公务员的信息技术能力与数字政府建设：中国城市的调查研究

马 亮

(中国人民大学 公共管理学院，北京 100872)

一、引言

以互联网技术为代表的信息技术迅猛发展和广泛普及，对政府运作模式转型提出了挑战，并为政府服务创新和绩效提升创造了广阔的机遇。[1]中国各级政府大力发展“互联网+政务服务”，将其作为推动“放管服”改革的重要抓手，使政务服务质量得到了极大提升。[2]全国各地都建立了政务服务大厅，许多行政审批事项实现了只进一扇门、最多跑一次。一些城市探索建立一刻钟(或15分钟)政务服务圈，打造就近办、简易办、代办、自助办等多种模式组合的政务服务生态系统。还有一些地区创新“集成套餐”或“服务包”，将高频事项、复杂事项和需要重复提交证明材料的事项进行流程再造，通过前台归口受理、后台并联审批提供个性化和定制化的政务服务。[3]移动互联网和智能手机的普遍应用，使移动政务呼之欲出。[4]“放管服”改革导致政府越来越强的数字化，而不见面审批、秒批、一网通办、移动政务、预约服务等政务服务模式，使网上政府、虚拟政府日益成为现实。

以大数据、人工智能、区块链、物联网等为代表的新一代信息技术应用，为政府赋能的同时也提出了诸多挑战。公共部门在大数据收集、处理、分析、解释和决策等方面都面临治理挑战。[5]对美国65个大中城市的调查显示，员工能力不足是地方政府大数据发展最需要克服的障碍。高达67%的受访者认为，为员工提供数据驱动决策方面的足够培训是最需要关注的挑战；有63%的人认为在延聘符合条件的程序员或数据科学家方面面临挑战。[6]延聘和培训能够胜任大数据应用的工作人员需要政府投入大量财力，方能同互联网公司展开激烈的人才竞争，这使数字政府建设面临进一步的挑战。[7]

中国共产党十九大报告提出，要全面增强八大执政本领，其中特别指出要“增强改革创新本领，保持锐意进取的精神风貌，善于结合实际创造性推动工作，善于运用互联网技术和信息化手段开展工作”。2019年10月31日，中共十九届四中全会通过的决议提出国家治理体系与治理能力现代化的明确要求，特别指出要“建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度规则。推进数字政府建设，加强数据有序共享，依法保护个人信息”。如何使政府工作人员适应信息技术环境下的工作要求，成为数字政府建设的关键问题之一。

在信息技术的驱动下，政府运作模式正在发生剧烈的转型，并对身处其中的公务员提出了挑战。比如，公务员之间的在线互动与交流越来越通过微信群等虚拟方式进行，而如此之多的微信群、政府与生活边界的模糊却让公务员无所适从。[8]再如，杭州等城市的管理部门提出城市大脑与数字驾驶舱的概念，但是公务员在适应跨部门、跨层级、跨地区的数据共享和业务协同方面却面临观念更新和能力提升的双重挑战。[9]此外，政府与民众(或企业)打交道的方式在发生深刻转变，从直接到间接、从离线到在线、从面对面到键对键的沟通方式转变要求公务员尽快适应。[10]

在数字政府建设加速推进的情况下，公务员是否准备好了？从哪里可以吸引合格的公务员？如何使公务员能够胜任数字政府的工作要求？既有文献主要关注组织层面的电子政务发展和公民对电子政务的使用，还很少深入研究公务员在其中发挥的作用。早期一些研究探究城市经理、首席信息官(CIO)等公共管理人员对电子政务的态度和认识[11-12]，但是很少从信息技术能力的角度研究普通公务员。针对这些问题，目前还缺乏系统的调查和实证研究。本文利用2018年面向全国城市开展的一项问卷调查，试图刻画和勾勒公务员的信息技术能力，并定量分析其背后的影响因素。这项研究为我们理解公务员在数字政府建设过程中的适应力提供了初步证据，并为增强数字政府建设能力提供了经验依据。

二、理论框架与研究假设

(一)公务员的信息技术能力

在电子政务和数字政府的建设过程中，一些政府部门特别注重硬件基础设施的投入，往往不惜成本。但是，政府部门却常常忽略了软件投入，没有认识到信息技术使用者的思维模式和操作能力同样至关重要，如果不是更加重要的话。[13]我们看到许多花费高昂的信息技术，引入了却没有充分使用，使用了却没有真正奏效。这意味着在信息技术应用过程中存在值得关注的差距，即在采用(adoption)与实施(implementation)之间，在采用(adoption)与吸收利用(assimilation)之间，存在明显的鸿沟需要填补。从制度理论角度而言，这意味着客观的信息技术并没有得到具体的“执行”，这同官僚制和制度环境有很大关系。[14]79-82

之所以会存在上述问题，在于使用信息技术的具体工作人员缺乏必要的观念和能力，难以适应互联网环境下的工作要求。一些研究关注公务员的互联网技能(Internet skills)，认为它包括操作技能(如使用浏览器和搜索引擎等)、正式技能(如浏览网页)、信息技能(如定位信息)和战略技能(即通过互联网完成目标)。早期调查显示，公务员在基本操作方面表现不错，但在高阶的信息和战略技能方面还有待提升。[15]还有学者从素养(literacy)或胜任力(competency)角度研究，认为公务员需要具备信息技术方面的信息素养或胜任力。

公务员需要具备“互联网思维”，能够认同开放、平等、共享等观念，并在数据共享和业务协同方面适应工作需求。这意味着在互联网环境下，公务员的理念、意识与能力都需要相对应的提升。我们认为，公务员的信息技术能力是指公务员在互联网时代需要具备的一种沟通技巧、业务素质和工作能力，能够充分认识信息技术所带来的机遇、风险和挑战，并能够积极主动地在工作中运用信息技术，实现工作效率提升、服务质量提高和政府绩效改善。信息技术能力不仅限于基本的互联网操作技能，还包括利用信息技术完成工作任务和达成工作目标的能力。

一些学者提出数字领导力(E-leadership)的概念，认为在以信息技术作为中介的虚拟沟通环境下，领导力需要作出相应的调整，否则难以适应新环境所提出的领导要求。有研究显示，数字领导力包括6个因素：数字沟通能力、数字社交能力、数字变革能力、数字团队能力、数字科技能力和数字信任能力。[16]显然，数字环境中的领导力所包括的内涵远远超过了公务员的信息技术能力，这包括对各种各样的信息技术有基本的认知和了解，善于关心、接触和使用新兴信息技术，并能够认识到数字安全对政府管理的至关重要性。其中的数字科技能力是最接近本文关注的信息技术能力。在此基础上，公务员需要提升其他方面的数字领导力。

(二)公务员信息技术能力的影响因素

什么因素影响公务员的信息技术能力？已有研究从不同层面和角度展开了探讨，发现公务员的信息技术能力受到许多因素的综合影响。[15]通常来说，公务员自身的社会经济状况会影响其信息技术能力。[17]还有研究认为，公务员对电子政务的认知取决于其实际使用信息技术的情况，以及行政级别和任务、人口统计特征、组织文化等。[12]

本文认为，信息技术能力是公务员在工作中使用信息技术的意识与能力，宏观、中观和微观的因素都会影响公务员的信息技术能力。就微观因素而言，公务员的个人特征会产生影响，这包括人口统计特征、互联网使用习惯与技能。中观因素主要指组织与工作因素，其中组织特征包括组织类型、组织规模、结构等，工作任务属性则包括职位、级别等。就宏观因素来说，主要是公务员所在的辖区特征，包括电子政务发展水平、经济发展水平和城市行政级别等。这些影响因素很多，我们主要讨论具有理论价值的变量，并提出研究假设。

首先，信息技术能力同公务员使用互联网的情况相关，经常使用互联网的公务员在信息技术能力方面会表现更强。与之相关的是，公务员的性别、年龄、学历等也会影响其在信息技术应用方面的表现。通常来说，男性、年轻人和高学历的公务员在信息技术能力方面会更强。

其次，公务员的工作职位、行政级别和任务属性也会影响信息技术能力。通常来说，担任领导干部的公务员能够接触更多的信息技术应用场景，信息技术能力更强。当然，基层公务员需要利用信息技术从事大量具体业务操作，信息技术能力也可能更强。如果公务员的工作要与民众打交道，那么就不可避免要经常利用信息技术沟通，对于主要对内沟通的公务员来说信息技术能力更强。公务员所在的政府层级越高，上传下达往往需要广泛利用信息技术，信息技术能力也通常较强。党的机构、行政机关、事业单位和人大政协等机构在信息技术应用方面差别较大，并会因而影响公务员的信息技术能力。

最后，公务员所在辖区的特征也会影响信息技术能力。如果当地的电子政务水平发展较高，那么公务员就有更多机会和业务需求去使用信息技术，信息技术能力也会较强。如果当地经济发展水平较高，互联网渗透率较高，那么来自公民的电子政务需求也会推动公务员加强信息技术能力。不同城市的行政级别不同，行政级别较高的城市在信息化和数字政府建设方面进展较快，公务员的信息技术能力也会较强。

三、数据与方法

(一)样本与数据来源

我们使用2018年全国城市公务员问卷调查数据，对本文提出的研究问题进行实证分析。2018年初，中国人民大学组织了人大使者家乡行调研活动，使用中国地方治理综合调查问卷开展调查，为本文提供了基础数据。这项调查涵盖29个省份115个城市(新疆和西藏除外，不包括港澳台)，每个省份根据城市规模和发展水平随机抽取4个城市(省会城市必选)，每个城市随机抽取两个区，每个城市至少调查20名公务员。

调查采取自填问卷形式，由返乡大学生发放和回收调查问卷。本次调查共收到约4 400名受访者的回复，调查题项涉及许多方面。此外，我们还利用《中国城市统计年鉴》收集了样本城市层面的数据，同调查问卷匹配使用。这样一项大型问卷调查为我们理解公务员的信息技术能力提供了难得的证据，但是，未来研究还有必要对农村地区开展调查，了解这些地区的公务员是否具备了信息技术能力。

(二)因变量测量

本文的因变量为公务员信息技术能力，我们采用五级李克特量表进行测量，包括三个题项：熟练运用信息技术开展工作、了解怎么利用大数据改进政府管理、了解互联网对公共政策带来的挑战。这三个变量高度正相关，因子分析显示三者共同构成一个因子(Cronbach’s a=0.699)。因此，我们对三个变量取均值，并合并为公务员信息技术能力指数。在后文的数据分析中，我们也分别对这三个因变量进行回归分析，以考察它们是否受到不同因素的影响。

由于信息技术能力是一个复杂概念，且自我主观评价可能存在高估问题，因此本文的分析是探索性的。未来研究可以考虑开展更加深入的质性研究，提炼和构建信息技术能力概念。此外，还可以通过考试、测试等方式测量，更加客观地衡量公务员的信息技术能力。

(三)自变量测量

本研究的自变量分为个体层面和城市层面，其中个体层面主要是受访者的人口统计特征、工作和单位特征，城市层面主要是电子政务发展水平、经济发展水平、行政级别等。

公务员在工作中使用信息技术的能力，同其个人是否经常和熟练使用信息技术有关。我们在调查中询问受访者过去一年使用各类媒体的频率，包括：看报纸、看杂志、听广播、看电视、上网、看微博微信、看书。选项包括：从不、很少、有时、经常、非常频繁，分别赋分1至5分。我们以受访者填答的上网、看微博微信这两项活动的频率来衡量其互联网使用情况，将二者取均值来衡量。

人口统计特征方面，我们考虑了性别、年龄、学历、民族等变量。性别以男性为参照组，设置女性的虚拟变量。年龄分为四组，包括：18-30岁、31-40岁、41-50岁、51岁及以上。学历分为三组，包括：大专及以下、本科、研究生及以上。民族以汉族为参照组，设置少数民族的虚拟变量。

我们考虑了受访者的政治面貌、职位、职级、任职时间等因素。政治面貌分为共产党员(含预备党员)、民主党派、共青团员、群众，以群众为参照组设置其他政治面貌的虚拟变量。行政级别分为四组，包括：副科级以下、副科级、科级、副处级及以上。我们还询问受访者是否在本单位承担了领导职务，如担任则设置为1，否则为0。任职时间分为五组，包括：5年及以下、6-10年、11-15年、16-20年、21年及以上。

就受访者工作单位的组织特征，我们考虑了机构类型、所在层级。受访者的工作单位包括六种类型，我们以行政机关为参照组，设置党委机关、群团、人大政协、司法机关、参公事业单位的虚拟变量。受访者的工作单位所属层级包括三类，我们以街道单位为参照组，设置市直单位和区直单位的虚拟变量。此外，我们询问公务员在工作中是否涉及与老百姓打交道，选项包括不涉及、很少、有时、时常和经常，依次赋分1至5分。

城市层面的自变量包括经济发展水平、政府网站绩效、行政级别。经济发展水平以2017年人均GDP来衡量，我们对其取对数。政府网站绩效以清华大学发布的2017年政府网站绩效评估结果来衡量。行政级别包括三类，我们以地级市为参照组，设置直辖市、副省级城市的虚拟变量。当然，可能还有其他因素会影响公务员的信息技术能力，我们这里不做考察。

(四)模型设定

本研究使用的数据是典型的嵌套数据结构，即公务员个体嵌套在城市，因此是多层数据结构，适合使用多层模型(multilevel model)，而普通最小二乘法(OLS)回归模型不合适。多层模型适合同时考察城市和个体层面的因素对因变量的影响，能够更加精确地估计不同层次自变量的影响。按照一般做法，我们对自变量进行中心化处理，对个体层面的变量进行组平均(Group means)，而对城市层面的变量进行总平均(Grand means)。

四、实证分析结果

(一)描述性统计分析

图1报告了公务员信息技术能力的三个指标，总体来看属于中上水平。就熟练运用信息技术开展工作而言，0.65%完全不同意，3.24%不太同意，30.17%一般，45.18%比较同意，20.76%完全同意。就了解怎么利用大数据改进政府管理来说，2.71%完全不同意，13.1%不太同意，41.89%表示一般，29.79%比较同意，12.51%完全同意。就了解互联网对公共政策带来的挑战而言，0.84%完全不同意，4.5%不太同意，30.57%表示一般，42.61%比较同意，21.49%完全同意。公务员在运营信息技术开展工作方面表现最佳，其次是了解互联网对公共政策带来的挑战，政府在利用大数据改进管理方面还需要进一步提升。

图1 公务员的信息技术能力

表1报告了本文主要变量的描述性统计分析，可见公务员信息技术能力均值为3.66，总体来说处于中高水平。公务员使用互联网的情况也比较好，均值为4.19，说明普遍经常使用。

表1 主要变量的描述性统计分析

将公务员的信息技术能力在各个城市取均值，可以看到城市之间差距明显，在2.5到4.3之间波动。我们绘制了城市人均GDP与公务员信息技术能力的二维散点图(图2)，结果显示二者的相关关系极低(r=0.0065，p>0.1)。政府网站绩效与公务员信息技术能力之间的相关关系也不显著，说明二者联系不大(r=0.057，p>0.1)。

图2 经济发展水平与公务员信息技术能力

注：横坐标为人均GDP(取对数)，纵坐标为人均公务员信息技术能力指数，直线为二者的线性拟合线，点为各个样本城市。

(二)多层模型估计结果

零模型估计显示，组内相关关系(ICC)为4.85%，表明因变量4.85%的变异可以由城市层面的因素解释。在表2，我们进行多层模型估计，分别将信息技术能力指数及其三个构成指标作为因变量进行回归分析。四个模型的回归结果基本一致，表明公务员信息技术能力及其各个指标受到主要自变量基本一致的影响。

就个人层面的影响因素来看，互联网使用同公务员信息技术能力显著正相关，但与大数据应用的关系不显著。女性相对于男性而言信息技术能力较低，但是主要表现在对互联网的政策挑战的理解方面。值得注意的是，年龄虽然与信息技术能力负相关，但是在所有模型都不显著，说明年长者并不输于年轻人。这可能是因为中国的互联网普及是在极短的时间内压缩式完成的，各个年龄段的公务员都接受了互联网的洗礼，因而相互之间的信息技术能力差别不大。民族的影响不明显，政治面貌的影响也不显著，仅有民主党派的大数据应用能力显著强于群众。在所有模型中，学历都是显著正向的，说明学历越高的公务员信息技术能力越强。

表2 多层模型估计结果

注：括号内为标准误，*p<0.10,**p<0.05,***p<0.01。

从组织和工作角度来看，公务员的任职时间和行政级别不影响信息技术能力，但是担任领导职务的公务员的信息技术能力显著更强。与此同时，工作中与老百姓打交道的公务员的信息技术能力也更强，这和我们的预期是一致的。就各类组织而言，党委机关的公务员的信息技术能力高于行政机构，群团组织和司法机关的工作人员在应用信息技术方面能力略低，人大政协和事业单位的工作人员信息技术能力同行政机构的差别不明显。就公务员所处的行政层级而言，市直部门和区直部门的公务员信息技术能力都比基层公务员的高，这和我们的假设是一致的。

最后，从城市层面的影响因素来看，政府网站绩效和经济发展水平的影响均不显著，行政级别也同公务员信息技术能力的相关关系不显著。公务员的信息技术能力在城市之间的确存在明显差距，但是需要考虑其他方面的影响因素，这有待于未来研究。

五、结论

(一)研究启示

数字政府治理能力在很大程度上取决于公务员的信息技术能力，目前对这方面的研究还很有限。区别于以往主要针对中高层领导干部和信息技术专职人员的研究，本文实证分析普通公务员的信息技术能力及其影响因素，为理解数字政府建设对公务员的挑战和影响提供了初步证据。来自中国城市的调查显示，公务员的信息技术能力较强，多数公务员的自我评价较好，整体属于中上水平。但是，这是否是公务员过度自信和过高估计的结果？考虑到自我主观评价的内在偏差，我们需要对此持谨慎态度。但是，这项研究表明公务员对自我信息技术能力的评价是偏好的，至少表明他们胜任目前互联网环境下的工作。当然，各地区、各部门和各层级的公务员对信息技术能力的理解和期望不同，并可能使其评价有所偏差。

这项研究发现公务员的信息技术能力主要同工作因素和组织特征有关，其次是个人因素，同城市因素关系不大。就工作因素而言，研究发现与老百姓打交道和担任领导职务的公务员信息技术能力更强，这说明工作本身的要求使公务员需要具备信息技术能力，只有信息技术能力较强的公务员才能获得这些职位。就组织因素而言，公务员所处的政府层级越高，信息技术能力越强，这同公务员在金字塔式官僚体系的职业晋升轨迹相吻合。在公务员个人的因素方面，信息技术使用情况和学历是最关键的两个因素，其他因素作用不大。值得关注的是，公务员的信息技术能力同本文选取的城市变量关系不大，这说明公务员个人与城市政府的信息技术应用之间可能存在一定的差距，在一些城市典型表现为数字政府建设不错而公务员难以胜任对应的工作。

作为较早评估和解释全国城市公务员信息技术能力的实证研究，本文为我们刻画公务员参与数字政府建设的情况提供了经验依据，也为理解公务员是否胜任互联网时代的工作提供了理论解释。本文的政策启示在于如下三点。

首先，虽然总体来说公务员的信息技术能力较强，但是城市之间的差距较大，需要考虑如何进一步提升这些城市公务员的信息技术能力。为此我们需要警惕公务员内部和城市政府之间的数字鸿沟，避免拉大地区间发展的不均衡和不充分，并导致进一步的社会不平等。

其次，要进一步培训公务员的信息技术能力，使其能够胜任互联网时代的政府工作。数字政府建设不仅是信息办公室或IT部门的职责，也不完全是中高层领导干部所能决定的，因为任何工作人员都有必要和义务增强信息技术能力。比如，作为基层干部的“街头官僚”虽然越来越有可能被人工智能所取代，但是他们如何及能否高效使用信息技术，仍然在很长一段时间会影响政府与社会的关系。[18]为此应加强对公务员的培训，使其能够接触最前沿的信息技术，并胜任互联网环境下的工作。

最后，本研究显示需要考虑延揽有信息技术能力的公务员，将其作为公务员招聘的一个必要条件。一方面，要考虑为信息办公室和大数据管理局等部门延揽具有信息技术专业技能的公务员，使之能够胜任大数据、云计算、人工智能等前沿信息技术应用。为此应分类管理公务员，并提高信息技术相关领域公务员的薪资待遇，使相关职位具有较强的吸引力。另一方面，要对所有公务员都提出信息技术能力要求，并在延聘和提拔时予以考量，推动公务员信息技术能力的整体提升。此外，还可以考虑通过政府购买服务等方式充实政府信息技术能力，使其能够不为所有但却为我所用。

(二)研究局限与未来研究方向

本文的研究存在如下不足，未来研究可以予以推进和深化。

首先，我们使用的是横截面数据，这使我们的数据分析局限于相关关系分析，无法推断变量之间的因果关系。对此，可以考虑使用案例研究与实验研究等进行研究设计。

其次，虽然我们使用了多个来源的数据，但是本文的研究仍然存在一定程度的共同方法偏误(Common source/method bias)，因为核心数据仍然是以调查问卷获取的。未来研究可以考虑收集纵贯与多源数据，追踪公务员信息技术能力随时间变化的情况。

最后，在变量的测量方面，信息技术能力是一个多维构念(Multidimensional construct)，需要考虑如何更加全面地对其测量。比如，数字安全是越来越紧迫的数字政府建设问题，公务员对数字安全的认知和反应是信息技术能力的重要组成部分之一。[19]我们对信息技术能力的测量是基于公务员的个人主观感知，客观测验或第三方测评可能是更合适的方法，值得在未来加以探索。