，即专业化和技术化。

四、技术治理的中国形态及其发展

技术治理在当代中国具有丰富的内涵和多种表现形态。改革开放以来我国的治理实践呈现一种由总体性支配到技术化治理的转型[33]，这里所说的技术化治理，主要是作为治理机制的技术治理，比如项目制、清单制、河长制、网格化管理等。近年来，这种作为治理机制的技术治理越来越借助于互联网、大数据等新兴技术，两者相互借力、深度融合，使得技术治理越来越发展成为当下中国公共行政改革的主导性逻辑。[20]

(一)从总体性支配到技术化治理

所谓总体性支配，主要是指改革开放前全部的重要资源几乎为国家所垄断。为了激活全社会的能动性和创造力，国家在社会生活的几乎各个领域都释放了一定程度的自主权，特别是以分权化和市场化为导向的改革，使地方政府获得了较为充足的自主创新的空间。与此同时，随着意识形态的感召力的相对下降，以发展经济和提升人民满意度为表征的政策绩效成为政治体系合法性的深厚基石，赢得了人民群众的拥护。在自上而下的压力型体制和自下而上的晋升锦标赛的双重驱动下，谋求更多更高的治理绩效成为地方政府的内在诉求和原始动力。而为了促使下级政府产出更多更高的治理绩效，上级政府推出了以目标责任制为代表的治理手段，具体来说，就是下达指标、分解任务、量化考核，这与技术治理短期性策略——通过规范化、标准化、数字化方法来达到治理目标的特征吻合。

虽然不同时期在量化指标的选择和设计上有所差异(比如从单一的GDP考核到综合性的绿色GDP考核)，但总体上呈现出将复杂的政治问题行政化、行政问题技术化、技术问题数量化的态势。技术化治理由此勃兴[34]，并呈现出多样化的表现形式，如精细化治理、网格化治理、大数据治理等。中国的技术治理实践之所以具有强大的生命力，一定程度上是与“政治-行政二分”的精神相适应的，即通过行政技术创新的方式逐步推进政府改革，提升政府体系的理性程度和治理绩效，从而达到缓冲发展压力和消解深层次体制矛盾的目的，有学者概括为“以工具主义的技术逻辑来应对、吸纳和化解总体结构层次的改革压力”[20]。从这个角度讲，技术治理在中国不仅仅是一种新的技术形式，更是一种新的治理形态。[35]

(二)新技术革命与治理现代化

近年来，以信息技术为代表的新技术被广泛地应用到我国公共行政实践中，为推动国家治理体系和治理能力现代化提供了强有力的技术支撑。

一是治理基础的变化。在数字革命之前，公共治理的基础主要是行政权力。大数据等新技术的兴起，使得公共治理的基础出现由行政权力向数据转化的趋势。新技术最重要的特点是数字化，几乎所有事物本身或其特征都可被数字化、信息化，文本、图像、声音、信号等都可以直接转化为数字。[36]因而，在信息时代，数据就是基本的生产资料，或者说数据就是权力。相对于其他社会主体而言，政府积累了海量的公共数据，这是一种典型的大数据资源，能否充分有效运用这些数据资源为决策服务，实现由数据驱动决策，更好地提供公共服务，成为数字政府建设的重要考验。

二是治理结构的变化。传统的治理结构以官僚制为主要形式，官僚组织的各部分以专业分工为其生命力源泉。专业分工的好处是专业人做专业事，能够有效地提高行政效率。但是，这种治理结构的突出弊端是部门间协调成为一个突出问题。对普通的公众来说，政府是一个整体政府，公众是无法区分各政府部门的职能及其分工的，他们的愿望是希望把事情办好，至于由谁来办，公众并不关心，也说不清楚。新技术的兴起有助于克服官僚组织的体制机制障碍，通过大数据的应用与信息资源共享，信息时代的政府能够突破“信息孤岛”，将物理状态的部门碎片化转变为一种虚拟空间的无缝对接的政府结构，从而减少部门之间的推诿扯皮，实现整体政府的治理效能。衡量数字政府的一个重要尺度，就是看其跨部门协同办事的能力，如何以一种开放、灵活、合作的治理形态，解决好民生服务、社会治理、环境治理等领域的协同难题，无疑是公共治理未来发展必须关注的重点。

三是治理主体的变化。传统的公共行政主要是由政府来唱独角戏。前已述及，在信息时代，数据即权力，如今，一些科技巨头，如谷歌、亚马逊、百度、阿里巴巴、腾讯等，通过提供网络服务的方式，也掌握了海量的数据[36]，因而，大数据时代是一个更开放的社会、一个权力更分散的社会、一个网状的大社会。[37]1-5新技术的兴起，使得政府与市场、政府与社会的关系发生了显而易见的变化。一些市场主体和社会组织依托新技术和人才优势，积极投身公共服务供给中来，有的企业或社会组织甚至能够承担起市场监管或社会治理的职能，成为弥补政府力量不足的“有形之手”。就此而言，政府必须更多地借助市场和社会的力量来提供有效的公共服务，这就使得我们的治理出现了多元治理主体协同共治的形态。

四是治理方式的变化。新技术的普及极大优化了政府的治理方式，通俗地说，就是“让信息多跑路，让群众少跑腿”。通过应用新技术，公众既可以方便地在线上表达民意，反映诉求，也可以在线访问对接政府部门的百余个业务服务系统，一站式查询或办理生活缴费、医疗、教育等百余项高频服务。这就使得政府部门必须尽可能地改进、提升信息资源的利用方式及利用频率，及时处理个性化、开放性的海量信息，提供更高效、更便捷的公共服务。

五是治理理念的变化。在新技术广泛应用之前，各地政府奉行服务公众的理念，着力打造服务型政府。但这种服务理念始终是从政府的角度出发的，比如我们讲“为人民服务”，提供服务的主体是谁？主体当然是政府，这就落到政府应该如何如何上，强调政府要提升服务水平，更好地提供公共服务。新技术兴起后，这种以政府自身为逻辑起点的治理理念受到了挑战，因为新的技术治理更着眼于“用户”体验，强调以用户需求和用户满意度为评价尺度，比如发端于浙江省的“最多跑一次”就被誉为一场以人为本的“用户端”改革。[38]中国共产党十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，强调了科技对社会治理的支撑作用，提出要“建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度规则”。要使新技术真正助力国家治理现代化，就需要通过对技术进行“善”的设计，从而定制更完满、更公正和更安全的公共服务。

五、余论

本文基于对技术蕴涵的不同理解，从四个不同维度梳理了技术治理的多重意涵，并将其置于公共行政学说史与当代中国治理实践中考察，研究发现：人们很少单独就技术治理讨论技术治理，也很少就技术治理的不同理解发生争议，大多视其为一个不言自明的概念，并将其与诸如现代性、技术垄断、项目制、大数据等概念交织在一起使用，形成了一幅幅风景各异、多姿多彩的技术治理图景。这样做的一个显而易见的好处，就是人们能够按照自己对技术治理的理解尽情地推进自己的研究，而无需陷入概念自证的陷阱和无休无止的概念争论中。但是，当我们已经积累了较为丰富的研究成果后，有必要回过头来清理我们的研究地盘，更好地筑牢我们的概念基石。在现有研究成果中，我们不难发现，有的研究不经意间在技术治理的不同维度“自由”切换，有悖于“A就是A”的基本逻辑律，容易降低学术研究的品质；有的关于技术治理的专题学术会议，也常因与会者各说各话，各执一面，难以形成应有的学术对话与争论，不利于学术共同体的养成。这些现象表明，概念的歧义已经凸显为一个限制我们的研究往纵深方向推进的梗阻。本文对技术治理的概念作了一个初步的探讨，期待抛砖引玉，以夯实我们研究的概念基石，进而推进我们研究的广度与深度。