技术治理的风险及其演化逻辑——以农村精准扶贫为分析对象

袁方成， 李思航

(华中师范大学 中国农村综合改革协同创新研究中心，湖北 武汉 430079)

现代科技的发展为国家治理提供了理性思维和技术工具的支撑。技术对行政组织的嵌入推动了国家治理的技术化治理倾向。从20世纪下半叶开始，技术化治理方式成为全球治理和政治活动中的重要趋势。各国政府都在探索运用现代科技增强国家治理能力、提升国家治理绩效的方式。自21世纪以来，技术尤其是信息技术的发展成为我国治理结构转型的驱动性力量。在国家扶贫开发领域，技术的广泛应用构成一整套“精准扶贫精准脱贫”技术化的治理体系。

自从1994年实施《国家八七扶贫攻坚计划(1994-2000年)》以来，我国先后制定并实施了三个中国农村扶贫开发计划。我国扶贫开发工作取得了较好的成绩，基本上解决了几亿人口的温饱问题，农村基础设施建设和科教文化事业快速发展并逐步完善。这一阶段以项目制为扶贫形式的区域扶贫，呈现出“大水漫灌”的特征，造成了扶贫对象偏离和精英俘获等现象。为解决这些问题，中央政府相继提出“精准扶贫”和“精准脱贫”的指导方针，一整套以技术工具为手段、构建精准机制为理念的扶贫开发工作使得中国贫困人口从2012年的9899万人减少到2018年的1660万人。

精准扶贫运作机制的背后，“精准”理念诱发的一些问题也潜藏着国家治理的风险，而这些风险实际上反映了行政驱动下技术化的治理方式与当前科层制的治理体系之间内在的结构性张力。行动主体孤立分散对技术治理能力提升的制约、治理体系蜕化出现的技术治理行为“内卷化”现象、对外部机制的排斥导致治理规则的虚化、资源投入巨大而治理功效不显著。本文尝试从上述农村精准扶贫中的技术治理问题出发，通过对典型案例的深入剖析，理解“精准”机制失灵背后技术治理的风险及其演化逻辑，试图从中发现驱动风险演化的动力机制，化解风险并推动国家治理现代化的可能路径。

一、国家治理的技术面向

较为确切的技术治理的概念和观点，最早可以追溯到经济大萧条时期将人类有知识的活动作为政府治理的主要因素[1]11，并将技术视为专业人员有组织有计划参与政府行为的过程。[2]279

西方学者对于技术治理的讨论集中在如何通过政治科学化重构技术与政府、社会的关系[3]，尤其在美国政治生活中长期存在着实用主义思想，影响着技术治理和专家治国[4]30理念的扩散，推动全球范围内政府行政活动逐步向着技术化方向发展。传统中国“数目字管理”的缺失导致国家财税体制不健全，对社会资源的汲取能力不强[5]230-235。技术手段的匮乏是造成“数目字管理”缺失的重要原因。

我国从计划经济时代到社会主义市场经济体制确立，国家政权对于社会资源整体控制与分配的体制性力量在不断后退，而社会对于国家治理的绩效需求却在不断提高。这种供需矛盾，尤其在社会转型期的中国导致了国家统治风险不断递增、社会治理难度愈发加大、政府治理成本持续增长、政府组织内部治理困难重重，急需以技术化的治理方式和技术理念来弥补国家基础制度成长期治理能力的不足，扭转国家治理面临风险失衡的窘境，提升国家治理的绩效水平。技术的工具效率优势和内在的标准化、精准化特质，共同产生了国家治理的技术需求导向。

(一)国家治理的技术需求

在传统中国社会，由于国家基础性制度体系建设不充分不完善，技术手段的匮乏又导致“数目字管理”的缺失，不得不依靠封建官僚体制控制社会、汲取资源、维系统治。

新中国成立之后，国家与社会关系处于总体性支配阶段，国家对社会全部资源和社会需求统一管理、统一分配[6]。在总体性社会下，国家治理依托强大的政治体制力量，通过单位制管理和大规模政治动员等政治吸纳行政的方式，主导国家治理和控制社会发展。总体性支配是新中国建立后特殊历史阶段的国家治理方式，现代国家治理制度和治理方式的供给缺失，使得在特定的社会背景下不得不以政治控制社会代替行政制度和行政技术，以实现国家治理的稳定性与有效性。

随着改革开放的深入发展，为控制经济发展的速度与方向，确保发展过程的风险可控性和操作性，形成了自上而下的垂直管理体系和“条块分割”的组织结构，使得国家治理不得不委托各级政府组织以“项目制”“行政发包”“政治锦标赛”等形式进行。上下分级与多重目标约束下的国家治理出现治理目标冲突、治理过程模糊、治理形式粗放等问题。新的“政府—市场—社会”关系尚未建立健全，国家权力的运行空间与政治规则还未能走向常态化。在涉及到了国家治理的宏观领域和重大问题都因为国家制度供给水平不足造成基础能力的弱化，从而出现了“法治缺失”“规则模糊”“政策冲突”等治理异化现象。为了化解这种基础治理能力欠缺引发的治理风险，政府加强行政组织对社会事务干预的力度与范围，以行政组织的力量约束各类行动主体的行为，引导国家治理目标的达成。

进入新世纪，随着以信息技术为代表的现代科技的迅猛发展，技术化治理的思维与治理方式开始大规模应用于国家治理的实践中，并嵌入国家治理体制之中，驱动组织结构和运行机制变革。技术对于组织结构优化、工作流程再造、精细化操作、降低治理风险、提升治理绩效的促进作用，驱使以技术手段的标准化、精确性特质弥补国家治理的制度不足，开始成为各级政府的治理选择。

(二)精准扶贫：技术治理的当代样本

为了更好地推动国家扶贫开发工作的进程，2011年中共中央、国务院印发《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》，提出要建立健全扶贫对象识别机制，做好建档立卡工作，实行动态管理，确保扶贫对象得到有效扶持。这里已经隐含了扶贫开发的精准化思想，为农村扶贫开发工作中的技术应用和技术治理提供了政策指引。

2013年11月和2014年12月，习近平总书记先后提出“精准扶贫”和“精准脱贫”的指导要求，一整套以“精准”为理念的技术手段与治理方式成为扶贫开发工作的根本指引。2014年中央政府制定精准扶贫的重大战略并在《建立精准扶贫工作机制实施方案》中明确指出要建立“精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核”(1)精准识别是指通过申请评议、公示公告、抽检核查、信息录入等步骤，将贫困户和贫困村有效识别出来，并建档立卡。精准帮扶是指对识别出来的贫困户和贫困村，深入分析致贫原因，落实帮扶责任人，逐村逐户制定帮扶计划，集中力量予以扶持。精准管理是指对扶贫对象全方位、全过程地监测，建立全国扶贫信息网络系统，实时反映帮扶情况，实现扶贫对象的有进有出，动态管理，为扶贫开发工作提供决策支持。精准考核是指对贫困户和贫困村识别、帮扶、管理的成效以及对贫困县开展扶贫工作情况的量化考核，奖优罚劣，保证各项扶贫政策落到实处。参见国务院扶贫开发领导小组办公室印发的《关于印发〈建立精准扶贫工作机制实施方案〉的通知》(中办发〔2013〕25号)。的精准扶贫机制。2015年11月发布的《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》再次提出“六个精准”的基本要求，即“扶贫对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准”。

“精准扶贫，精准脱贫，打赢脱贫攻坚战”，习近平总书记一系列有关“精准”论述的提出，表明国家试图寻找基于现代技术“精准”特质与反贫困治理行为的“技术—制度”衔接点，解决扶贫工作中出现的贫困户信息识别、贫困户资格认证、贫困户数据采集、完成帮扶任务和妥善分配资源、扶贫过程动态监管和脱贫成效考核等关键问题(参见表1)。

表1 精准扶贫的技术过程

以往“项目制”为主要载体的扶贫方式[7]，通过专项计划、专项资金来针对专项地区实施专项扶贫工作。在扶贫实践中，由于多元力量的互动合力、农村社会分化和信息不对称等多重原因，这种扶贫方式产生精英俘获现象[8]，并且在连片的区域性扶贫活动中，固定化的贫困线与受到多重因素制约的实际生活水准之间存在巨大张力，扶贫对象认证易产生偏差。各级政府权责界定模糊，项目审批涉及多个管理部门之间权责不清晰。仅仅是中央财政专项扶贫资金的使用、管理、监督就涉及7个主管部门(2)《关于印发〈中央财政专项扶贫资金管理办法〉的通知》，来自于国家扶贫办网站，2017-03-27。，宏观管理体制的确切性期望与基层政策运转的复杂环境之间的矛盾，导致扶贫资源的项目化运作并没有完全达到预期的项目过程简约化、项目运作高效化、项目资源使用最大化等要求，项目制的精准扶贫运作方式，在地方的政策实践背离了项目制的初衷。

行政区域分割、部门本位主义、农村治理结构失衡、村民的阶层分化与原子化等使“项目进村”的整体机制与资源体系破裂开来，陷入碎片化困境，项目制在精准扶贫中难以充分发挥作用[9]。而且由于经过大规模的扶贫开发，地方政府积累了一系列扶贫经验和策略来应对自上而下目标考核的政治压，并以迂回手段回应社会的关注。当扶贫工作难以实现阶段性或者长远性目标时，采用选择性扶贫、机会主义和策略主义行为消除短期的贫困表象成为地方政府必然的选择[10]。以技术手段的标准化、制度化、客观性等特质提升扶贫效果，就成为了弥补制度不健全下扶贫开发行为的重要选择。

为此“精准扶贫”以一整套数字技术手段为机制支撑，力图实现“六个精准”。这一数字技术包括三个维度，即数字在地化、数字系统化和数字逻辑化[11]。数字在地化是通过建档立卡(3)“建档”，就是为贫困村和贫困户建立关于生产生活的纸质版和电子版的信息档案，主要是人口、土地及收入等明细信息。“立卡”是建立并发放贫困村和贫困户的帮扶卡册，所有帮扶措施、帮扶绩效都必须呈现在帮扶卡册中。将精准扶贫对象与精准扶贫区域的贫困概况、贫困成因、贫困特点、脱贫难易程度等当地现实情境以数据描述出来，并通过数字的对比显示其中的特点，以此为政府脱贫攻坚的安排做好信息基础工作。数字系统化是指在建档立卡的基础上，以三年为考核期，将所有的帮扶信息录入扶贫信息系统中，以电子政务的方式将扶贫对象的脱贫情况、扶贫者的行动以数字化的方式呈现在各级政府和部门的数据库。数字形态不仅呈现扶贫目标和考核指标，责任落实到个人，监督扶贫者即不同的扶贫部门的工作，还有助于防止出现农村扶贫领域考核的形式化问题，准确掌握贫困户的信息，实现对扶贫对象的精准帮扶。数字逻辑化是指数字信息的产生、变更必须具有符合事实逻辑的材料佐证，包括贫困线标准设定的地方材料、贫困户认证的财产收入材料、扶贫行动中的资源投入材料，贫困户脱贫过程中的收入变动佐证、脱贫成效的事实证明等，以事实的逻辑丰富和支撑数字化的扶贫系统。

扶贫工作在技术驱动的“精准”机制运行中取得了一定成效。数字在地化提高扶贫对象精确度，解决“扶持谁”问题；数字系统化借助技术工具，加强对扶贫过程的监督，为“谁来扶”问题提供解决之道；数字逻辑化使得扶贫目标不与实施脱节，有迹可循，有据可依。从客观的扶贫数据看，6000多万贫困人口稳定脱贫，贫困发生率从10.2%下降到4%以下；从2014年开始，每年减贫率分别高达14.9%、20.6%、22.2%；全国28个贫困县摘帽，国家设定贫困县31年来，贫困县数量第一次净减少。

二、“精准”机制的运作风险

“精准”机制是从中央政府到地方政府，再从基层政府到基层扶贫干部和基层群众的单向的数字生产链条，试图通过“数字化”精准描述扶贫对象信息、精确分配扶贫资源、精细政府部门权责[12]，其本质是“扶贫数字”在科层制中运作，包含数字生产、指标分配、资源投放三个过程。数字生产过程是贫困对象信息自下而上的录入过程，指标分配过程是依据生产数字进行任务分解和目标定制，而资源投放则是点对点的扶贫行为过程。这种运行机制要求对复杂社会事实进行数据化治理，将其纳入对政府组织的刚性运作边界之内，背后蕴含了“精准”机制的运作风险。

贫困信息的不对称分布和扶贫主体的多层级注意力分配，导致上级扶贫行动主体必须依靠行政组织的上下分层链条来推进信息识别和数据采集过程。扶贫信息资源的不对称性导致控制过程中的模糊性，整个国家的“精准脱贫”总目标被“条块分割”的体制细化分割。在各级政府部门治理能力、治理资源以及治理对象都存在较大差异情况下，各级政府和部门的治理目标次序排列困难，治理行动难以协调。

“精准扶贫”战略和“精准脱贫攻坚战”的规划与实施、行动和策略、步骤和目标，都是在各级党和政府的统一安排下确定、完成，其内部标准缺乏外部监督与评估，行动过程也在行政力量主导下缺乏市场机制的参与和社会力量的协同。不透明的规则和运行机制直接接入到农村乡土社会中，后果难以预料。在中央和各级党委、政府的监督考核压力下，各级地方投入大量财政资金以确保打赢“精准脱贫攻坚战”，在以“精准”为实现目标的过程中“不精准”地耗费大量社会资源，如何维系贫困治理绩效也成为一个重要问题。这些“精准”机制产生的问题引发了一系列治理风险(参看图1)。

图1 “精准”机制的运作风险

(一)主体“孤立”与治理能力的弱化

“条块分割”是我国政府之间关系及结构的特征，各职能部门之间以部门利益为逻辑基础，按各自目标行动，形成实际上主体“孤立”的状态。而各级政府在上下分层的体制安排中，也存在着信息不对称的模糊控制问题，只能以上下分治来应对治理目标的结构问题[13]。在“精准”机制下，这种结构特征主要表现为每个扶贫单元仅仅关注本部门治理任务的最优配置，不关注跨任务、跨系统之间的横向和纵向对接。“精准”机制的数字生产和资源分配过程是由各个政府单元完成的。

省级政府依据国家扶贫规划来确定重点扶贫开发区域，然后依据本级政府的财力和国家统计的数据，将扶贫指标与配套资源打包成任务并“发包”给市县两级政府。然后，市县两级政府依靠转移财政支付和本级剩余资金来分解扶贫任务，分别下派扶贫工作队进驻贫困村。驻村干部在当地干部的配合支持下，下乡、进村、入户，采集加工贫困信息，确定帮扶对象。驻村干部将采集到的数据信息分类上传到市县两级政府，由此进行贫困户的信息认证和登记，再将信息数据汇总到省一级政府，省级政府重点任务是建立贫困档案的数字系统，并根据扶贫过程中的信息变化，动态调整分配扶贫资源，其主要工作要求是扶贫数据的精准、完整、有效。县市级政府负责信息的录入和贫困户的确认，与省级政府对数据精准和完整的要求不同，他们更关心脱贫“数字”是否符合考核标准，是否符合省级政府的要求。驻村干部和部分基层干部负责数据收集，受考核机制的影响，他们更在意能够完成市县政府下派的任务。基层政府为了“精准脱贫”迎接检查，捏造数据，反而隐蔽了真实的贫困数据，“数据脱贫”隐藏了“精准”机制失效[14]。

“精准扶贫”运作机制“失准”是因为，整个“精准”运作各个环节依赖不同政府单元对扶贫信息处理的利益选择和行动效果。换言之，被利益目标切割的不同层级政府本质相互“孤立”，并且为了实现各个目标，往往有限度地选取信息。比如，在对内蒙古“精准扶贫”的调查中发现，有些地方为了向检查组交差，在产业扶贫手册上，按照扶贫目标填写“假数据”。扶贫栏上写“帮扶购买两头基础母牛、协调金融扶贫贷款5万元、种植青贮10亩”(4)源自经济参考报网站，2017-12-06。，但实际上该贫困户并没有得到帮扶。也就是说，数字指标的“精准”驱使扶贫主体更加注重“精准”理念下对完成数据任务的实现，而脱离治理贫困的现实要求。而在湖北巴东县则出现了农户财产状况识别困难，贫困户资格评选认定困难，被扶贫对象争当贫困户，导致扶贫认证困难的局面(5)源自2016年11月7日微信公众号巴东电视台(bdtvwxh)报道的时任湖北省巴东县委书记陈行甲的文章。。上级政府对基层社会贫困问题的认识不足，需要由基层政府与干部以数据的形式，将贫困对象的真实需求呈现出来以拟定扶贫行动策略与规则，而在数据精准的刚性约束下，模糊的社会信息只能以某种标准化的数字展示出来。上下级政府权力地位的不对等，促使“委托—代理”结构下的基层行为在数据约束下异化，主体间的相对孤立不仅没有因信息技术的应用扩大对话空间，反而制约了基层行为的灵活性与适应性。

(二)行动“内卷”与治理体系的蜕化

在扶贫工作中，各级政府下派的扶贫工作队是治理贫困问题的一线主力军。他们在进村入户帮扶贫困户的过程中既是贫困户、贫困村的利益代言人，又是国家政策的委托代理人，两种身份约束下的目标理论上应当具有一致性，其既要完成国家指定的工作任务，又要实现贫困户“精准脱贫”的诉求。

在扶贫实践中由上级派驻的扶贫工作队员，要面临各级扶贫办的扶贫考核指标要求，又要应对本级派驻单位的绩效目标，同时还要受到农村基层社会的封闭秩序和社会规则的干扰[15]。多重压力和目标制约下，扶贫工作队的行动导向更易受到体制内规则的束缚；优先完成精准扶贫工作中的程序性任务，无论是代表作为国家资源输入与分配的委托代理人，还是作为贫困户和贫困村的帮扶者，这都是他们首先要考虑的问题。扶贫工作队在国家“精准”理念的数据精准要求下，依据贫困户信息识别和资格认证的公平性维度，以及依靠信息数据的避责心理[16]，都使得优先把注意力分配给了“精准”机制下的信息收集、资料整理、数据录入。“精准扶贫”首要工作变成“精准填表”成为一些地方的工作常态[17]，“精准脱贫”首要目标变成了“精准数据”。为了佐证数字的“精准”，一些地方要求各个环节严格把关，层层签字认定。一些地方每户的扶贫统计表均为一式4份，每份表格扶贫干部需要在4个不同地方签上大名，仅填写一遍他就需要签2080个名字[18]。

过分强调“留痕”，致使设计内容繁多，如分类细化的扶贫表格，仅贫困户收入一项，就列出了“工资性收入”“政策性收入”“产业收入”等多项内容。由于填报材料繁多，驻村干部每天需要花大量时间填写项目报表或者数据材料。基层扶贫干部时间和精力的消耗是扶贫行动“内卷”的重要表现，加重基层扶贫干部负担同时也使“精准”效果大打折扣，滋长了“形式主义”和“官僚主义”作风。而为了加强行业部门横向之间的统筹协调，尽量消除扶贫工作的“数据壁垒”以及“信息孤岛”现象[19]，各级扶贫工作队员还要配合职能部门采集数据并更新。他们要与教育部门比对贫困对象就学及“奖、贷、助、补、减”情况，以便精准锁定因学致贫的贫困家庭；与民政部门比对贫困对象重特大疾病救助等情况，以便精准锁定因病致贫的贫困家庭；与银行部门核实贫困对象的家庭收入与债务，以便精准确定“金融扶贫”的贷款发放。在基础信息有效的前提下，驻村的贫困户数据与行业部门进行比对，为上级政府决策提供科学、准确的依据。

作为被本单位派驻的扶贫工作队员，在缺乏地方性知识和社会网络关系的情况下，为了确保在各级考核中优先通过，巨大压力下的扶贫行为就会异化为“自利行为”。在上级的“数据精准”压力下，一些扶贫工作队成员以形式主义、痕迹主义来应对上级考核，抢先将台账、表格、数据等工作做完，以“数据精准”展示精准扶贫的工作成绩；扶贫时间限制下选择目标替代的行动策略，优先完成扶贫难度较低的贫困户工作，将“扶贫”转化为“帮富”，为下一轮考核赢得准备时间；在贫困户的利益诉求压力下，以“输血”替代“造血”，通过身处扶贫一线的便利条件，加工数据来获取更多的上级资金项目扶持，靠资源大规模投送在短时间制造脱贫假象，或者扩大政策性兜底的目标范围，把尚具有劳动能力的扶贫对象纳入兜底保障范围。

信息数据的失真和上下级信息化权的不协调，加剧了体制内协调扶贫行动的难度。形式脱贫代替实质脱贫，回应上级扶贫的政治需要代替了扶贫对象的真实需求，真正的精准扶贫工作陷入了基层“内卷化”的境况[20]，治理体系的功能不仅没有被“精准”机制所提高，反而容易陷入蜕化的风险中。行政主导下的运作机制迫使扶贫工作队将更多的精力用来应对上级考核压力和“精准”理念诉求；为此不惜以目标代替来掩盖贫困治理中难度差异大的真相，以资源投放来满足贫困户的短期需要，以此减轻自身面对的多重压力。

(三)机制排斥与治理规则虚化

“精准脱贫”是根据政府组织内部不同层级数字化运作方式，由行政力量驱动的从贫困数据生产、贫困数据录入、脱贫指标制定、脱贫指标分配的全封闭过程，最后的第三方评估与脱贫结果也是在政府组织内部进行反馈。“精准”机制本身是政府内部以政治任务为问题导向的治理过程，缺乏市场机制调节和公民参与；“一把尺子量到底”的标准化逻辑下[21]，基层政府与干部对于贫困问题的弹性治理空间也日趋萎缩，技术加剧了自上而下的制度刚性。

从贫困数据生产过程看，由国家力量主导的扶贫开发，优先依据国家统计数据来划分贫困线标准。贫困线之下的民众才具有获得贫困帮扶的机会和资源。贫困数据录入过程则是驻村工作队在当地收集整理之后上交给县市两级政府的，脱贫指标制定则在层层压力考核下以军令状的形式下发，最后与脱贫指标对应的人、财、物则随之下拨使用。该过程仅有各级政府参与，由行政命令驱动。依据数据制定的行动计划究竟是否能真实地反映贫困事实，缺乏社会的回应；而依据数据链条产生的技术治理逻辑能否适应农村基层社会的封闭秩序和社会人情关系也缺乏应有的社会规则介入。

据2019年9月的调查，河南省长垣市农业部门在2015年以来的扶贫工作中发现，以该县的经济生活水准，农民在外打工挣3000元其实远不如在家挣2000元，在大城市打工的生活成本要比在家中务工务农的生活成本高得多，挣3000元的农民实际上比挣2000元的农民经济更困难、生活水平差，但是由于国家精准扶贫数据统计只看收入水平，日常生活开销难以计算，所以实际上生活困难的村民反而享受不到贫困户政策待遇，该单位派出的扶贫队员陷入扶贫配额分配的窘境(6)来源于笔者2019年9月的调查。。

那么贫困数据生产过程中因为缺乏对基层社会运行秩序的了解，尤其是缺乏地方性经验型知识，组织的“精准化”运作机制只能有限吸纳技术过程中的显性数据[22],实际深层次的有关真实生活一手数据出现实质性失真，无法反映客观贫困问题的精确情况。

而在脱贫指标制定和分配的过程中，上级政府严重依赖下级的贫困数据生产与录入工作，才能进一步制定和分配脱贫指标，并随之调拨资源支持。由于各地资源禀赋和生活生产水平不尽相同，贫困成因也迥然相异，标准化的数字掩盖了现实社会的复杂性。甘肃一些地区报道，某些贫困村实施的整村推进扶贫项目资金总量约150万元，投入本来有限，然而项目还未实施，整村推进的不少子项目已由上级统筹安排好了：地膜补贴、梯田建设、互助资金、贷款贴息、林果产业、劳动力培训等等。最终，群众有发言权的资金额度只有7万元。还有的乡镇干旱缺水，仅有的水资源因为含矿量高仅适合养羊，然而，上级在确定整村推进项目前，通过牛肉紧俏的宏观行情和信息分析，已敲定肉牛养殖为产业开发项目。有的农户为了养牛，还得再打集雨水窖[23]。

各级地方政府为了率先赢得“精准脱贫攻坚战”的胜利，以军令状的方式下派任务、分解目标、层层施压，进一步强化了行政力量的驱动机制，愈发排斥社会力量和市场主体的参与。“精准脱贫”本应是由政府、社会和市场共同参与的贫困治理过程，可是技术在治理中的应用不仅未能较好协调三者之间的关系，反而因为技术嵌入行政组织使得彼此力量愈发失衡。治理的规则被技术的规则所替代，“精准”机制下的数字链条裹挟了贫困治理机制，并以技术嵌入的形式渗透进农村基层社会中，增强了政府的控制力，社会自主性和市场发育进一步被遏制。

(四)资源耗散与治理功能的退化

在政府组织的行政链条中，通过数字信息的传递，一级一级往下输入扶贫资源需要自下而上建立海量的数据库和确切的数据标准。依据中央《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》要用建档立卡和信息化建设来为“精准扶贫”奠定基础。

其中国务院印发的《建立精准扶贫工作机制实施方案》规定：国务院扶贫办制定《扶贫开发建档立卡工作方案》，明确贫困户、贫困村识别标准、方法和程序，负责省级相关人员培训、督促检查、考核评估等工作；省级政府要按照《扶贫开发建档立卡工作方案》中确定的贫困人口、贫困村规模分解和控制办法，负责将贫困人口、贫困村规模逐级向下分解到村到户，并负责市县两级相关人员培训、专项督查等工作；县负责贫困户、贫困村确定，并组织乡(镇)村两级做好建档立卡工作。“相关数据录入电脑，联网运行，并实现动态管理，每年更新”。而在信息化建设过程中，国务院需要整合旧的信息系统并建设统一的应用软件，各省(区、市)、市(区)、县(区)负责设备购置、人员配备、数据采集和更新等工作。

技术引入扶贫领域并没有减少政府管理的层级链条，基于贫困信息识别和数据生产的环节增加了各级政府尤其是最末梢的扶贫工作队的任务。扶贫一线干部陷入信息数据的采集、更新和动态识别的繁琐程序性工作中，反而消耗了精准扶贫实质性工作的时间和资源。湖北省纪委监委曾通报在2013至2016年，湖北省阳新县半壁山农场危房改造工作中就出现因为没有及时对户主调查摸底和动态识别，将24户居民重复申报为危房改造对象的案例(7)来自湖北省纪委监委网站，2018-07-23。。而为了加大对干部在信息识别、数据采集和动态更新工作的监管力度，还要再投入各种资源维系技术监督。

围绕数据采集、加工、维护的物质消耗给财政本不充裕又要投入脱贫资金的欠发达地区政府带来了沉重的负担。在“精准”机制的运作中，从国务院到村一级扶贫工作都要以建档立卡的形式来为信息化建设作准备，由此产生的海量信息甄别、数据录入以及数据更新需要巨大的技术开发和技术维护成本投入。扶贫信息原本是为了更好地服务于“精准脱贫”战略实施，而在科层制的管理体制下和过长的行政链条层级作用下，并没能从制度层级上解决信息的传递效率和信息爆炸的问题。行政驱动技术的逻辑使得付出极高成本换来的信息资源被无效使用，导致治理功能呈现退化现象。据报导，2017年，内蒙古自治区一个旗半年时间内除了要接受2次全区“大检”，还要接受专项审计、巡视、盟市抽查3次“小检”。一次迎检花20万元(8)来自经济参考报网站，2017-12-06。。频繁的检查和考核内容完全依靠上级行政命令来决定，很多具有长远发展意义的扶贫规划不得不为了应对检查改成短平快的项目操作，契合当地资源禀赋的发展模式和发展规律也不得不服从有利于行政考核指标和考核内容的上级扶贫规划。

三、技术治理的风险逻辑

技术对行政组织的嵌入和在治理中的应用，产生多维效应的同时，也引发了诸多治理风险。这些治理风险的演化逻辑，表现为技术自身诸多刚性特质与社会治理的复杂动态性之间的结构性差异产生的内在张力，驱动着技术体系与既有治理体系之间相互对抗和调适(参见图2)。把握由此衍生的治理风险及其演化逻辑，是深刻理解技术治理带来的变革挑战和寻求风险化解之道的有效途径。

图2 治理风险的演化逻辑

(一)技术目标与社会发展的动态性

技术治理是以对社会事实“清晰化”为主要特征的治理范式。社会事实往往以一种碎片化、随机性、隐蔽性的方式和多种形态存在于社会发展的整个过程。社会事实“清晰化”要做的就是以现代技术将多种形态掩盖下的社会事实，以视频、图表、文字等形式“精准”记录下来，用标准化的程序加以量化，规定其性质，以达到清晰识别的效果。技术治理的本质特征将所有社会信息清晰地记录和整合成为一种“数字化”资源进行处理，社会实施的复杂性、多样化、动态性使得难以用固定的标准化技术程序来对所有社会事实进行“数据加工”。社会事实发展的必然性和技术治理目标固化之间产生了巨大矛盾。目标与现实之间偏离的矛盾，导致的必然结果是技术失灵。

架通国家治理现实与治理目标之间的桥梁是可视化的治理信息[24]。通过识别源源不断的社会信息和处理层出不穷的社会问题，可将实际运行着的社会呈现在国家面前[25]。社会信息模糊度越高，国家治理失效的可能性就会越高，清晰化的社会信息却能够显著提高国家治理的精准性，从而提升国家治理能力[26]。信息在国家治理中的状态直接影响治理效果。作为以将信息精准化为核心的技术治理，其主要行动逻辑在于把分散、零散和不确定的治理信息精确定量，然后以技术的规范化程序运转。这种技术治理的简约化和通用性的内在要求与社会环境复杂多样的现实状况之间产生了不可调和的矛盾[27]。从科学决策的角度来看，政府是根据所掌控的信息制定相关政策，以简单化的数字描述复杂的社会现实，本身就存在信息的过滤和缺失，这极容易导致决策“失灵”。

另一方面，社会的动态发展又增加软信息弹性空间扩大的可能性。技术目标的量化使信息在某一阶段内呈现静止的状态，尤其是软信息的静态化。在该时间段之内，这些标准是静止的。社会是发展的，信息也在发生变化，这种变化不是突然性的，而是连续不断的，静止的、量化的信息在这种连续不断的变化中使得国家治理向模糊化发展。这种量化的标准与现实的信息逐渐出现偏差，直至无法容纳信息的变化。一旦现实信息超过量化的规定范围，那么国家治理所依据的信息基础则产生偏差。

总的来说，社会发展的动态性与技术目标的静态化指向之间的必然矛盾，影响国家治理的效能。而为了克服这一矛盾，国家不得不加强对社会事务的干预，强化对社会整体结构的控制，尤其是以治理结构的相对稳定特质制约社会信息的动态变化。信息是国家资源调控的手段，背后是资源的分配。国家通过各种技术手段收集信息，利用信息调控资源的分配方向，进而实现对社会发展方向、速度和进程的控制[28]。最终，这些信息越来越集中在技术官僚手中，而由于技术官僚垄断了信息，不仅对技术官僚的权力难以实现有效的社会监督，更使得社会不得不依靠行政组织获得信息，引发削弱社会自主性的风险。以固化的目标为主要内容的技术治理潜藏着影响国家治理的风险，更是具有压缩社会空间、降低社会自主性的负面作用。

(二)技术应用与组织体系的分割性

技术的标准化、通用性特征要求各级政府和部门之间应当建立协调统一的技术规范，确保基础信息实时更新与数据资源开放共享。基于专业知识、目标定位、认证标准的不同，从社会事实中抽取的信息并不能完全精确反映客观事实；基于信息加工而形成的数据更是无法在各级政府与部门之中实现互通共用。由于我国“条块分割”的体制结构，各级政府与职能部门存在着各自为政和权责不清情形[29]。技术应用的完整性、贯通性在分割的组织体系下难以有效地形成统一的、整体性的治理方案。而治理技术在治理过程中的应用又加速了权力结构转移，在分割化的组织体系下，必然产生权力摩擦。

“条块分割”对治理的一个重要影响在于出现了多重目标冲突的现象，这是导致整体性政府治理乏力的原因[30]。技术治理的前提基础是信息资源整合与数据库储存的统一；而技术治理的过程则是数字化分解总体的治理目标，将组织人力资源与阶段性任务匹配。这种治理过程的碎片化必然导致各级政府和不同部门以考核指标为行动逻辑起点，那么国家治理的总体目标被不断切割为各种符合部门需求的亚目标。当出现“目标冲突”导致不同层级政府和部门之间处于竞争关系时，他们往往选择信息“私有化”的竞争行为，那么技术应用的信息基础被动摇。技术应用的整体性在分裂的组织关系中被破坏，从而达不到技术治理的效果。

权责不清是我国政府组织“条块分割”格局的衍生效应。权责划分清晰是各级政府各部门之间行动关系的基础，技术治理带来的政府组织内部权责转变的新契机容易产生争夺权力归属的纠纷。在治理过程中，技术衍生的信息识别和认证、数据采集和整理、标准确立和指标分配等权力更容易被不同的职能部门争夺。总体而言，这种分割化在技术应用中主要表现在各部门按照各自的目标和运行逻辑应用技术，技术标准化和通用化内在具有完整性和系统性的特征，这种特征表现为技术是贯穿整个治理体系的线，将各个部门联系在一起，形成新的权力秩序。技术应用的风险在于技术治理形成新的权力秩序，对固有的权力秩序形成了冲击。

(三)技术嵌入与政社衔接的缺失

技术内在的贯通性特征推动技术嵌入组织向下延伸。而我国政府与社会关系呈现出政社衔接缺失的特点，基层社会强调自治，政府组织强调管理。这种特点使得技术在嵌入基层治理结构时悬浮于基层治理结构边界上[31]，在政社衔接缺失的现状下，技术治理的边界在政府组织内部。也正是由于政社缺乏有效的衔接机制和架通桥梁，当国家权力以技术嵌入的方式向基层社会延伸时，以数字化方式转向直接控制基层社会资源与秩序，从而导致技术刚性使得基层自治治理体系和社会自主性蜕化。

我国传统农村基层社会的内在秩序是基于乡土社会的非正式规则运行。[32]这种根源于道德规范、人情关系与风俗习惯内生演化的治理方式，在农村基层群众自治制度的框架下规定制约着自治机制的运行轨迹和运行效果，和新中国成立以来自上而下的行政管理体制一起构成农村基层社会制度的两大基石。农村基层自治保留着一定的自上而下的行政管理色彩，基层社会呈现出双重秩序结构——基层社会内生秩序和国家权力塑造的秩序。技术治理以嵌入的方式进入基层社会，通过外部权力以行政化手段强制介入基层。以风俗习惯、人情关系等非正式制度塑造的基层社会内生秩序，具有相对的独立性和封闭性特点。一般而言，工具理性推动的技术治理缺乏根植于基层社会的制度环境基础，难以适应基层社会的规则秩序。这些特征使国家权力秩序在嵌入的过程中产生排斥反应，导致行政力量推行的国家权力秩序与基层社会的内在秩序之间发生负面作用。这种秩序的张力会造成三种结果：国家权力秩序蚕食基层社会的内在秩序；后者排斥前者，技术悬浮于基层社会之上；内在秩序引起技术治理的变革[33]。在目前政社分离现状下，技术嵌入容易产生压缩社会内在秩序空间和悬浮于基层社会之上的风险。

同时，正是由于国家角色转变，意味着国家强制性权力逐渐退出农村基层社会，基层政府对于民众的组织动员能力、社会资源汲取能力和基层社会的治理能力不断被削弱。而国家、基层政府组织和农民之间的联结与制衡关系纽带被割裂，出现政社衔接性的缺失。技术治理依靠技术嵌入政府组织结构，渗透到农村基层社会，以体制内目标为出发点培育出来的是国家的干预能力，而非培育社会内生性动力。技术治理生产并赋予了政府组织强大的治理能力[34]，将社会自发秩序排除在治理规则之外，以治理技术为手段加强对社会的渗透和控制，社会的自主性被行政力量限制。基层治理完善的内在动力在于基层社会的自我完善，国家以行政技术渗透社会自我发展空间，凭借技术手段以自身的逻辑去代替社会运行的逻辑，社会运行空间不足，使得社会发展越来越依赖于行政技术，在基层治理中社会处于辅助地位而非主体地位，社会自主性被削弱。这是国家试图以治理技术为工具嵌入基层社会、构建技术性权力支撑基层社会治理的政策尝试。然而行政力量驱动的技术性权力无法代替基层内生秩序的自治能力，也无法扭转国家治理能力的不足，两者无法共进退，在实际中，两者处于弱化的状态[35]。

(四)技术下沉与治理成本的扩张性

技术对政府组织的嵌入，驱动组织内部结构调整的技术化、人力和资源调度向技术部门倾斜。技术治理是自上而下由外力推进社会领域尤其是基层社会治理领域的行政延伸，技术下沉是它的基本特征[36]。中国共产党十九大报告指出，要“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移”。这就要求将治理的关口前移，将资源、服务下沉到基层，处理好自治与共治的关系等。也就是说，技术治理得以实现的重要条件在于自上而下的政府层级之间有效的技术对接，这是技术治理的条件支撑。这种条件支撑主要包括技术、制度和专业人才队伍建设等方面，这是技术系统化的设计导致治理成本的扩张。

伴随技术投入的成本扩张，本应与时俱进的弹性调整组织框架，优化资源配置方向和使用效度，以技术的下沉和治理资源的扩张，构建与之对应的技术治理的组织体系，实现以技术资源投入增强组织制度体系变革和治理能力的提升。然而各级各部门资源投入的非对称性，难以实现治理成本投入的目标。

财政是国家治理的资源基础和重要支柱，不同层级政府之间财政调度和支出存在显著差异性[37]。由此，不同政府治理能力也存在差异性。这种差异化在技术治理中具体表现为下级政府缺乏承接上级政府的现实技术基础和财政基础。而为了实现有效的承接，必然依靠财政转移支付来维持下级政府技术配置的治理成本投入。治理技术的运行依托科层制的层层下移过程，实质是治理成本存量持续消耗、增量不断增加的过程，各级政府作为技术链的各个环节都需要投入大量的治理成本。技术治理的大规模应用其前提在于技术的使用节省了时间成本、人力资源和缩短了行政流程。为了配套技术下沉而进行的组织投入不断削弱了技术本来的工具效率。

在技术应用和维护上，国家必须投入固定的资源予以支持，治理成本中其中一部分必须转移到技术投入中，这使得治理成本分配链增加了一环。单纯的技术传递无法真正实现技术治理，技术下沉还必须具有良好的制度环境和传输机制。为实现有效传递，这就需要制度化改革以匹配技术治理。一项改革的推行，必然需要成本，那么，技术下沉增加了制度成本。技术需要专业人才，各级政府都需要专业的技术人才队伍建设，人才的培养和应用都是成本的扩张。这就使得技术条件支撑与治理成本之间产生巨大的张力，完备的技术系统意味着高昂的治理成本。

而实际上，技术治理是政策设计者不断严密数字指标体系和技术操作程序的过程，这种过程只是增加了数字形式合理性，而不是治理绩效合理性，国家治理成本的增加并不代表着治理效能的提高，当投入的成本没有发挥足够的作用，就产生治理“内卷化”危机。这意味着技术治理思维，从根本上还是国家习惯以技术层面的创新与应用来延续旧有制度体系的生命力与原始路径，避免因为社会环境的变更来回应变化的社会压力与诉求，导致治理的技术化沿革难以推进体制性变迁，只能不断依靠技术组织的延伸支撑治理绩效。技术治理成本的投入只是用来呈现技术下沉的深度和广度，而不能反映治理体系的优化和治理效能的提升。

四、技术治理的反思与超越

回顾中国国家治理的实践图景与理论经验，可以发现传统社会由于技术手段匮乏而产生治理效能低下的弊端；现代社会愈发依赖技术手段来应对国家治理中出现的问题，依靠技术工具弥补治理体系和治理能力不足的缺陷，将技术的工具逻辑当成治理的价值逻辑，推动国家治理的实践朝着“精准”运作的目标方向迈进。

而在精准扶贫战略中技术治理的滥觞引发出治理风险，迫使国家不得不反思行政驱动下“精准”机制失灵的内在缺陷及其背后的逻辑。出于对改革风险的可控性考虑，国家在应对社会治理结构变迁时，偏好以技术层面的应用改革来解决治理难题，强调策略技术的执行和应用[38]67来畅通行政机制为行政技术的运行释放制度空间，通过构建与技术治理机制相适应的组织运作机制来推进国家治理效能的提升。技术创新对治理形态的重塑为调节行动主体之间的互动关系和秩序提供了较为稳定的技术结构，促进技术与权力主体融合[39]11，而技术功能分布与政府组织结构的重合使得技术也愈加科层制化。在加速了政治权力的生产过程、增强了自上而下的控制力与行政主导的分配秩序的同时，也进一步强化、固化了原始制度结构的稳定性和发展路径，技术的标准化转化为维护既有制度安排的刚性手段，从而侵蚀了技术进步带来的治理水平提升。

(一)背离抑或回归：制度建设与技术发展

技术治理引发的潜在风险，是技术发展与组织制度发展不同步的产物；从技术与制度的关系寻求二者的有效契合，是反思技术治理风险及其演化逻辑，有效推进国家治理现代化的必然途径。传统社会由于制度建设不足和技术手段匮乏，国家不得不加强对社会的整体控制，以政治力量强制介入社会秩序，用科层组织运作方式贯穿社会结构，依靠行政技术来维护治理结构。而现代社会科技的迅猛发展使得人们偏向于依赖技术治理，而忽视了制度建设对国家治理的基础性作用。以技术替代行政控制的治理方式，背后隐藏的始终是行政权力主导的运作逻辑。回溯西方的技术治理实践，这种“泛技术主义”思潮过分推崇技术的直接应用对公共领域的促进作用，而忽视了技术对于组织体系的优化和组织运行机制的完善[2]270-280，引发了国家治理的结构失衡，制度治理和技术治理始终处于某种秩序力量对比失衡的状态。“唯技术论”是西方国家治理中技术与制度失衡的重要原因。

中国共产党十九届四中全会提出要坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，把制度建设作为国家治理的基础性工程。如何推进制度建设需要平衡处理制度建设和技术发展的关系，实现制度治理和技术治理平行驱动国家治理现代化，回应国家治理对于巩固基础性制度的诉求。国家治理现代化的目标，要求必须加强国家制度建设，发挥制度体系在国家治理体系中的基础性作用，为治理主体的能力提升加固制度载体，夯实制度基石。

技术作为治理的一种工具，其功能发挥需要与技术特质耦合的制度环境，技术目标的固化与社会发展的动态性矛盾需要良好的制度环境促进技术的自我发展与完善，而社会发展带来的更广泛的变革，更是深刻引导着技术的应用。技术与制度具备平衡发展的可能性渠道。要平衡好制度与技术的关系，把技术对组织的嵌入机制纳入制度变革的建设中，推动技术运行对组织结构的吸纳。[40]77利用技术的二重性和结构的二重性及其相互关系，以行动为中介，进行制度和结构的再生产，有利于把技术变成实现制度变革的有力杠杆[41]。应通过塑造适合技术效用的组织体系和制度框架，实现在治理过程中以政治的逻辑约束技术工具的自主性扩张，以此确保形成与科层制组织运行同构的技术运行框架，规避技术变革对组织结构和行动规则的冲击，消解技术应用的负面效应。

(二)超越“数目字管理”

“数目字管理”究其本质是在利用技术标准化、清晰化特质进行指标治理，它是在行政主导、对上负责的体制中，以技术赋权强化自上而下的垂直控制体系，解决代理人监督和激励问题，保障政策执行而产生的一种机制[42]。在这种体制中，通过自上而下的分配方式将治理任务生成一个或多个可测量的指标，将指标下压给地方和基层政府，通过技术手段监测和考核指标的完成情况，保障下级对任务和政策的执行。将社会事务的内容和种类以量化指标囊括进政治职能之中，指标的权重随形势变动。上级指标越考越多、越考越细与下级指标繁杂、压力超载和无所适从的循环不断加强[43]。此背景下“数目字管理”思想对于信息识别、数据精确、标准统一等技术特质的内在要求与治理组织结构之间张力衍生而来的矛盾，加速了技术治理过程中技术对科层组织的刚性吸纳，诱发了技术治理体系下新的风险。

为超越“数目字管理”的内在弊端，应剖析技术在政府组织中的应用过程和运作机制，从组织内部核心行动者的认知及其策略性互动的视角出发[44]。技术在应用初始期对于治理效率的提升是技术治理发展的关键。我国政府组织体系的“条块分割”降低了技术贯通性的运用效率，政府组织链条使得信息传送速度大打折扣。不过从选择性的技术应用，依然可以看出这样一种技术运用方式恰恰侧面映射出现有治理体系的制度特征和选择偏好[45]1。作为技术“硬件”的信息技术工具和作为配套“软件”的技术流程相互嵌入，渗透进国家治理的特定场域之中，构成一整套技术治理程序化的复杂组合。技术链条的使用对政府组织链条进行结构优化，对于改善科层制的既有弊端，提高政府运转效率，用技术治理增强组织效能，是推动治理制度体系发展的一个重要环节。[46]

超越“数目字管理”并非排斥技术的应用，而是要回归治理的价值关怀，以治理有效性为根本追求[47]149。要合理安排政府结构与职责，确保技术赋予政府组织更高效的生产与运作机制，以及内部融合机制[48]17-32，吸纳社会主体与市场机制参与设定技术标准、制定技术流程、构建技术运作机制来确保技术合理性。要切实推动整体性政府改革，完善与政府体系相适应的技术体系的政治环境。应通过合理确定信息的识别、认证、采集的标准与步骤，以信息通讯技术、数据库和大数据技术、云计算和人工智能等手段规范工作流程。另外，要以技术的虚拟化功能打破“条块分割”，共建政府组织内部的信息共享平台，降低治理成本，优化治理功能，完善治理体系。