新时代合力治边方略探析

马宇飞，张柱华，高笑秋

（1.榆林学院 政法学院，陕西 榆林 719000；2.榆林学院 马克思主义学院，陕西 榆林 71900； 3.榆阳区检察院，陕西 榆林 719000）

中国特色社会主义的新时代，在“十三五规划”的顶层设计里明确提出了党政军警民合力治边，对此，应该对合力治边予以概念界定。“广义上的党政军警民合力治边是指在作为元治理的党委政府统一领导下，组织、凝聚党、政、军、警、民各方力量、各负其责，同守共建合力化解边疆安全与边疆发展问题，从而，实现边疆治理的善治。”[1]16-19由党政军警民合力治边的概念出发，则引申出本文的研究问题：如何阐释合力治边的问题导向，如何解读合力治边的理论基础，合力治边的治理效能如何，新时代为什么需要合力治边方略。

一、合力治边的问题导向：内边发展与外边安全

“边疆地区是我国政治地理空间中的特殊部分，其在政治、经济、社会、生态、文化等方面呈现出不同于非边疆地区的特殊问题。”[2]38-41+45边疆具有突出的政治属性，尤其是在近代由主权国家组成的国际体系，边疆处于国家对外关系的前沿，具有主权排他性。边疆是靠近国家边界线的疆域，是国家主权所能够达到的地理空间界限，其物理形态呈现为宽度不等的带状。因此，当代中国边疆是由内边与外边两部分组成。当代中国边疆的内边，广义上，是指具有陆地边境线的省级行政区的总和，分别是分布于中国疆域边缘的黑龙江、吉林、辽宁、内蒙古、甘肃、新疆、西藏、云南、广西9省（区），该边疆9省（区）的国土总面积为589.76万k㎡，约占全国总面积的61.4%。中义上，是指辖有边境线的 45个地、州、市，而且随着长期持续的边疆治理，这使得边疆与内地相邻区域的异质性在逐渐减小，进而使边疆与内地与分界线向边疆内部渐次推移，随之压缩了传统边疆的范围。因此，根据当前边疆治理的实际情况，狭义上，我们将具有边境线的边境县（市）及新疆生产建设兵团的团场界定为陆地边疆是可行的。依据当代中国的行政区划，全国现有陆地边境线的县、市、旗与市辖区共136个，新疆生产建设兵团的边境团场共58个，这194个县级的行政区划可以作为实施边疆治理的基本区域。由此，当代中国边疆的内边，亦可以分为广义、中义、狭义三条内边，但无论采取哪种内边概念，内边相对于非边疆地区最大的问题是发展问题。

本文一方面统计2016年地区国民生产总值，结论如下：以地区GDP计，边疆省（区）在全国32个省、自治区、直辖市中，辽宁第14位、广西第17位、内蒙古第18位、黑龙江第21位、云南第22位、吉林第23位、新疆第26位、甘肃第27位、西藏第31位；按人均地区GDP计，内蒙古第8位、吉林第12位、辽宁第14位、新疆第21位、黑龙江第22位、广西第26位、西藏第28位、云南第30位、甘肃第31位。另一方面，统计全国分地区居民人均可支配收入，本文整理了2013年、2014年、2015年、2016年四个年度，结论如下：2013年的全国平均值是18310.8元，达到全国平均值的边疆省（区）只有辽宁和内蒙古。2014年的全国平均值是20167.1元，达到全国平均值的边疆省（区）是辽宁和内蒙古。2015年的全国平均值是21966.2元，达到全国平均值的边疆省（区）是辽宁和内蒙古。2016年的全国平均值是23821元，达到全国平均值的边疆省（区）仍然是辽宁和内蒙古。其余的省（区），吉林第17位、黑龙江第18位、新疆第25位、广西第26位、云南第28位、甘肃第30位、西藏第31位。

当代中国边疆的外边，是指一个民族国家（主权国家）相对于另一民族国家（主权国家）之间的边界地带。主权国家时期的外边在国际法意义上是国家行使主权的空间标志，其不再是一个单纯的学术概念，亦不再是一个单纯的地理概念，而首先是一个体现国家主权的政治概念。“主权问题是一个没有回旋余地，不可以讨论的问题。”[3]12国家主权是国家处理对内、对外事务的最高权力，其具有不可分割性、不可分享性、不可侵犯性；是国家政治独立的最重要标志，是最基本的国际关系准则，是最重要的国际法原则。国际法承认主权国家在其领土范围内享有排他性的独占权，享有运用法律法规的管辖权，以及运用军事力量抵抗外来侵略和抵制内部分裂的自卫权。

主权国家的政治边疆观从根本上挑战了中国王朝国家时期长期存续的由内而外划定边疆的文化边疆观，主权国家的边疆不仅具有内部分界线（内边），更是具有了外部分界线（外边）。外边导致了边疆向外推移的可能性微乎其微，现代民族国家将王朝国家时期盈缩不定的软性文化边疆观转化为主权意义上界线分明硬性作为领土的政治边疆观，其将包括边疆区在内的本国领土视作主权行使的空间，其对本国领土（边疆地区与非边疆地区）的治权行使虽然程度不同。比如，我国的民族区域自治制度，但是，边疆地区与非边疆地区程度相同的是至高无上的国家主权。其通过各个主权国家之间国际条约的形式确定边界线（外边），外边作为一种政治符号，其所宣示的政治话语是主权领土的完整性、不可分割性、不可侵犯性。因此，外边所面临的最大问题是安全问题。我国是个海陆复合型国家，以地缘政治学的角度，这将致使我国边防资源碎片化、分散化，我国在维护边疆安全与边疆稳定的过程中，将面临愈发严峻的挑战，肩负愈发艰巨的任务。

从传统安全上看，例如，世界上5个军队规模100万以上的国家，除中国外，还有美国①、俄罗斯、印度、朝鲜，其中有3个国家是在中国周边。世界上军事力量前25位的国家，有8个在中国周边。世界上公开宣布拥有核武器的8个国家中，除中国外，巴基斯坦、俄罗斯、印度、朝鲜4个国家都在中国周边。从非传统安全上看，国际关系领域中的文化是指社会意识形态以及与之相适的制度与组织机构，包括政治、法律、道德、民族、宗教等思想及其制度。文化冲突可能引致三个层次的冲击：其一，物质文化冲击；其二，制度文化冲击；其三，价值观（国家信仰）冲击。而中国周边，既有西方文化，也有东方文明；既有基督教文明、伊斯兰教文明，也有佛教文明、儒家文明。从宗教上看，有世界三大宗教在我国周边交融或对抗，以及秉持各种宗教信仰的30多个跨界民族等。这些错综复杂的因素，在我国周边形成了动荡多变的对抗冲突格局，有些薄弱地区甚至成为恐怖主义、分裂主义和跨国犯罪的巢穴或基地。

二、合力治边的理论基础

从边疆发展上，边疆地区的发展有其特殊的规律与路径，正如边疆经济学是以边疆这一特定区域经济、社会的发展为研究对象，揭示边疆地区经济、社会发展过程的特点、条件、路径之特殊规律的科学。

一方面，正如亨廷顿研究后发现现代化国家发展经验的结论：“政治体系在现代化过程中能否稳定，有赖于政党。强势的政党可以将民众的支持制度化。政党实力的强弱体现了民众支持的规模与制度化程度。凡是达到高水平政治稳定的发展中国家，都有一支强势政党。”[4]396同理，边疆地区启动现代化转型，要直面转型期原有的社会秩序架构、社会控制单元、社会利益格局、社会生产关系、社会伦理纲常等瓦解或重建的问题。这在客观上亟需一个强势领导核心，由此形成一个安定、有序的边疆发展的外部环境。亨廷顿还指出：“集权与权威的合理性，不仅对于统一是必需的，而且对于进步亦是必需的。”[4]114对此，国内学者孙立平亦早有引述：“列维指出转型期以及伴随而来的时段，行政机关组织化与集权化程度的加强，比以往任何时期都更为关键。”[5]220由此可知，边疆地区的现代化进程，尤其是现代化转型的起步期，政府主导型变革[6]20-21（以及政党的控制力）是弥补原有社会体系瓦解的真空状态，推进经济、社会发展的重要动力。

另一方面，政府主导型的现代化进程常常会陷入一个悖论：一，后发现代化国家（或地区）的现代化过程需要一个强政府作为关键推动力；其二，以党政为代表的公共权力领域却并非万能，其会出现政府失灵，会挤压自主性社会力量的空间，特别是强政府更是为权力的寻租与腐败余留了可操作空间。这意味着，既需要强力的政府，但又不得不限制公共权力的过分膨胀。因此，“政府主导型改革能否成功的关键，是作为变革供给方的国家与需求方的社会（民众）之间是否能够保持着一种动态平衡，其实质在于扩展被挤压的社会力量的作用空间”[7]155。

总之，我们认为边疆地区经济、社会的发展，在其发展的初期，政党和政府这只“可见的手”的作用不可忽视，而在由现代化向现代性发展的过程中，“不可见的手”的作用亦不可以被轻视，这意味着要将市场经济与社会资本等政府治理工具引入边疆治理过程中，要使得党委政府这只“可见的手”和另一只“不可见的手”，即市场经济的内生秩序与社会资本，使得两只手实现对握。这就需要党政军警民合力治边，需要五位一体合力化解边疆发展问题，五位一体合力共建富裕边疆。

从边疆安全上，边安学是以边疆安全为研究对象，是以边疆安全治理规律为研究内容。比如，边疆是主权国家领土的边缘，因此，具有先天的、潜在的非安全基因。长期以来，由陆疆、海疆、空疆与底土疆构成的硬边疆的传统安全问题一直是边疆安全关注的焦点。而在信息化、全球化的新时代，“国家安全边界则是一国对其分布于主权范围之外利益的维护与控制的水平，但是，各个国家捍卫本国国家安全的能力参差，该能力处于变动过程中，因此，一国的国家安全边界亦在变动。”[8]1-6换言之，主权国家的安全边界可能会延伸出其硬边疆之外，亦可能内缩于硬边疆之内。而此处与其说是安全边界， 不如说是软边疆。而由利益边疆、信息边疆、文化边疆等构成的软边疆的非传统安全问题，亦是边安学关注的重心。而特定的边疆安全威胁兼有传统安全与非传统安全的特征，例如，伊犁河水资源纠纷，伊犁河上流发源于我国新疆的天山西段，而中游、下流则在哈萨克斯坦的疆域内。但是，伊犁河上游因开发与使用不当，局部遭受污染，影响到中游、下游哈萨克斯坦民众的饮用水。治理水污染属于非传统安全问题，但上游属于中国，中游、下游属于哈萨克斯坦又属于传统安全问题。因此，边疆安全治理中特定情形下传统安全问题与非传统安全问题的交织并重，这亦呼唤边疆安全治理主体的多元并重，比如，党政军警民合力治边。

三、合力治边的治理效能

从边疆安全上，以西藏自治区为例，2015年，西藏自治区党委、政府坚持培育与引导多元社会治理主体，统筹规划调动各方面的积极力量，形成了党政军警民协同联动，整个西藏自治区自上而下一盘棋的新型边疆治理格局。西藏搭建了由党委政府主导，社会治安综合治理部门协调，相关职能部门负责，社会力量协同，全自治区各族民众参加的立体式治安防控体系。具体而言，其一，加强发源地防控，加强矛盾纠纷调解处理，开展“走访民声、调处矛盾、整治隐患”系列活动，将矛盾纠纷消灭于萌芽状态、理顺化解于基层。组织护路队、护厂队、护院队、护校队、护村队，以及红袖标、治保、民兵等各类群防队伍，拓展群防群治的力量类型。其二，加强重点防控，开展“打击重点人与非法组织、打击暴力恐怖、反自焚”等三大专项行动，加强治安管控、执勤维稳、反暴反恐，确保应急处突队伍全天候执勤待岗。其三，加强区域性布防管控，重点加强在边境沿线、藏区边界线，还有青藏、拉日铁路等各个高危区的巡视布控，保证非法出入境的人和物一个都出不去也进不来。其四，加强科技布控，实施天眼工程，实施社会管理数据中心、视图数据中心、城管数据平台等若干项重点工程。实施移动电话、因特网和固定电话身份的实名制，建立健全因特网低劣信息的监、管、封、删，以及网评引导，舆情预警等各项机制。其五，加强网格化社会管理，以“网”为运行的依据、以“格”为运行的基础。一方面，公安警力下沉到城（镇）一线，实现警务街面化，强化地（市）、县（区）便民警务站的作用，24小时巡逻执勤；另一方面，推行“格长+非常住人口管理员、居民事务联络员、宗教事务管理员、治安保障员、警察+其他管理员”的网格化管理，推进社会管理的网格化。

党政军警民合力治边中的“民”主要是指人防，即群防群治。其中，人防是指“通过人的行为，例如，建立治安联防队、护厂队、护村队，组织居民看门望户等方式，以达到防范目的的防范措施。”[9]7具体而言，人防，一方面是指防范组织，即警务室、治安保卫委员会、专职或义务的巡查队等；另一方面是指防范人员，即警员、辅警、联防员、物业门卫、义务巡防员等。群防群治是指“在党的统一领导下，发动各类组织化的社会力量（与公民）自发承担社会治安领域的责任与义务，推动形成整个社会治安综合治理网络系统。”[10]93围绕边疆地区的群防群治，本文认为有如下特征：一是群防群治覆盖范围广，边疆地区的群防群治覆盖到边疆地区的城市与农村，覆盖到边疆地区的省（自治区）、市（州）、县（旗）、乡（镇）等各级行政区域；二是群防群治源远流长，历史悠久。如果将追溯的时间点仅定于中华人民共和国成立以来，例如，云南省澜沧拉祜族自治县②“1978年底，17个公社140个大队都建有治安保卫委员会，有农村治保小组545个，共有治安保卫委员会成员2303人。县属单位建有治安保卫委员会4个、46人，并在部分内部单位配有治保专职保卫干部19人。”[11]633再如，“近年来，广西公安边防部门探索出边境管控的路长、海长、护碑员等特色方法，聘请边民辅助边境管控，及时发现、举报与制止违法犯罪，……通过开展业务培训与工作指导，强化群防组织建设，形成了村村是堡垒、家家是哨所、人人是哨兵、生产是执勤、放牧是巡逻、处处有防范的边境群防网络”[12]309；三是群防群治形式多样化。一方面是组织化的集体，例如：调委会、保安服务公司、村组联防队、看楼护院队、治保会、护村（路、厂、校、线）队；另一方面是非组织化的边民个体，例如：路长、海长、护碑员、护边员、流动人口协管员、义务治安员、基层信息员等。总之，党政军警民合力治边的重心之一就是要激发边疆各族民众参加平安边疆的积极性，从而构建人人是卫兵、家家是哨岗、村村是堡垒，无边边角角，全方位卫边戍边的新时代合力治边新格局。

从边疆发展上，党委政府这只“可见的手”规划布局，推进建设富裕边疆。首先，权为民所用、情为民所系、利为民所谋，让各族民众在学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居等民生领域里得到不断改善，过上更加美好的生活。这正是中国共产党自诞生起一直以来的政治夙愿与执政宗旨。其次，从改革开放总设计师邓小平两个大局的梯度主义发展方略，到《2010年远景目标纲要》中统筹区域间协调发展，形成若干各具特色的跨省市区的经济区和重点产业带，逐渐缩小各区域间的发展差距。到2017年两会时的《政府工作报告》中东部地区率先发展、中部地区崛起、东北地区振兴、西部地区大开发等中国四大区域板块发展的宏观布局与统筹规划。再到2017年5月，国务院印发的《兴边富民行动“十三五”规划》等，都无不体现党中央、国务院从顶层设计上对我国边疆地区在中国经济版图中的统筹兼顾，以及全面建设小康社会，实现共同富裕的全国一盘棋。

军队和警察亦在支援边疆的地方建设，例如，在扶贫帮困方面，“2012年，云南省军区深入展开云南边防八千里文化长廊，……采取班帮户、连帮村、团帮乡镇、专武干部包村、基干民兵包户等方法，深入开展扶贫帮困活动”[13]125。驻吉部队“践行宗旨，在助贫帮困里发挥带头作用。……依托训练基地、民兵之家，组织民兵预备役学习科技知识，传授致富信息，培育农业科技人才。组织民兵预备役人员中的‘小能人’帮扶特困户，带头创办一批农产品深加工项目，推广效益型农业，推进农业产业化。围绕吉林省生态农产品产出基地、中药与生物药基地建设，鼓励部队离退休者、自主择业干部与退伍士兵回乡创业”[14]26。 2011年，吉林省军区在“边境地区全面启动‘强基、富民、固边’工程，军区组织边防连队与边境村党组织开展同心筑堡垒，合力兴边疆系列活动。……以军队参建、援建、助建为援助路径，整合军地力量，开展合力共建边境地区新农村活动，先后扶帮76个边境试点村、后进村。”[15]113再如，在助推特色产业发展上，“2014年，各部队结合驻地自然条件和历史文化资源，积极帮扶驻地发展种植、养殖等特色产业。甘肃、青海、云南等驻军部队，帮助藏区贫困群众引进和建成种牛、种羊养殖示范基地75个，藏药材和民族旅游文化新产品基地23个，拓宽了贫困群众脱贫致富的路子。……新疆、西藏、黑龙江等驻军部队，发挥部队农场与种植、养殖基地的优势，举办农技培训班700场（次），培训农牧民3万人次，提升了贫困民众的自主发展力。”[16]581

“民”的社会资本亦是在富裕边疆建设过程中不可或缺的力量。此处，本文引入社会扶贫的概念与实践。“狭义上，社会扶贫是指非政府组织所从事的减贫工作，具体包括社会团体、企业与公民的扶贫。……广义上，社会扶贫中的‘社会’，泛指除政府专职扶贫开发机构以外的所有扶贫主体，这些扶贫主体所从事的扶贫工作，统称为社会扶贫。”[17]27实际上，中国特色的社会扶贫概念包括以下三个方面：其一，中央国家机关定点帮扶，目前，已经有300多家国家机关全面覆盖了中国592个贫困县，尽管，从严格意义上，这更属于政府资源投入的延伸。其二，军队和武警的扶贫，这项扶贫机制颇具中国特色。其三，东部地区与西部地区的协作扶贫。即相对发达的东部地区帮扶相对落后的西部地区，这亦属于中国特色。社会扶贫的概念还包括私人部门的企业、社会组织、公民个体这三类力量参与扶贫，而这三类力量才是真正意义上的社会资源参与扶贫。

四、合力治边：新时代的治边方略

新时代作为党政军警民合力治边治理对象的“边疆”自身，其呈现出一种多元性与综合性的存在，即边疆涉及国家领土、政治、经济、文化、民族、宗教与历史等与国家利益直接相关的若干方面。这直接导致边疆概念的拓展与延伸，边疆概念已经由有形的硬边疆，即陆疆、海疆、空疆、高边疆、底土边疆，拓展至无形的软边疆，即利益边疆、信息边疆、文化边疆与战略边疆等。边疆的概念从领土（陆疆）的一维边疆，到领土（陆疆）、领海（海疆）的二维边疆，再到领土（陆疆）、领海（海疆）、领空（直至被称作高边疆的天疆）的三维边疆。从具有排他性、边界性、领土性的三维地缘性硬边疆（陆疆、海疆、空疆、底土边疆）到具有变动性、多样性、共享性、超领土性的复合型软边疆（战略边疆、利益边疆、信息边疆、文化边疆、经济边疆）等多元新边疆类型。

由此，新时代的边疆安全与边疆发展不再只是指主权不被干涉、领土不被侵犯、边界没有冲突，边疆区被视作非边疆区的屏障，甚至为了非边疆区的发展舍车保帅，即采用政治、行政、军事与外交等传统手段处置的边疆安全与边疆发展事务。这正如，冷战时期的威胁是威胁者的威胁，而后冷战时期的威胁则是没有威胁者的威胁。非传统安全问题使得边疆安全与边疆发展的内涵由侧重政治与军事的主权性威胁拓展到了包括经济、文化与环境等的生存性威胁，即拓展到了包括经济安全、文化安全、环境安全与社会安全等多重方面，强调维护特定共同体的核心价值、生存方式与结构秩序，尤其是将边疆各族民众，即人的安全与人的发展置于边疆治理价值追求的核心地位。

因此，新时代基于边疆自身呈现出一种多元性与综合性的存在，基于边疆概念的拓展与延伸，基于内边发展问题与外边安全问题，即边疆治理问题的复杂性与交织性，这在客观上要求一种既具有坚实的理论基础，又具有显著治理效能的治边方略，这就是党政军警民合力治边方略。在解决边疆安全问题，即推进平安边疆建设的过程中，党政军警民合力治边应着力于：其一，推进构建统一指挥、多方协作、资源分享、平战联结、反应迅捷、党政军警民合力依法治理边疆的领导体制；其二，坚持全盘防控结合专项打击、包保结合联保，增强党政军警民行动的统一性，变革边疆地区社会治理、社会治安综合治理的管控方式，进一步优化边疆地区社会治安的防控手段；其三，坚持发源地治理结合应急措施，加强风险预警机制建设，强化日常性周密排查消除、缓解矛盾隐患，并定期开展联合清查和预警模拟训练，强化应急处理突发能力，争取在第一时间内获取信息、报告危情险情，做到实时化解；其四，坚持宣传教育结合惩戒、社会管理结合社会服务，使边疆地区各族民众安居乐业、风雨同舟、同心协力，共同推动平安边疆建设。

在解决边疆发展问题，即推进富裕边疆建设的过程中，党政军警民合力治边应该坚持的一个核心关键点：无论是硬边疆抑或是软边疆，都是以主权国家的国家利益为基本出发点，我国的边疆观念正在按主权国家的要求悄然地调整。即中华人民共和国成立后，直至中国特色社会主义的新时代，新的国家政权与中国共产党，在主权国家的框架下全面调整了边疆观念，着力突出了边疆及边疆治理的政治属性。同时，在学界，“我国边疆研究中除国家视角外的其他视角，尽管关注的焦点各有侧重，对边疆概念的界定各有偏重，但本质上都是指国家疆域的边缘部分，都以国家为基本前提或预设，都是以国家疆域为基础。这是边疆研究各个视角之间的共通性，亦表明边疆研究中的国家视角具有基础性，其抓住了边疆的本质。”[18]1-8+178同时，呼应亨廷顿的共识性观点，即处于现代化过程中的国家（或地区）莫不拥有一个强大政党。因此，新时代边疆治理客观上需要多元治理主体的同时，更要坚持以国家视角为基本出发点，要坚持以公共权力为基本引领力，要坚持以党委政府为元治理的党政军警民合力治边。

注 释：

①美国虽然不与中国地理相邻，但其军事力量却于中国周边一些国家长期部署，并与某些国家签订军事同盟协定。美国一向以世界霸主自居，认为其在东亚有着重大战略利益关切，因此，不断干涉东亚地区事务，与中国在台湾问题，以及其他一些重大问题上存有分歧。

② 澜沧拉祜族自治县是云南省普洱市下辖县，县境位于云南省西南部，其西部和西南部有两段与缅甸接壤，国境线长80.563公里。