协商民主理论视角下教师参与高校管理探析

王 莹

(盐城师范学院 公共管理学院，江苏 盐城 224007)

教师是高校教学与科研工作的主体与生力军，对高校的生存与发展具有决定性作用，因而他们参与高校管理具有重要意义。前哈佛大学校长德里克·博克曾说过：“教师应该具有广泛的学术自由和学术权力，教师对于高深学问有着充分的了解，他们有资格决定学校开设的课程，也有权力决定课程讲授的方式，同时，教师还应该比行政人员更清楚地了解谁具备了高深学问，掌握了丰富的知识，最有资格担任教授。”[1]然而，当前教师在我国高校管理实践中仍处于边缘地位，行政人员集中掌握了高校的决策权力。如何促进教师参与高校管理并提升其参与效率，成为高校管理制度变革中需要解决的重要问题。对此，许多研究者从改善教职工代表大会制度、提升教师参与能力与意识、增加教师的权力等方面入手提出了一系列措施建议，但是这些措施建议都试图通过制度向教师赋权来增进他们的参与。向教师赋权，体现了一种分权思路，能够提升教师地位，促进高校决策的科学化与民主性，然而对于高校这样一个特殊的文化组织来说，仅注重权力的分配是不够的，因为高校决策的矛盾冲突较多来源于文化与价值观的差异，而较少来源于权力冲突。因此，除了分权之外，还需建立起促进教师与行政人员协商与理性对话的机制，以此提升教师参与高校管理的效率，减少矛盾冲突，使得高校管理更加科学民主。

一、协商民主理论及其在教师参与高校管理中的价值

20世纪80年代，西方政治学界提出协商民主理论。伯纳德·曼宁、乔舒亚·科恩等人把协商民主定义为一种具有公共理性的民主决策体制[2]。在这种体制中，公众能够平等地参与公共事务的商讨，自由地表达意见，理解和包容不同的观点，在理性和公开的基础上形成对所有公众具有约束力的决策。哈贝马斯则认为协商民主是一种民主治理的形式，它强调民主协商过程中应当尊重不同主体的价值差异，最大限度保障公众表达其利益需求的权利，并致力于满足公共利益诉求[3]。这两种协商民主概念的基本内涵是一致的，即主张理性的公众可以自由平等地参与公共政策制定的协商讨论，经过公开审慎的协商，在对话和讨论中达成共识，从而实现民主治理。

协商民主理论所提出的协商是一种基于理性、公开性与包容性的对话讨论机制，目标是达成共识[4]。参与协商的主体必须具备公共理性，不将自己的观点强加给别人，能够真诚地理解对方，并通过平等沟通达成一致。在协商过程中，参与主体的意见和建议必须公开化，决策者能够接受各方面的批评并承担起责任。同时，参与主体始终要以包容性的心态进行民主协商，否则协商将永无休止。在协商中，协商者的目标是达成利益的共识。然而，随着现代社会日益复杂化和多元化，全体一致的共识很难形成，因此，协商民主并不要求在所有问题上都保持共识。博曼认为协商民主的共识是多元一致的共识，“在多元社会中，共识是一种理想，而不是讨论协商的必然要求，它并不要求所有公民意见完全一致，它只要求公民能够在协商中保持妥协与合作”[5]。由此可见，协商过程中的共识是一个不断走向共识的动态商讨过程。

当西方协商民主理论蓬勃发展之时，中国也开始推进协商民主制度。1987年，党的十三大报告提出要建设社会协商对话制度。1991年，江泽民同志提出选举和协商是中国需要发展的两种民主形式。2009年，胡锦涛同志再次强调，选举民主和协商民主是社会主义实践的重大创新，是人民当家做主的保障。由此可见，协商民主是中国共产党的一项政策创新。据此，在基层社会治理过程中，创建了听证会、民主垦谈会、社区议事会等公共协商的新平台。高校作为事业单位，也是基层社会治理民主实践的一部分，将协商民主引入高校管理能够促进教师与行政人员的平等沟通。协商民主在当前转型时期的中国政策过程中具有极大的优势，因此可以推断，对于推进高校管理的民主化、完善教师参与高校管理来说，协商民主将是一个有效的实现路径。在中国的高校管理中推进民主协商机制，将扩大教师参与的范围，有助于教师与行政人员的沟通交流，解决教师和行政人员之间的利益分化和文化冲突。围绕高校管理的具体事项，教师和行政人员理性、公开的提出各自的观点，经过持续的批评及讨论，双方在表达各自偏好的基础上尽可能理解和接受对方，从而形成一致的意见，达成对问题的共识。

二、影响教师参与高校管理的障碍因素

教师参与学校管理，是指教师作为管理的主体，主动参与学校各项决策的制定、执行和评估等过程，进而提高自身能力、培养责任感，促进学校决策民主性和科学性的管理方式。我国高校管理权力结构是参照国家行政机构管理权力模式设置，是一种科层式的等级权力结构。从纵向来说，权力过多集中在学校层面，从横向来说，权力过多集中于行政系统，学校的行政和学术事务权力都集中控制在学校和院系级行政领导手中。另外，高校资源大部分来自于政府投入，而政府主要通过行政系统来委托资源配置，这就决定了高校党政官员在资源获取中占据优势地位，造成行政权力与学术权力的结构性失衡、教师与行政人员的利益分化和文化冲突，影响教师参与高校管理的机制建构。

(一)行政权力与学术权力结构失衡

高校分为院校和学科两个系统，因此，高校权力结构中具有学术权力和行政权力两种核心权力。有学者曾对全球高校学术人员和行政人员的关系做过调查，调查结果显示“在被调查的12个国家中，有一半国家2/3的被调查者认为，学术人员和行政人员的关系只是平常或很差。而在所有12个国家中，认为双方关系非常好的不到10%”[6]。这说明高校学术人员和行政人员之间的矛盾普遍存在。由于我国高校的管理方式以行政手段为主，学校负责统一任命各部门和各院系负责人，学校管理权力在校、院、系三级进行分配，行政权力常常介入本应由学术权力发挥作用的空间，造成行政权力与学术权力之间较为严重的结构失衡。首先，高校内部强势的行政权力使得学术权力失去应有的品格，形成浓厚的行政文化氛围，教师参与的空间小。其次，高校行政机构制定政策，教师执行政策的管理模式，使得教师对高校管理感到无力，缺乏参与的热情与信心。总之，高校行政权力高于学术权力，教师学术权力得不到尊重，缺乏对高校事务决策的影响力，给教师参与高校管理带来了巨大挑战。

(二)教师与行政人员利益分化

高校管理改革实质上是学校内部利益调整与分配的过程。学校重大决策的公平性与科学性影响着教师参与高校管理的主动性和积极性。当前高校内部原有的利益格局不断被打破，新的利益格局变得更加多元化，宏观上有行政人员、教师、学生等利益群体，微观上各利益群体内部又分化为不同的利益群体。比如，教师群体内部不同学科和不同职称的教师形成各自不同的利益群体，行政人员内部又形成管理人员群体和职工群体。利益格局的多元化，尤其是教师群体与行政人员群体利益的分化将极大影响教师参与高校管理的均衡性。行政人员中的管理层掌握了大量的资源，他们会利用各种资源影响重大决策的过程与方向，而教师群体因为缺乏相应的资源，在决策中的地位逐渐被边缘化，最终将造成强者愈强、弱者愈弱的利益分化局面，影响教师参与高校管理的有效性。

(三)教师与行政人员的文化冲突

高校教师和行政人员不同的工作内容形成了不同的职业文化，导致了差异甚至分裂的价值观。教师的工作是负责知识的传播和生产，需要扎根于学科和学术领域持续努力，由此造成教师对于高校管理事务的脱离与不甚了解。伯顿·克拉克曾提出在学科与学校之间，教师更忠诚于学科[7]。教师在工作中希望拥有自己的学术自由，排斥行政权威的干预。行政人员负责管理工作，更多的希望实现稳定与秩序，并提升组织的绩效。与教师相比，行政人员对高校组织更为忠诚。总之，教师崇尚学术自由、关注学校学科发展，行政人员注重组织绩效，希望提升学校管理效率。行政人员为了实现组织绩效常常直接干预有关学术事务的决策，为教师制定若干学术效益指标，给教师造成巨大的压力。这种基于不同工作内容而产生的价值观差异，使得教师和行政人员之间的文化冲突加剧，有时甚至会发生对抗性事件，其中常常以行政人员获胜而告终，教师在高校管理中的地位呈现日益边缘化的状态，影响教师参与高校管理的积极性和主动性。

可见，影响教师参与高校管理的障碍因素来自行政权力与学术权力结构失衡、教师与行政人员的利益分化和文化冲突，如何通过科学有效的手段与方式避免和消除这些障碍因素，是教师参与高校管理的重要课题。

三、教师参与高校管理的路径

以上影响教师参与高校管理的障碍因素，既与教育体制有关，又与高校的组织、制度以及教师个体的心态有关。就高校内部而言，应加快教师参与高校管理的组织、制度、信息、激励机制建设，增进教师在高校管理过程中与行政人员的民主协商，发挥好教师的参谋、咨询、建议以及决策的功能，从而提升教师参与高校管理的效率。

(一)建立教师参与高校管理的组织机制

组织机制是教师参与高校管理的重要渠道。教师参与高校管理的组织机制构建包括三个方面：第一，将学校传统的层级式组织结构发展为扁平式组织结构，缩减管理的层次，增加综合性服务机构。第二，建立任务型专门组织机构。学校围绕相关事务，将具有不同才能的教师集合起来，成立专门的工作委员会或任务团体，发挥教师的知识与特长，共同完成学校的管理与决策工作。同时，可以根据突发性事件的特殊需要，成立由行政人员与教师共同参与的临时性机构。第三，改革教职工代表大会和学术委员会。一方面，改革代表教师权力组织的教职工代表大会，明确规定教代会行使职权的范围与内容，保障教师参与涉及自身切身利益事项的决策，并保障教师参与决策的资格和程序；另一方面，提升学术委员会的地位，增加其管理范围。除了制定培养方案、教学和科研计划、设置学科专业、审议评定教学和科研成果等学术事项之外，学术委员会还将负责职称评审和学位评审等工作。在对学校重大问题，尤其是影响教师利益的问题做出决策时，一定要征求教代会成员意见，做出反映教师意见，契合高校实际发展的决策。在教代会闭会期间，建立由教师代表组成的专门监督组织，通过召开座谈会、问卷调查等方式收集教师对学校各项决策的意见和建议，对行政人员制定和执行政策的过程进行评议、监督和检查。

(二)建立教师参与高校管理的制度机制

制度机制是保障教师参与高校管理的重要方式。建立教师参与高校管理的制度机制包括三个方面的内容：第一，建立学校信息公开制度，推进校务、党务、院务信息全程及全面公开。教育部颁布的《高等学校信息公开办法》要求除涉及秘密和隐私外，学校的管理与决策事项应及时向全体教师公开，保障教师的知情权、监督权。另外，学校要建立教代会制度、重大决策发布会制度，做好学校重大发展规划与决策事项的宣传和解读，让教师了解学校发展情况。第二，建立沟通与回应制度，确保教师合理诉求的有效满足。学校领导和职能部门要向教师公开电话号码和邮箱等联系方式，经常性深入教师群体做调研，听取教师的意见和建议，对教师的意愿做出及时有效的回应。同时，通过专门的教师监督组织收集教师的建议汇总至管理部门，并及时督查对教师意见与建议的反馈与落实情况，真正做到行政人员与教师的高质量的沟通与互动。第三，引入听证会制度。听证会是促进公共政策民主化、科学化的一种制度，它能够保障公众平等参与公共政策的制定过程。政府在颁布某项公共政策之前，先将与政策相关的利益群体、政策专家等聚集起来，听取他们对于政策的意见和建议，进而对政策进行调整与完善。将听证会制度引入高校管理是一种促进教师参与的新途径，有利于学校决策的科学化与民主性。在学校重大改革方案与政策措施出台之前，在程序上，都要召开听证会，广泛吸取教师意见中合理的部分，及时完善改革方案与政策措施。这样不仅促进决策民主化，而且可以增强教师对决策的认同感，对决策的顺利实施也具有重要意义。

(三)建立教师参与高校管理的信息机制

信息机制是教师参与高校管理的重要前提。教师参与高校管理信息机制的构建要建立健全决策信息共享系统，打破高校内部行政权力和学术权力结构失衡，教师与行政人员利益分化而导致的信息不对称现象，改变教师在学校管理中的边缘地位。首先，在决策信息的输入方面，要从源头改变决策信息分布不平衡的现象，通过热线电话、调查研究、网络平台互动、召开座谈会等多种方式搜集信息，提高教师在议事和决策方面的影响力。其次，在决策信息输出方面，要扩大管理和决策信息的普及程度，提升教师信息认知的水平。防止学校信息公开的形式主义，保证信息公开的常规性、全过程性以及全面性。真正做到决策相关信息的普及化以及信息普及工作的常规化。最后，借助发达的信息技术，搭建网络化的信息共享平台，消除因教师与行政人员权力结构失衡、利益分化以及文化冲突而导致的资源分配不均。高校是知识和技术资源最丰富的地方，要充分发挥高校的信息技术优势，借助电子邮件、微信公众号、微博、学校的教学、科研管理系统以及校园办公系统等网络平台，促进教师参与高校管理。同时，还可开辟网络视频会议等更多的网络途径，促进教师与行政人员的交流、互动与协商，让更多的教师无障碍地参与学校的教学、科研、社会服务、人才培养等工作，增进信息传递，推进校务公开，提升学校管理的整体质量。

(四)建立教师参与高校管理的激励机制

激励机制是教师参与高校管理的重要手段，教师参与高校管理激励机制的构建包括以下三个方面：首先要引导教师重新认识自己在学校的地位和影响力，诚恳征询教师对于学校决策的意见，积极采纳教师对学校事务的合理建议，让教师感觉自己是学校的主人，能够影响决策，从而激励教师积极参与学校事务的管理与决策。其次，学校可以投入专项经费，用于设立科研项目、奖项、奖励资金等，为教师参与学校管理提供物质保障。通过评优活动，对积极主动参与学校管理，参与有贡献的教师进行奖励。对教师除了精神上的鼓励之外，在学习进修、职称评定、工资福利等物质方面也要进行鼓励，让教师感觉到参与学校管理的光荣与责任，从而主动地关注和参与学校管理活动。同时，学校要注意营造民主的参与氛围，形成公平的激励环境，提升激励的合理、公开与透明度。最后，学校应在可能的范围内对教师进行柔性管理，精简教师的工作，让教师更加独立与自主，抓住主要事项、重点事项，减轻教师在教学、科研和社会服务工作中的负担，这样教师有更多的时间和精力，也更愿意参与学校的管理工作。

教师参与高校管理是实现学校管理民主化和科学性的重要途径和核心内容。教师参与学校管理，能够锻炼教师的能力，推动学校和谐发展。然而，教师参与高校管理是一个涉及多方利益的复杂过程，面临着行政权力与学术权力分配不均衡、教师与行政人员之间的利益分化以及文化冲突。要保证教师参与高校管理的有效性，就必须从组织机制、制度机制、信息机制以及激励机制建设入手，加强教师与行政人员的民主协商，营造彼此认同与信任的人际氛围，增强教师对学校的归属感和对事业的认同感，激发教师敢于表达、勇于探索、乐于付出的工作精神，实实在在地参与到学校管理事务中来。