公共行政精神：伦理特性、困境及其重塑

何海涛

(中共庆阳市委党校 政治理论教研部，甘肃 庆阳 745000)

公共行政精神在公共行政理论中居于基础地位，是公共行政的核心理念和灵魂。自20世纪后半期以来，受到工商管理的影响，公共行政领域引入了企业管理方法。其在促使公共行政发展的同时，却出现了行政价值的弱化、行政伦理的式微和工具理性的泛滥，从而给公共行政带来了强烈的冲击，造成公共行政精神的衰微。这成为当前我国公共行政面临的根本困境。要破解这一困境，在公共行政系统中培育公共行政精神，就须依靠公共行政的伦理担当，以行政伦理引领行政改革，重塑公共行政精神。

一、公共行政精神的伦理特性

公共行政精神和公共行政伦理同属于价值层面的概念，在公共行政中处于非常重要的位置。公共行政精神是公共行政的价值基础，而公共行政伦理则是公共行政精神的道德化阐释，是公共行政精神不可或缺的内容。塑造公共行政精神，必须首先从公共行政伦理建设入手。

公共行政精神是公共行政的基础和灵魂，是公共行政主体(行政组织和行政人员)在行政过程中所应持有的内心信念和价值追求。美国当代著名的公共行政学家H·乔治·弗雷德里克森认为：“公共行政是建立在价值与信念基础之上的，用‘精神’这个概念描述这些价值和信念是最合适不过了。对于个人而言，公共行政的精神意味着对于公共服务的召唤以及有效管理公共组织的一种深厚、持久的承诺。”[1](P178)所以，公共行政精神体现的是一种对公众的关爱和责任，并以整个社会为依归的价值取向。概括来说，公共行政精神，就是公共行政主体在公共行政活动中所应秉持的一种价值信念和目标追求，其体现的是一个国家或社会的核心价值观，表现为公共行政必须始终坚持和追求的一系列内在的价值规范。

公共行政精神作为社会主义核心价值观在公共行政领域的体现，其内容可以归结为公平正义精神、自由民主精神、敬业服务精神和公民参与精神。这些精神价值，不是外在对公共行政的约束性规范，也不是公共行政发展后的社会历史性价值追求，而是从公共行政诞生伊始，就天然内生于公共行政的本质属性。其作为公共行政内的价值尺度而存在，是良好公共行政行为的依据。

公平正义是公共行政的基本精神。在公共行政领域，公平精神强调政府提供服务的平等性或均等性，要求行政决策和执行过程中的责任与义务；同时，强调行政组织要对公众的各种诉求做出积极及时的回应和答复，而不应该以追求行政组织和个人自身需要的满足为目的和依归。这在具体行政活动中，要求公共行政组织制定合适的政策，体现公平性，并代表公共利益，致力于更合理地分配公共资源和服务，使那些没有渠道参与公共政策过程的人与其他社会成员一样，平等地享有公共物品和服务。正义作为调节行政利益关系的根本原则，是人类社会普遍认同的一种崇高价值，是对社会公共利益进行合理分配，对社会责任进行道义承担过程中产生的伦理道德要求。在公共行政的各个环节，行政组织和行政人员都应严守正义原则，展现行政行为符合事实、遵守规则并勇于承担社会责任的精神风貌。

自由法制精神是公共行政精神的本质要求。在现代民主、法治社会中，自由精神最基本的衡量标准就是以人为本。自由包含着意志的自由和行为的自由，是充分发挥人的自觉能动性，实现人性全面解放的状态。作为公共行政权力的主体，行政组织和行政人员应既能在法治的环节中执行无害于公民的任何事情，积极认识、改造、创造公共利益，又能道德地追求自己的合法权利。

敬业服务精神是公共行政的使命，是为人民服务的基本要求。公共行政的服务精神，包涵积极主动精神、回应精神、奉献精神、自我牺牲精神以及爱国主义精神等。在深化行政体制改革的今天，根据创建服务型政府的要求，公共行政的服务精神更应该被彰显出来。公共行政的服务精神具体体现在要求行政人员具有公仆意识，一方面，公共行政组织应该始终抱着一种积极的态度，对公众的愿望和诉求迅速做出有效的回应；另一方面，公共行政人员应具备崇高的品德，既服务好人民，又树立起社会道德建设的楷模。

公民参与精神是公共行政的必然要求。公共行政中的公共性，强调的是公民参与意识，因为公共责任不只是政府组织和行政人员的责任，也是每个社会公民的责任，所以，政府应为公民提供必要的参与渠道，实现公民对共同利益的集体追求，同时也接受公众舆论的监督，形成一种有效的回应机制，以激励公民的政治参与意识。

“公共行政除了是管理活动的领域之外，还应该是伦理活动的领域，而且这后一个方面由于公共行政的公共性显得更为重要。”[2]伦理规范渗入到公共行政层面，就形成了公共行政伦理。公共行政伦理指的是“在公共行政领域，公共行政主体为确保公共行政的公共性和民主性而在行使公共权力进行公共政策制定、公共事务管理、公共服务提供的过程中所应遵循的总体伦理准则和规范，以及所应确立和坚持的道德价值取向”[3]。公共行政伦理决定着公共行政的组织形式、制度安排和组织程序，并以此为实现公共利益服务；同时，行政伦理也决定着行政人员的行政态度和方式，并以此促进社会公共利益的实现。由此可见，公共行政伦理体现的是一种行政精神，是一种正义、奉献、博爱、利他的精神和品德。公共行政活动面临的公正与非公正、善与恶、美与丑的判断，都属于伦理范畴，所以，公共行政活动要以行政伦理为标准，正确体现行政精神。要规范行政行为，以社会期望合理实施行政活动，践行行政精神，在强调外在强制性法制规范的同时，还必须重视行政伦理的重要性，提高行政主体的伦理自律意识，以弥补现有政策法规的不足和漏洞。由此可见，公共行政精神是实现公共行政伦理的目标，公共行政伦理是实现公共行政精神的手段和途径。公共行政主体越是遵循相关公共行政伦理，公共行政精神越容易得到实现。“当前我国公共行政领域的道德失范行为时有发生，彰显出行政伦理建设的不足，对公共行政精神造成了严重损害。培育公共行政精神，必须从理论到实践，从行政人员到行政组织，全方位加强行政伦理建设。”[4]所以重塑公共行政精神，必须加强公共行政伦理建设，以彰显公共行政精神的伦理特性。

二、我国公共行政精神面临的伦理困境

当前我国正处于全面深化改革的重要转型期，行政体制改革是改革的核心。从公共行政的组织结构到权力运行，从外部环境到内在性质，从理论建设到实践运作，时代发展的要求都对公共行政提出了严峻挑战。公共行政面临一系列问题，而其中心问题则是公共行政精神的式微，其主要表现就是公共行政伦理的丧失和衰微。

工具理性的猖獗，冲击了对公共行政精神的关注。面对全球化、信息化和经济一体化的冲击，人们普遍关注工具理性的应用对公共行政产生的效率和效益问题，而忽略了对公共行政的内在层面即公共行政精神的关怀。多年来，我国行政管理深受西方管理主义的影响，提倡政府部门借鉴企业的管理经验，把行政管理理论的研究重点放在管理技术和方法上，重点将效率引入公共行政，强调了技术合理性和工具合理性，却忽视了目的合理性。在技术理性的指导下，行政管理视效率和成本为公共行政的终极目标和追求，把公共行政管理等同于企业管理，注重的是投入与产出，即行政成本和行政目标，但是忽略了对社会基本价值和行政精神的捍卫，缺少对公共行政管理的基本价值取向的探讨与重视，“以至于在公共行政实践中，政府出于缺乏对自身行为价值的反思、认同和内化，逐步受到商品化、官僚化的侵袭和法律、道德的挑战”[2]。

行政利益的驱使，导致公共行政价值观的偏离。公共行政长期关注实然层面的利益改造，忽视对应然层面行政价值的培育，使得社会的道德责任、公平正义精神无法得到彰显，致使公共行政精神的发展和培育处于困境之中，其主要的表现就是公共行政主体的伦理失范和道德滑坡。在行政实践中，作为公共行政主体的权力部门在面对公民的公共诉求时，往往相互推诿，回应滞后。“有行政无伦理的行政行为造成公共问题的滞留，对社会造成了极为恶劣的影响，而这种行政人员的道德沦丧极其容易颠覆公共行政在公民心中的整体形象，拉开公民同公共行政之间的心理距离。”[5]中央八项规定以后查处的许多案件，都赤裸裸地展现着公共行政活动中存在的低俗价值观。

多元化的价值选择，导致公共行政精神的慌乱。在急剧变革和多元发展的社会中，社会利益呈现出多元化，社会价值也是多元的，而且利益和价值之间会产生冲突；尤其随着信息化的发展，一种网络化的虚拟社会形态正在迅速崛起，由此形成了动态性、复杂性与多元性的社会特征，从而导致公共行政价值取向的复杂性和多元化。随着现代公民社会的发展，公民对公共行政服务多样化的需求也在增加，政府往往需要在多元的，甚至是冲突的利益和价值之间做出平衡和抉择，而传统的追求权威性和单一性的公共行政价值观，必然无法在多元的价值取向之间做出平衡，这造成了我国公共行政精神的慌乱。稍不留神，公共行政就会产生价值偏离，使公共行政精神陷入困境。

效率与公平之争，导致公正精神的旁落。尽管公平正义是公共行政精神的第一要义，但是在公共行政的发展过程中，公平正义往往被效率、效益、速度等目标追求所排挤和冲击。长期以来，在“效率优先，兼顾公平”的语境中，经济发展被排在第一位，作为精神文明的社会公平正义被摆在次要位置，久而久之，积累了很多的社会不公正现象。在公共行政领域，由于受以经济建设为中心的影响，我国的公共行政理念有所偏差，政府往往承担着发展经济和社会管理的多重任务，既掌舵又划桨，将重点放在管制技术方法上，而忽略了作为内在公共行政价值的公平正义。

三、公共行政精神重塑的伦理途径

行政主体的道德水平对全社会有着重要的伦理示范和引导作用，而在市场经济和高度分工的现代社会环境中，行政的职能在不断增加和强化。这种事实，不可避免地强化了行政的权力。由于权力本身的特性以及官僚体制的弊端，使得社会权利在社会利益的分配格局中造成了实际的不平等。这使公共行政活动极易产生道德风险。当前，我国公共行政领域的道德失范行为时有发生，彰显出行政伦理建设的不足，对公共行政精神造成了严重损害。因此，“如何降低行政权力的道德风险，确保公共利益最大化实现，从而保证公共行政精神不致迷失，成为重大的课题，而行政伦理正是规避行政道德风险，重振公共行政精神的有效途径”[6]。如果公共行政主体能够在职业伦理的约束下从事活动，公共服务就是自觉的、利他的、道德的，否则，公共服务就是被动的、牟利的，甚至是不道德的。培育公共行政精神，必须从基础理论到行政实践，从行政组织到行政人员，多层次、全方位加强行政伦理建设。

重塑公共行政精神，就要形成道德共识，营造和谐的公共行政活动氛围。公共行政的伦理精神，体现为公共行政主体在行政活动中形成的道德共识和道德自觉。就公共行政的公共性价值和塑造良好行政精神的目标而言，需要公共行政在伦理精神的指引下，确立公民与公务人员之间的伦理关系。公务人员要遵守相关法律，遵守行政职业伦理规范，而公民则要给予行政组织和行政人员以信任、支持和关怀。双方应通过服务、解答、交流等方式，本着诚信、耐心、奉献和理解的精神，使公共行政活动在彼此理解、互助合作的和谐状态下，兑现各自的承诺，以实现公共行政的目标，从而提高公共行政效率。

重塑公共行政精神，必须加强制度建设，确立合理的公共行政伦理道德标准。公共行政面对的是全体社会成员，其一举一动对社会有巨大影响。这一职业的特殊性，决定了其职业道德即行政伦理的特殊性。其道德承诺的践履，不能单靠主体道德觉悟与社会舆论约束，而需要通过硬性的制度化规范来维系。从社会发展的实践来看，如果缺乏制度的硬件约束措施，伦理体系再完备再优越，其时效也会甚微。所以，培育公共行政精神，完善行政伦理建设，就必须加强普遍行政伦理的制度化建设，以形成一个基本的公共行政伦理共识和约束链条，为行政伦理的进一步完善提供保障，为约束和制裁违背公共行政伦理的行为提供准绳，进而塑造公共行政人员在行政过程中的行政精神。在公共行政的发展过程中，不少西方国家都建立了系统的公共部门道德准则，对行政人员提出了相应的道德要求。这一切，对于规范行政行为，具有十分明显的作用。针对我国的行政伦理建设要求，要形成对行政组织和行政人员有效的伦理约束，必须改变以往过高或过于空洞的道德衡量尺度，制定出一套适合行政部门实际工作的道德规范，以便行政人员遵守执行；同时，公共行政道德准则要符合社会主义核心价值观的要求，为社会大众所认可，为行政人员所接受。

重塑公共行政精神，就要塑造契约精神，唤起人们对公共行政伦理的敬畏之情。转型期的我国公共行政尽管有法律规范，但是缺乏敬畏和遵守法律规范的精神。市场经济是契约经济，契约精神理念是现代公共行政文化中最突出最基本的内在价值。“契约理念强调人格独立、个性自由、权利平等、科学理性、民主法制、社会责任，力主消除任何不受法律限制的公共行政权力。作为公共行政科学化、程序化、法制化的精神指导，契约理念和法理权威有利于使法律本身成为整个社会生活的基本框架，通过各种途径灌输渗透。”[7]这就要求通过塑造契约精神，唤醒人们对行政伦理精神的敬畏之情，让契约伦理和公共行政精神在行政组织和行政人员心中扎根升华，以指导其行政活动的开展，并使之成为公共行政的活动规范。

重塑公共行政精神，还要积极宣传教育，强化公共行政伦理的约束作用。社会公德水平是行政伦理的基础。一个社会公德低下的社会，不可能建立起高层次的行政伦理，行政伦理的水平，很大程度上取决于全社会道德的水准，所以，行政伦理教育既是公共行政主体专业性的，又是全社会性的。这就要在全社会加强行政道德伦理宣传教育，使行政伦理在公民的头脑中普遍扎根，并成为一种外在的社会规范。对于公共行政人员而言，更要加强相关专业伦理知识教育，要通过各种措施，将行政伦理内化为公共行政人员的一种内在约束机制。

重塑公共行政精神，还应该树立社会典型，塑造践行公共行政伦理的楷模。榜样的力量是无穷的。树立行政榜样，能将无形的伦理道德和公共行政精神有形化，具体化。按照社会主义核心价值观的要求，培养出一支以德服众、德才兼备的行政队伍，塑造出一些践行公共行政伦理精神的典型人物，使公共行政精神形象化，才能为全社会行政伦理的发展积累正能量，为普通公务人员的行政活动树立学习的榜样。

当然，从行政伦理学的角度来看，理论界也要加强行政伦理理论研究，为行政伦理建设提供更好的指导、规范和操作标准，用完善的公共行政伦理规范约束提高行政人员的行政风貌和人格形象，纯洁我国的公共行政队伍，进而更好地彰显出我国公共行政的时代精神。

参考文献：

[1](美)H·乔治·弗雷德里克森.公共行政的精神[M].张成福，译.北京:中国人民大学出版社，2003.

[2]唐兴霖.再造公共行政的伦理向度——由《寻找公共行政的伦理视角》引发的思考[J].学术研究，2003(1).

[3]曹望华.国内公共管理伦理学研究综述[J].广东行政学院学报，2007(1).

[4]樊桂.当前我国公共行政精神培育面临的问题与对策研究[D].湘潭：湘潭大学，2013.

[5]张颖芳.论中国公共行政精神的培育[D].哈尔滨：黑龙江大学，2012.

[6]郭小聪，聂勇浩.行政伦理：降低行政官员道德风险的有效途径[J].中山大学学报(社会科学版)，2003(1).

[7]黄勇辉.转型期公共行政精神的重建[J].江西社会科学，2009(10).