高校科研经费管理使用中问题及对策研究

郑勇 张秀兰

1 复旦大学 账务与国有资产管理处，上海 200433；2 桂林航天工业学院 财务处，广西 桂林 541004

高校科学研究是国家创新能力的重要组成部分和载体，高校科学研究水平在一定程度上决定国家科技创新能力，关系我国在国际社会的科技竞争能力。因此，近些年我国不断加大对高校科研的投入，许多高校科研经费年收入都在亿元以上，不少“双一流”高校都在10亿元以上，科研经费收入已成为很多高校收入的一项重要来源。国家对科研经费的投入，一方面促使高校不断加强科学研究，推动高校加快科技创新，不断创造出更多的科研成果，但另一方面科研经费的大量投入也加大了高校科研经费管理的难度，近几年不断报道出有关科研经费管理不到位，经费使用不规范而令人扼腕叹息的案例。因此如何科学规范、高效地使用好高校科研经费，使科研经费发挥更大的作用，对目前高校管理者及科研人员来说都具有非常重大的意义。

需要指出的是，良好的高校科研经费管理状态是外部和内部机制双重作用的结果，外部机制主要是政府科研管理部门对科研项目的管理机制以及科研经费提供机制等事项，内部机制主要是高校自身对科研经费的管理机制，限于篇幅本文仅限于对公立高校内部科研经费管理和使用中的问题及解决对策进行论述，文中所谈高校均是指公立高等学校。

1 高校科研经费管理使用中存在的问题

1.1 高校科研经费内部管理机制不健全

科研经费管理和使用涉及申报预算、项目立项、财务立项、执行预算、财务决算等多个环节，涉及高校内部多个部门，在内部科研经费管理机制方面存在的问题主要表现：一是重申报轻管理。二是内部管理部门之间的协同不够。高校内部与科研经费管理相关的部门有科研、财务、审计等多个管理部门，这些部门间应当是分工协作关系，但在实践中往往是分工有余协作不足。三是院(系)在管理中的地位缺失。四是科研政策僵化，未根据国家规定及时更新[1]。

1.2 高校科研经费管理政策对科研人员激励作用不够

科研人员的积极性和能动性对推动科技创新具有关键作用，只有充分调动和发挥科研人员的积极性和能动性，才能真正发挥科研经费应有作用，促进高水平科研成果的不断涌现。根据笔者对相关科研人员调查结果，目前高校科研经费管理政策在一定程度上影响了科研人员从事科研积极性。主要表现为：一是科研人员从科研经费中收入获得感不足，二是科研人员经费使用自主权不足。

1.3 高校科研经费财务管理中存在不足

对科研经费财务的管理主要是对科研课题经费使用的管理，一般由内设的财务部门负责。根据笔者对有关高校财务管理调查问卷分析，高校科研经费在财务管理方面主要存在以下不足：

一是支出审核标准较低。二是预算与执行“两张皮”。三是财务管理工作不全面，财务管理工作范围较窄。四是合作项目经费管理存在真空地带。五是高校财务信息化整体水平较为落后，财务服务能力不足。

1.4 高校科研经费支出不规范

目前高校科研经费支出仍存在不规范情况，如存在支出不符合预算;设备、材料等采购不合规，支出不相关费用，甚至还存在弄虚作假,套取科研经费情况[2]。

2 存在问题原因分析

2.1 纵向科研项目管理体制的弊端

纵向科研经费管理采取的是预算管理方式，具体使用要服从项目主管部门的规定。这种模式本质上是一种计划分配体制，项目主管部门分配资金，项目承担人高校按计划完成任务。这种体制下，项目主管部门处于强势地位，管的过多、过死，项目承担人高校处于从属地位，自主权较少，难以发挥自身积极性。

2.2 对科研人员劳动价值重视不够

科研人员在科研项目的取得及实际研发中起了最重要作用，但我国纵向科研经费支出范围对科研人员自身劳动价值的考量较少，近乎义务劳动。尤其在2011年财政部科技部《关于调整国家科技计划和公益性行业科研专项经费管理办法若干规定的通知》(财教﹝2011﹞434号，以下简称434号文)发布之前，科研人员不能从纵向科研经费取得任何报酬，科研经费只能用于实际设备购置、材料消耗及会议差旅等费用。根据434号文，科研人员可以从科研经费中获得绩效，但间接费用最高为20%。而欧美发达国家间接费用比例一般达到项目经费的50%[3]。另外由于在科研经费中能提取间接费用比率过低，导致学校提取的科研管理经费不能补偿学校因承担科研项目发生的水、电等费用和人工成本，从而出现学校承担科研项目越多，财务负担越重的现象。

2.3 高校加强财务管理动力不足

高校财务部门是科研经费管理的关键部门，对科研经费有序、安全、高效的运行负有重要责任，然而一些原因使其缺乏动力或者没有相应能力来加强科研经费财务管理，主要有以下三方面因素：

2.3.1 高校“去行政化”的背景

高校“去行政化”的背景使高校加强科研经费财务管理工作面临着困境。科研经费财务管理是高校财务管理的重要内容，承担高校科研经费管理的部门一般是高校的行政部门之一即财务部门来实施，但在高校“去行政化”的背景下，高校的财务管理工作属于被“去”的部分而不是被加强的部分。个别高校甚至以“去行政化”为借口削弱财务部门的管理职能，对加强科研经费的管理起了相反作用。

2.3.2 高校管理部门职能发生转变

近年来，许多高校将管理部门的职能由管理向服务转变，相应要求财务部门的职能由财务管理向财务服务转变，要求将对科研经费管理转变为科研经费服务。财务管理所强调的重点是对科研人员的服务而非是对科研经费的管理。在这种背景下，不少财务部门只好片面强调为课题服务,忽视对课题组的财务监督管理，甚至降低审核标准。

2.3.3 财务部门自身存在人力和技术不足

对科研经费的财务管理应当包括科研经费的取得、使用及结余三方面的管理，但多数高校目前的对科研经费管理内容主要在对经费支出审核方面，但就这方面而言高校也面临人力和技术不足的困难，更不要说进一步加强管理了。

3 解决高校科研经费管理与使用中问题的对策

根据以上分析可以看出，在纵向科研经费管理机制未发生根本变化的情况下，对高校而言目前解决研经费管理中存在的问题，应主要从理顺自身管理机制、处理好管理主体与对象之间关系角度出发，具体而言应主要采取用足“政策红利”制定学校相关政策、加强科研经费管理相关内部控制建设和加强对有关政策的宣传与培训等三方面措施。

3.1 根据国家科研管理规定及时制定学校相关政策

对于纵向科研项目，高校必须按照国家有关规定执行，而在国家有关科研经费管理规定中，2016年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》(中办发〔2016〕50号，以下简称50号文)直接规定了中央财政科研项目资金管理中预算调整、间接费用比重、劳务费开支范围等相关事项，中央财政科研项目资金管理都必须依照此规定执行，对其他纵向科研项目经费管理也有参考意义，另外根据《国务院关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》(国发〔2018〕25号，以下简称25号文)，允许试点单位“对试验设备依赖程度低和实验材料耗费少的基础研究、软件开发、集成电路设计等智力密集型项目，提高间接经费比例，对数学等纯理论基础研究项目，可进一步根据实际情况适当调整间接经费比例”。高校必须认真学习掌握该文件精神，用足“政策红利”，在此基础上制定学校细化规定。

3.1.1 制定激励科研人员的绩效分配政策

科研人员在科研项目取得和完成中均起到主要作用，必须考虑对科研人员劳动支付相应报酬。50号文与25号文较434号文进一步放宽了间接费用中绩效支出的比例。高校应依据50文及25号文精神，制定适当的绩效分配政策，在安排间接费用时，进一步处理好间接成本的合理分摊和对科研人员激励的关系，将科研人员在项目工作中的实际贡献在绩效支出中体现出来。对于横向科研项目，高校在合同约定范围内支付绩效支出。此外，科研工作在学校事业发展中处于重要地位，学校可以在制定学校整体绩效分配政策时，考虑科研人员科研项目情况，采取特殊奖励政策。

3.1.2 制定预算调整规则

50号文针对科研经费实际支出常常与批复预算不符问题，提出了简化预算编制，下放预算调剂权限的措施。国发〔2018〕25号规定中进一步细化了预算调剂权利，高校应当根据最新的文件精神及时制定科研经费预算调剂具体规则，使各项目组清楚哪些预算可以调整以及调整的程序，以便在实际执行中按规定程序操作。

3.1.3 制定完善科研用设备、材料的采购政策

科研过程中往往需要购置实验设备、材料物品等，按照政府采购法的规定达到一定标准的采购应当按照政府采购的有关要求执行，政府采购程序较为复杂耗时较长，而科研工作时效性要求又比较高，如果严格依照规定程序执行极易影响科研时效。50号文将采购科研仪器设备的权力下放给了高校，高校应制定完善针对科研项目设备的采购政策，一方面简化采购程序，提高采购效率，另一方面也要注意规范采购行为，防范采购中发生舞弊的风险。

3.1.4 用好结余资金，提高资金使用效益

50号文为鼓励科研人员节省资金，对科研经费结合资金做了明确的规定。高校应充分利用这一政策，制定校内科研经费结余资金管理办法，采取措施用好结余资金，为学校整体科研水平的提升提供支持。

3.2 加强科研经费管理相关内部控制建设

3.2.1 明确科研项目所在院(系)的监管责任

院(系)作为科研活动的基层管理单位，有能力也有义务对本科研经费的使用承担监管责任。科研项目本身的性质、内容、成果等均属于专业性事项，往往与所在院(系)学科特点、专业设置、人员配置密切相关，与学校其他职能部门相比所在院(系)最为了解科研项目的情况，是项目组以外学校内部最能判断科研经费支出相关性的机构。因此，应明确科研项目所在院(系)对科研项目及科研经费使用的监管责任。

(1)制定院(系)科研经费管理制度。院(系)应根据学校有关科研经费管理制度结合实际情况，制定出本院(系)切实可行的科研经费管理制度，从科研经费的预算管理、费用支出的范围、审批权限和标准、结算等方面明确院(系)科研管理流程、具体内容等事项。

(2)配置科研财务助理。科研人员在相关科学研究方面是专家，但却未必了解有关经费管理和使用方面规定，因此配置科研财务助理帮助科研负责人处理经费管理和使用方面的问题，协助完成项目预算、项目经费及预算执行过程中的有关工作，同时将科研人员从烦琐的财务中解脱出来，配置科研财务助理是非常好的方式。50号文也明确指出支持配置科研财务助理并明确了聘用科研财务助理所需经费的来源渠道。但每个科研项目均配置科研助理既不现实也不经济，而采取院(系)层面配置科研助理，由院(系)科研助理为全院(系)相关项目组服务是比较可行的办法。

(3)负责对重要支出的审核。从以往发生的案例看，协作费、测试费、材料购置等类支出金额较大、专业性较强，容易产生问题，科研项目组所在学院借助学科优势，在判断支出适当性上比较有权威，所以应当赋予学院对这类支出的审批权，通过学院严格审批防范可能的风险。

(4)开展全过程监督和专项排查。学院应根据学科特点和项目实际需要合理配置资源，及时、全面掌握本单位教职工承担科研项目的情况，在项目申请立项、组织实施、验收结题和成果跟踪等全过程实施监督，定期开展预算执行、科研项目进展、结题情况专项排查。

3.2.2 加强财务监督

一是严格审核支出与经费预算的一致性。要求支出严格依照批复预算或按规定进行调整后的预算执行，对不符合预算的支出不予支付。二是根据学校有关的科研经费采购制度严格审核采购支出是否按要求执行。三是严格审核外拨经费是否以合作(外协)项目为依据。四是严格审核支付凭据，防止出现以虚假发票列支的情况。五是严格审核项目组决算，保证决算与实际支出一致。

3.2.3 加强审计监督

审计是有效的经济监督手段，高校应充分发挥内部审计在科研经费管理中的作用。一是高度重视科研经费审计工作，要将科研经费审计作为内部审计重要工作内容。二是加大对科研经费管理和使用情况的审计力度，采取增加审计项目数量、提高审计频率等方式加大监督力度。三是建立重大项目科研经费跟踪审计监督机制，对重大项目采取跟踪审计的方式，及时纠正存在的问题。四是加大审计结果运用力度，及时处理审计发现的问题，并举一反三对有一定普遍性问题从体制机制上提出解决建议。

3.2.4 加强部门间协同

高校应加强与科研经费管理密切相关的科研管理部门、财务部门、资产管理部门、审计部门、学院间协同，改变各部门单打独斗的局面，产生1+1大于2的功效。一是建立信息共享平台，共享科研项目数据。项目一旦立项，相关信息在相关部门间就即时共享，为财务部门监督项目组是否按照预算执行、审计部门确定审计项目和审计内容等提供依据。二是互相支持，各管理主体间应互相支持，处理问题时共同参与，集思广益。三是要形成联动机制，各内部管理部门应在完成分工基础上主动对接其他部门。科研管理部门应改变重申请、轻过程的管理常态，加强对科研项目的过程性监管，实施分类管理和精细化管理。课题结题时，科研管理部门、财务处及审计处应结合项目预算对照实际支出，认真审核决算数据等材料，保证财务信息质量及结题材料的客观真实。

3.2.5 加强对课题合作单位的管理

高校相关部门及项目负责人应加强对课题合作单位的管理。一是明确管理责任。学校应对合作单位提出明确的项目管理、经费管理方面的要求，明确课题负责人对合作单位的监管责任，避免因合作单位科研经费未独立核算和未按规定使用而影响课题财务验收。二是加强过程管理。对合作单位的项目执行过程应进行持续动态监控，出现问题及时纠正，避免在结题时出现“亡羊补牢”的情况。三是经常开展专项检查。对学校在研科研课题进行梳理，对于有合作单位的课题，尤其是合作方是企业的，要求课题负责人对合作方是否单独核算经费情况进行检查并督促落实；对于要求配套自筹经费的课题，课题负责人需抓紧落实经费并单独立项核算。

3.2.6 强化科研经费预算管理

项目负责人应编制科学、合理、详细的经费预算，严格按照批准的预算开支或使用科研项目经费。科研管理部门和财务处加强对科研项目预算编制的指导，帮助课题组提高预算编制的科学性。院(系)及财务处根据科研经费预算和科研项目进展情况监督经费使用，高校应将科研经费预算的执行情况纳入科研管理部门、院(系)的绩效考核体系，以加强对科研经费的管理。

3.2.7 建立科研信息公开机制

公开是最好的防腐剂，高校要建立科研信息公开机制。如在学校公开平台上，将已批复立项的课题名称、课题内容、主要研究人员、课题经费预算、重大支出、购置的大型仪器设备以及研究成果等信息及时进行公开，接受学校内部教职员工的监督，完善课题的过程管理。

3.3 加强宣传与培训

科研经费管理和使用政策性强、涉及主体多、环节多、程序复杂，高校必须加强相关政策的宣传与培训工作，通过宣传与培训提高相关参与者的政策水平，使其清晰程序规定，知晓经费使用的红线和边界，增强防范风险意识，避免出现因缺乏相关知识而导致的错误。

一是加强对高校科研人员的政策宣传和业务培训，提高业务能力和法律意识。学校应经常采取网站、微信等媒体、编印下发宣传资料等多形式、题材多样的宣传手段，积极主动地大力宣传科研经费相关政策。在项目立项时组织课题组相关人员进行培训，使课题组在编制预算之前就充分了解科研经费管理办法中的相关要求，结合课题的实际情况编制合理的预算，避免预算编制不合理造成结题时超预算支出等情况的发生。定期对项目组负责人、项目组经费报销的经办人或科研助理进行相关科研经费管理办法的培训，使课题组负责人了解经费使用的规定和要求，了解国家科技主管部门、项目主管部门对相关经费管理规定和学校政策的要求，加强课题组及课题负责人合理、合法、合规使用经费的重视程度、避免立项时重视、使用时随意的现象。

二是加强对相关管理人员的培训，提升管理水平和服务意识。高校内部科研、财务、资产、审计等相关管理部门是科研经费政策的具体执行者，他们的管理水平和服务意识决定了学校科研经费实际管理水平，因此必须重视对相关管理人员的培训。如制定培训计划，采取邀请专家举办高层次讲座、研讨等方式举办系列培训班，要求管理人员必须参加一定学时相关课程学习，同时鼓励工作之余的自学与研究。通过培训，不断提高他们管理水平和服务意识。