浙江省“标准地”改革经验、问题与路径＊

徐 越 倩 张 倩

提 要：“标准地”改革是浙江在企业投资项目审批领域深化“最多跑一次”改革，建立有效市场、打造有为政府的重要突破口。自启动以来，“标准地”改革完善政策体系、落实工作机制、推动技术赋能，效果显著。浙江作为“标准地”改革策源地，其设置科学的土地指标、优化标准的出地流程、构建相应的监管制度、秉持承诺的契约精神等改革经验，为在其他省市推广“标准地”改革奠定基础。同时，“标准地”改革也面临着未能实现对标竞拍、未能实现优化服务、改革配套机制尚不完善等问题。为进一步深化“标准地”改革，要着力落实改革配套机制，完善履约监管机制以及充分利用现代技术工具。

随着国家经济体制改革的不断深化，我国工业用地供给制度经历了行政划拨、协议出让和招拍挂三个阶段。①参见邢一丹：《工业用地供给制度路径依赖与创新》，《中国资源综合利用》，2017年第7期。2007年4月，国土资源部、监察部发布《关于落实工业用地招标拍卖挂牌出让制度有关问题》，就落实工业用地招拍挂出让制度有关问题提出明确意见，要求工业用地自2007年7月1日起一律施行招拍挂出让。这种工业用地供应方式虽然持续了多年，但是一直存在着诸多问题，如从批到供时间较长、用地成本不断上涨、忽视了土地资产在工业经济和房地产经济中的差异、工业用地出让底价标准值得商榷、重批轻管现象严重等。浙江属于经济大省，但是资源优势不明显，尤其是土地资源紧缺。目前传统的工地模式使得企业的拿地时间和财务成本非常大，许多企业甚至出现囤地倒卖的现象，这造成土地资源的极大浪费。这些现象引起政府和企业的普遍关注，尤其在党的十八届三中全会后，会上提出推动市场要在资源配置中起决定性作用，那么对标企业投资项目领域，如何推动市场在土地资源要素配置中发挥决定作用，使得目前有限的土地资源真正流向高产出、低能耗、有潜力的企业项目，显得尤为重要。此外，随着“最多跑一次”改革进入攻坚阶段，如何实现企业投资项目的开工前审批“最多跑一次”“最多90天”也成为亟待解决的问题。2017年8月，浙江提出建立“标准地”制度，并明确先在德清县试点。自此，浙江拉开了“标准地”改革的序幕。“标准地”改革的三年来，浙江总共出让工业项目“标准地”3888宗、共计15.52万亩，落地项目计划总投资约9733亿元，基本实现新批工业用地“标准地”全覆盖。在审批环节，项目审批事项平均减少18%、申报材料平均减少51%、审批环节平均减少30%以上。2019年全省“标准地”项目从赋码至获取施工许可证全流程平均用时37天，相比改革前的平均192天大幅提速。①浙江省发展和改革委员会投资处：《“标准地”改革“浙三年”》，《浙江经济》，2020年第2期。

浙江自古以来就有“敢为天下先”“勇立潮头”不断改革创新的内在精神，其改革的内容、方式、力度等都走在全国前列。“标准地”改革是浙江深化企业投资项目审批领域“最多跑一次”改革迭代升级的重大举措，是撬动资源要素市场化配置的重要抓手，有利于重构政商关系，进一步实现政府治理现代化。

一、改革的进展

所谓“标准地”，是指“在完成相关区域评估基础上，带着固定资产投资强度、容积率、单位能耗标准、单位排放标准、亩均税收等至少五项基本指标出让的国有建设用地”②浙江省发展和改革委员会投资处：《以"标准地"制度撬动高质量发展打造"最多跑一次"改革新名片》，《浙江经济》，2018年第14期。。它旨在更好发挥市场机制在工业用地配置中的决定性作用，为企业提供一个更加透明、公平、可预期的竞争环境。浙江的“标准地”改革首先是完善落实政策体系，推动改革由点拓面，基本实现工业用地“标准地”出让全覆盖；其次是在工作机制上实现协同共治，纵横推进，做到顺应改革的具体情况，积极回应企业诉求优化“最多90天”；最后在治理保障上突出了技术赋能，基本实现全流程数字化，为推动更高质量的产业发展、更开放的经济新体制构建提供了治理结构与治理能力的有力支撑。

（一）完善政策体系，改革由点拓面

一是制度设计，试点拓面，推动“标准地”改革全省覆盖。自2018年4月在湖州市德清县率先试点，2018年7月在省级以上平台全面推开后，浙江“标准地”改革在2019年实现了从“省级以上平台全覆盖”向“工业用地出让全覆盖”的扩面。2019年2月，发布《浙江省企业投资工业项目“标准地”负面清单（2019年）》，明确工业用地出让“标准地”是常态，“非标准地”是例外，推动了“标准地”从省级以上平台向所有园区的应用扩面。2019年1—11月，浙江累计工业项目“标准地”2189宗、8.01万亩，其中省级以上平台③省级以上平台是指省级以上经济技术开发区（园区）、省级以上高新技术产业开发区（园区）、省级产业集聚区、省级特色小镇。累计工业项目“标准地”1094宗，5.22万亩④浙江省自然资源厅数据。，基本实现工业用地“标准地”出让全覆盖。

二是高点谋篇，重点布局，形成了较为完善的“标准地”改革政策体系。以2017年6月浙江省第十四次党代会为起点，浙江省委省政府逐步明确了以“标准地”改革为突破口，探索有效市场与有为政府相结合的政府治理新模式这一基本改革思路，确立了深化企业投资项目审批改革、巩固“亩均论英雄”发展质量提升、推动要素资源配置市场化改革等核心政策目标。由此，浙江围绕“标准地”出台了系列重要政策文件，较为清晰地界定了“标准地”改革的主要内容、实现路径和基本规范。2017年11月，浙江省十三届人大常委会第七次会议全票审议通过了《浙江省保障“最多跑一次”改革规定》，为改革提供了法律保障；2018年7月，出台了《关于加快推进“标准地”改革的实施意见》，明确全年的目标是各设区市所辖的省级以上平台新批工业不低于30%按照“标准地”制度供地，以“标准地”制度供地的企业投资项目实现开工前审批最多100天；同时，各市、县（市、区）均出台了“标准地”改革的相关文件。

三是系统集成，形成“标准地+”公共政策工具箱。2019年，浙江以标准透明、程序公平的工业用地“标准地”出让方式变革为起点，逐步撬动了覆盖工业项目全生命周期管理的政府治理大变革。在出让前准备环节，浙江省按净地、熟地要求对接“区域评估”“三通一平”等涉企服务；在项目审批环节，“标准地”改革衔接了“承诺制”“代办制”等，保障了“最多90天”；在竣工验收后，增设达产复核环节，较好落实了“亩均论英雄”，也激发各地政府积极探索信用监管等事中事后监管新办法。“标准地”改革是串联投资项目领域政府、优化营商环境各类举措的关键线索，为政府找准有为政府促有效市场提供了“标准地+”公共政策工具箱。

（二）落实工作机制，纵横协同共治

一是加强顶层设计。浙江“标准地”改革由浙江省发改委统筹全局，其始终坚持“推进要素资源市场化”这个“标准地”改革的核心目标开展各项工作，并围绕政府与市场的关系制定改革议程，规范各部门、各地区的改革进程。在推进改革的两年多时间里，浙江省发改委通过出台标准规范、发布工作指引，为改革定目标，为创新设底线，较为有效地引导、规范了各级政府、各职能部门积极深化“标准地”改革，避免改革走样。如制订《浙江省企业投资工业项目“标准地”工作指引（征求意见稿）》，明确“标准地”操作流程和相关要求；制订《浙江省新增工业项目“标准地”指导性指标（试行）》，并与“亩产论英雄”相互配合；会同相关部门、法律专家多次研究“标准地”出让承诺履约要求，并将有关内容纳入《浙江省保障“最多跑一次”改革规定》，加强“标准地”改革的立法保障。

二是优化纵向互动。“标准地”改革是一项仍在持续迭代升级的制度变革。针对已经形成明确制度的改革举措，浙江省发改委通过设立考核激励机制，压实地方责任，确保各地扎实推进“标准地”改革；对于尚未突破的改革重点、难点问题，浙江省发改委积极鼓励地方设立试点、先行先试。通过充分调动省级与地方两个积极性，形成了顶层设计与地方实践的良性互动。此外，在浙江省委省政府的有力牵头下，各级地方政府紧贴改革目标，依据工作指引，发挥地区优势，发掘基层智慧，为深化改革提供新经验、探索新路径。

三是推进横向协同。“标准地”改革打破横向各部门之间的界限，通过制度创新和新技术运用，实现了改革横向的协同共治。首先，由浙江省发改委牵头，其他省级相关部门之间互相配合，建立了工作协调推进机制，出台《浙江省企业投资工业项目“标准地”工作指引》，明确了“定标出让、对标拿地、对标施建、对标验收、对标监管”五步推进法；其次，浙江省发改委与省自然资源厅、省经信厅、省大数据局等建立协作机制，实现跨部门数据共享、流程再造，推动“最多90天”“标准地”地图等多项改革。

（三）推动技术赋能，实现全流程数字化

一是上线“标准地”数字地图，借力“互联网+”打造“标准地淘宝城”。2019年9月，“标准地”数字地图正式上线，缓解土地出让市场供需双方信息不对称，实现政府带标招商、一次告知，企业看图下单，一图打尽。截至2020年3月，浙江全省共有6836宗工业项目标准地上线。

二是领跑全国率先建设全省一体化投资在线平台3.0。投资在线3.0平台围绕企业实际需求，以“一个阶段、一个牵头部门、一个模块审批”为原则设计了全流程在线审批系统、联动多部门打造了云端协同机制，以数字化驱动一体化，倒逼减材料、简环节，较好实现了“统一收件、统一审批、统一出件”提升审批效率。投资在线平台3.0版从根本上改善了以往审批不集中、数据割裂的状态，真正实现了“数据跑”代替“企业跑”。该平台将全省原有的123个系统审批功能集于一身，目前“累计赋码项目数超过27万个，总投资超32.6万亿元，办件数达39.5万件”①浙江省发展和改革委员会投资处：《聚焦改革系统集成——浙江省企业投资项目审批跑出新速度》，《浙江经济》，2020年第2期。。

三是建成运行浙江省投资项目行政审批中介服务平台。依托网上平台，浙江构建了更加充分竞争的中介市场，实现中介服务全过程留痕，加强中介机构信用评价监管，逐步规范中介服务行为，推动中介信用评价结果运用，将信用分级分类监管和精准监管有机结合，形成“一处失信、处处受限”的中介信用监管体系。

二、主要经验

浙江作为“标准地”改革的发起者和策源地，其改革具有较强的典型性和参考价值，主要可以从设置科学的土地指标、规范标准的出地流程、构建相应的监管制度以及秉持承诺的契约精神等方面着手，提炼并总结浙江“标准地”改革的经验，皆在进一步促进“标准地”改革在其他省份的推广与发展。

（一）以设置科学的土地指标实现“标准地”的精准供给

科学地设置出让土地的指标，是整个“标准地”制度的基石。指标过多，会导致操作繁琐，难以实现；指标过少，不能够体现经济发展的要求；指标过高，会造成企业项目用地无人竞拍的情况；指标过低，很难反映高质量发展的导向。因此，因地制宜、因势利导地制定土地指标体系是决定“标准地”改革是否成功的关键因素。首先，科学的用地指标需要引导发展方向。指标要与高质量发展指标体系相衔接，与科技发展、产业变革趋势相适应。浙江省发改委出台的《浙江省新增工业项目“标准地”指导性指标（试行）》，从绿色、质量、效益、创新等角度构建指导性指标体系，与“亩产论英雄”相衔接，确定了投资、能耗、环境、建设、亩产税收、研发投入等6项指导性指标。其次，科学的用地指标需要符合当地实际情况。指标要与当期发展水平相匹配，并且反映出地块的基本特征。各地围绕自己的优势产业和实际情况，建立了当地新增工业项目“标准地”控制性指标体系。以试点地德清县为例，其聚焦生物医药、高端装备、地理信息等优势产业，成功引进天安骏业等一批优质企业，推出智能生态城产业综合体“标准地”项目，要求亩产税收达100万元以上。最后，科学的用地指标需要及时动态调整。指标应根据发展形势变化和当地“标准地”实施情况，适时调整。必要时应允许留白，或适当调整负面清单。

（二）以规范标准的出地流程保障“标准地”改革的过程实施

“标准地”改革是企业投资项目审批制度改革的重要一环，也是政府转变职能的体现，其以企业的获得感和满意度为重要导向，要求相关部门削减审批事项，精简申报材料，缩短审批时间。因而，探索规范高效的操作程序，形成标准的出地流程是“标准地”制度的核心。根据浙江省政府办公厅出台的《关于加快推进“标准地”改革的实施意见》，其中明确了“标准地”出让的四大环节：一是事先做评价。在符合土地利用总体规划的前提下，政府事先在省级以上产业园区、省级特色小镇等重点区域完成区域能评、环评等，向社会公布负面清单，土地做到按标出让。二是事前定标准。各地构建“标准地”指导控制指标体系，确定新增工业项目“标准地”的各项控制性指标。三是事中作承诺。“标准地”出让时，按照事前确定的相关控制性指标，提前明确具体标准和操作指引，完善项目竣工验收、达产复核以及不动产登记办理等具体办法，发布出让公告。用地企业取地后，与自然资源主管部门签订《国有建设用地使用权出让合同》和《企业投资工业项目“标准地”投资建设合同》，明确违规责任，并按照一般企业投资项目开工前审批“最多跑一次”“最多90天”要求，为企业提供全流程无偿代办服务。四是事后强监管。根据“谁主管谁负责”的原则，对项目分阶段开展综合验收，政府在企业拿地后的不动产权证上附加条款，限定竣工、达产日期，在约定日期前完成规定动作才能取得完整的权证，同时将用地各环节全程纳入信用监管并根据履约情况予以奖惩。

（三）以构建相应的监管制度形成“标准地”改革的制度闭环

“标准地”改革的主要创新点就在于在竞拍土地的同时，就承诺了投产后的产出目标以及相关能源、环保指标等的实现。因此，政府的重点工作从事前审批转移到了后续的监管，客观公正地评价考核履约情况、奖惩项目单位、形成制度闭环，是“标准地”改革的关键。在目前的实践中，主要体现在以下几个方面：一是严格履约，赏罚分明。政府严格履行供地合同，信守合同约定，做到赏罚分明。对出现的纠纷，平等协商，依法解决。针对承诺履约的具体情况，建立“标准地”企业投资项目承诺履约评价指标体系，通过科学的赋分实现定性指标的刚性量化。二是客观公正，信息公开。政府客观评价项目实施状况，公正对待每个项目单位，相关信息做到了及时公开公示。根据项目投资强度、平台能级、行业类别的差异性，因地制宜设定奖惩基准线，让标准与项目相匹配、相适应。细化考虑奖惩每一个环节，尽可能给予“缓冲过程”和“回旋余地”。考虑到开竣工、达产过程存在不可抗力因素，专门给予项目延期申请机会。三是信用管理，有效衔接。探索建立“标准地”企业投资项目信用评价体系和项目全过程信用档案，企业落实承诺行为的信息记入信用档案并依法公开，作为其享受差别化优惠政策的重要参考。信息同步反馈到公共信用评价体系，严重失信的用地企业受到联合惩戒。信用评价结果要与联合奖惩机制有效衔接，“标准地”制度应与“亩均论英雄”制度前后衔接，建立“一处失信、处处受限，诚实守信、处处受益”的体制机制。

（四）以秉持承诺的契约精神降低持续改革的制度成本

从目前浙江各地的关于“标准地”改革的实践看，其根本上是政府治理理念和政府职能的转变。“标准地”改革的过程具体可以将其看作两个环节，都体现了契约精神。首先是在用地公告公布之前，政府各部门已经提前将土地的用途以及各类指标进行规范。在完成区域环评之后，企业才能参与土地招拍挂。与以往的土地拍卖相比，这一方式其实在事实上已经将承诺制的部分内容进行提前公布，正如普通的拍卖公告，详细介绍拍卖物的情况，可以使竞标者更加了解拍卖物和自己的需求之间的匹配，增强双方的针对性，以便更有效地促成拍卖目的的达成。企业通过公开竞拍，中标的企业就成为契约的主体之一，获得土地使用权。政府依约交付土地，这是“标准地”出让时的形成的第一个契约，即土地买卖契约。该契约的内容不仅仅包括用地相关指标的再确认，更重要的是承诺要在指定日期前提交审批所需的材料。这种承诺可以针对部分审批事项，也可以针对全部审批事项，具体可由政府与企业视具体情况协商而定。

在用地企业签订承诺书后，对于不缺乏基本条件、主要申请材料完备，但缺乏次要条件或申请材料的情况下，改变以往不予受理的方式，而是进行先予受理，并对其需要补正的材料进行一次性的告知，待材料补齐，再给予正式审批文件。这在事实上形成了第二种契约，即用地企业和政府之间达成的除了关于“标准地”内容再确认，还包含政府依据企业承诺事项进行容缺办理审批手续的契约。这种承诺实质上基于一种前提，即政府信任企业所承诺事项能够在双方约定的时限内完成，从而在审批上进行容缺受理。这是双方信任合作的重要表现，目的旨在去除以往那些影响审批速度的因素，提高审批效率。在这一环节，企业具有更大的自主权，可以充分地实现企业意志的表达，可以对是否签订契约以及契约内容的范围进行自主选择，一旦签约，企业则需要按照契约内容在时限内补齐手续，而作为相对方的政府需要在容缺的情况下对企业的各项审批请求进行受理审批，而不得以其部分要件缺失为由拒绝受理。

三、存在的问题

以2018年7月出台的《浙江省人民政府办公厅关于加快推进“标准地”改革的实施意见》为标志，“标准地”改革在全省落地开花也就两年多的时间。如同所有新生事物一样，“标准地”改革在向纵深推进的过程中还有一些问题亟待解决。

第一，还存在地方政府未能实现对标竞拍的情况。“标准地”改革致力于抓住城镇国有建设用地这一关键要素资源，抓住新增建设用地出让这一关键环节，明确“标准透明、对标竞拍”的导向，是以有为政府建有效市场的重点。但是在地方层面往往更倾向于“服务特定企业”，在政策工具上更重视有针对性地面向优质投资者提供信息，在政策目标上更重视招商选资，选择事先接触较多、了解较深的较大规模企业，以减轻政府后期的监管成本和监管风险。许多企业表示，在土地出让前他们对出让土地亩产税收、单位能耗等的具体规定是不了解的。一些地方政府也会有倾向性地面向较大规模企业发布信息。此外，地方政府在土地出让的标准制定和信息发布中有所侧重，造成较多土地出让案例中，只有少量企业甚至只有一家企业来竞拍的现象。

第二，仍有一些地方政府未能实现优化服务、强化监管。缩短企业从备案到获得施工许可证的时间能够显著降低企业财务成本、助力企业抓住市场机遇，是以政府有为促企业有利的改革重点。但少数地方政府错误理解了“标准地”对于行政效率变革的要求，在实践中存在给企业施压来提高审批速度的现象，既未能抓住减材料这一审批提速的关键，也未能满足企业对基本公共服务到位的迫切需求，更没有能够很好承担维护市场秩序的根本责任。一些地方政府为追求改革成绩，盲目追求审批提速，反而有可能干扰企业的正常经营。更为重要的是，政府要提升行政审批效率，关键不在给企业施加压力，而在于通过精简流程、减少材料来提高自身的办事能力。但实际上，材料问题依旧是限制企业投资项目审批效率的关键。许多企业表示，材料繁琐、部门推诿的现象时有发生。此外，部分地方政府未能充分把准“承诺制”的前提，对于一些事先应组织资质审查、可能会引起严重后果的审批事项也采用了“承诺制”，而这可能会引发后续的监管问题。

第三，改革的配套机制尚不完善。“标准地”改革将推动土地要素资源配置的市场化，相应地，政府也需要提高治理能力，方能实现有效市场与有为政府的良性互动。当前，浙江“标准地”改革的政策设计还有待进一步完善，突出表现为宏观经济形势多变的大环境下，亩均税收等产出指标需要更具灵活性，部门碎片化程度高、“信息孤岛”现象突出，不仅影响了企业投资项目审批的效率，也限制了后续评估、监管，以及地方政府缺乏有效的政策工具监管企业履行承诺等方面。“标准地”改革后，地方政府如发现企业无法达标，只能勒令其整改，但整改的实际效果不佳。政府也在探索建立“标准地”企业投资项目信用评价体系，以期用失信惩罚规范企业行为。但大多数企业在一个生命周期中反复投资的次数较少，失信成本并不足以让企业有痛感。企业家也可以采取重新注册公司、异地投资等方式规避失信风险。将企业投资项目信用体系与全社会信用体系联结会大大增加企业的失信成本，但信用评级的影响又过于巨大，失信造成的连锁反应可能会产生严重社会危机。

四、进一步深化改革的路径选择

省级顶层设计与地方创新实践的良性互动，是浙江“标准地”改革得以在较短时间内取得显著成效的关键。围绕目前“标准地”改革存在的一些问题，笔者从改革的配套机制、改革的履约监管机制以及改革依赖的现代技术工具等方面提出了相应的路径选择，皆在进一步深化浙江“标准地”改革，提升企业获得感、满意度，为全国深化“放管服”改革、优化营商环境提供浙江实践和浙江经验。

（一）落实改革配套机制，提高服务供给效率

第一，发布与“标准地”改革相配套的服务清单、负面承诺清单与监管清单，推动各级政府进一步优化服务，更好承担维护市场秩序的根本责任。“服务清单”，进一步明确地方政府在土地出让前应完成的“三通一平”等基本要求；“承诺制负面清单”，明确列举不允许简化事先资质审查、审批的具体事项；“监管清单”明确项目运行后需要相关部门跟进的具体事项，引导地方政府规范、全面履行职能。第二，改善供水、供电、供气、通信等的审批速度与供给质量，切实解决企业痛点。水、电、气等是企业赖以开展生产活动的基本资源要素，也是政府应当提供的公共服务。所以需要严格落实公用事业服务审批的要求，积极优化公共服务办理流程。第三，推进中介服务改革，加快培育中介机构，建设公开透明的中介服务市场。中介是企业投资项目审批中的重要参与主体，其服务质量直接影响“标准地”改革的成效。但是相较于政府部门服务的改善，中介服务的质量还难以匹配“标准地”改革的高要求。各地可规范标准，进一步明确中介服务事项，以清单形式区分政府委托事项与企业委托事项，明确中介服务责任。

（二）完善履约监管机制，优化改革流程体系

当前，地方政府保障“标准地”改革的有效监管工具较少，亟需围绕企业投资项目信用评价机制，完善政策工具使用体系，有效保障企业履行约定，规范企业行为。一方面，严格依法运用信用评价机制，规范运用信用评价进行惩戒的标准和程序，建立完善信用修复和异议制度。另一方面，探索从激励到惩戒全覆盖的政策工具体系。实际上，在勒令整改和降低社会信用评级之间，政府可用的政策工具还包括罚款、停工等多种方式。当然，这些政策工具的引入、使用，也需要地方立法机构的立法保障，确保政府行政行为有法可依。其实在调研中发现，企业普遍认为财政扶持政策、税收优惠政策更能激励、约束企业履行约定。省级部门可以尝试将信用监管同要素资源差别化配置结合，根据企业信用评价、履约情况建立合理的差别化税收、财政支持政策，以及差别化公共服务供给政策。此外，在“标准地”改革后半程，应探索建立跨部门合作监管新方法。在竣工验收、达产复核阶段明确发改、自然资源、经信等部门的权责，探索多部门联合验收、联合监管新办法，构建无缝衔接、流畅合理的全流程监管体系。

（三）利用现代技术工具，确保治理的高效性

互联网作为产业未来的基础设施和工具，政府治理与互联网相结合也已经成为政府改革发展的必然方向。在“标准地”改革中，现代技术工具的作用也不言而喻。2019年9月，浙江“标准地”数字地图上线，但是其内容与形式还比较单一，因而需要增强“标准地”数字地图的平台功能。依托“标准地”数字地图，省级部门可实时监测全省各地方发布的“标准地”指标水平和投资项目的落地运行情况，在全面、准确的信息支持下建立参与式、互动式的省级指导性指标构建机制，为地方政府设置合理标准提供有效指导。同时，缩短企业从备案到获得施工许可证的所需时间仍然是绝大多数企业的迫切需求。省级政府可以升级跨部门、跨层级联动的企业投资项目在线审批平台，以数字政府建设为契机打破信息孤岛，建立跨部门、跨层级的信息流通与共享机制，从而实现简化企业办事流程，减少企业所需提交材料数量的目标。此外，大数据的发展也可应用到当前改革中来。建立“标准地”指标体系与项目运行的实施监测平台，基于动态数据建立更能与宏观经济形势挂钩、充分体现地方发展特色的“标准地”指导性指标体系。