公共财政理论下我国社区教育均衡发展研究

李明旭

(四川师范大学 终身教育与学习研究中心，四川 成都 610068)

社区教育对社区居民与社会发展的重要性不言而喻。我国政府颁发的多项教育规划或文件中提出要大力发展社区教育，如《教育部等九部门关于进一步推进社区教育发展的意见》中指出社区教育是形成学习型社会、全面建成小康社会的重要手段、途径[1]；中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《加快推进教育现代化实施方案(2018-2022年)》中规定要“加快构建终身学习制度体系，加强终身学习法律法规建设，搭建沟通各级各类教育、衔接多种学习成果的全民终身学习立交桥，加快发展社区教育、老年教育，深入推动学习型组织建设和学习型城市建设”[2]等。但在社区教育实际发展过程中却呈现出整体发展不均衡的局面，东部地区发展良好而中西部地区发展落后、城市地区发展良好而农村地区发展落后、实验区和示范区发展良好而普通区发展落后。实现社区教育均衡发展有利于社区居民自由全面发展，促进社区的整体发展，实现教育公平以及构建学习型社会。社区教育发展不均衡在很大程度上是社区教育资源配置不均造成的，而社区教育资源配置与社区教育经费投入有天然联系。基于此，本文拟从公共财政理论出发对社区教育均衡发展问题进行一些粗浅的思考。

一、公共财政理论与社区教育均衡

(一)公共财政理论内涵

公共财政是一国政府为了履行其职能强制对国民收入进行分配，财政支出是公共财政的重要内容，同时也是政府运用财政手段向社会民众提供公共产品和服务的行为，其管理目标是实现社会稳定、经济增长和社会公平[3]。公共财政理论流派较多，对其达成的基本共识有以下几点：公共财政以政府提供社会公共产品和服务为基本准则，以公共选择和民主监督为运行机制、以分权管理和分层组织为结构模式，具有公共性、民主性与效率性的特点[4]67-69。首先，政府以实现社会利益的最大化为行为导向，自觉承担提供公共服务的责任(在提供公共服务上政府为主要行为人，但也不排斥市场、社会、家庭的责任)，由“守夜者”转变为“服务者”和“掌舵者”。其次，赋予社会民众一定的参与决策权和监督权，在政府提供公共产品的过程中允许居民表达自身对公共产品的偏好并监督政府行为[布坎南(Buchanan)、曼瑟尔·奥尔森(Mancur Lloyd Olson)]。再次，公共财政是分权财政，即中央政府和地方政府“分权而治”，地方政府具有财政自主权与行政权，中央政府提供全国性公共物品，地方政府提供地方特色的公共物品[马斯格雷夫(Musgrave，R.A)、蒂博特(Tiebout)、斯蒂格勒(Stigler)]。最后，公共财政支出目的是保证社会全体成员都享有公共物品，实际上是社会福利全覆盖的表现，体现了公共财政的公平性与民生性的特点。

(二)公共财政理论与社区教育均衡的内在逻辑关系

均衡是事物发展过程中的动态平衡，有平衡、协调、适度之意。教育均衡是“在教育公平思想和教育平等原则的支配下，教育机构、受教育者在教育活动中享受平等待遇的教育理想和确保其实际操作的教育政策和法律制度”，包括受教育机会或权利、教育资源配置和教育质量、效果的均衡。[5]基于这一表述，笔者认为，社区教育均衡是以社区教育资源均衡配置为主的，旨在实现社区居民多元发展、社区整体发展以及社区教育系统内各要素的协调发展，保证社区居民都享有均等的受教育权利与机会，均衡的教育条件或教育资源，最终实现教育结果的均衡，实现教育公平理想。另外，社区教育均衡不但是形式均衡，即受教育机会和教育资源和条件的均衡，而且是实质均衡，即社区居民在教育过程中受到平等的关注和公正客观的评价，在教学课程结束后教育结果均衡，实现自身最大程度的发展。最后，通过社区教育均衡发展，在实现居民自身发展的基础上，促进社区建设与发展，达到善治的目的。

社区教育公共财政支出与社区教育均衡发展有内在的逻辑联系，公共财政支出直接影响不同地区间、同一地区的不同社区教育机构资源配置状况，进而影响社区教育均衡。社区教育的公共产品属性与外显功能、经费支出对社区教育资源的制约性、社区教育对象的特殊性等表明政府是社区教育服务的主要提供者，须用公共财政政策和手段保障社区教育在东西部地区、城乡地区实现均衡发展，为全体社区居民提供均衡的社区教育服务。

其一，社区教育的公共产品属性及外显功能表明需要用公共财政推进社区教育均衡发展。官华认为社区教育是具有较强个人收益且具有一定竞争性的准公共产品或者介于个人教育产品与准公共产品之间的一种教育服务产品[6]；柯玲认为社区教育内容差异对其公共产品属性没有决定作用，而教育形式才是其产品属性界定的核心标准，不同教育形式有不同产品属性，因此社区教育是混合产品[7]。笔者认为，不管社区教育是准公共产品还是混合产品，社区教育的公益性、普惠性、公众性不容置疑。它是面向社区全体成员的、由社区教育提供者无偿或低偿向社区居民提供的一种教育服务，需要政府发挥公共服务和管理职能，由其扮演社区教育引导者、推进者、服务提供者与资源配置者的角色，用公共财政大力支持社区教育，保证东西部地区、城乡地区、不同社会群体都能享有均等的社区教育服务，尤其是老少边穷地区的居民享有社区教育服务。

其二，公共财政支出是影响其他社区教育资源配置均衡与否的充分条件。政府下拨的社区教育经费是建设社区教育实体机构，配置社区教育教学器材、设施、图书资料，发放教师工资福利的直接财政来源，可以说，社区教育经费支出直接影响社区教育均衡程度。我国东西部地区、城乡地区的社区教育实际发展状况反映这一点：东部地区、城市地区经济发达，投入到社区教育中的经费多，配置的社区教育资源种类、数量多，质量较高；西部地区、农村地区经济较为落后，投入到社区教育中的经费自然要少得多，配置的社区教育资源不管从数量还是质量来看都不如前者。这就导致了我国地区间、城乡间社区教育发展差距大，社区教育不均衡的状况。从保障东西部地区、城乡地区社区教育资源均衡配置以及不同地区间或地区内居民享有社区教育资源均衡的视角出发，政府都应该加大公共财政力度，均衡配置社区教育资源，实现社区教育均衡发展。

其三，社区教育对象的特殊性表明需要用公共财政大力发展社区教育，推进社区教育公平与均衡。虽然社区教育是面向社区内全体居民的教育活动，但在实际教学情境中老年人、儿童是社区教育活动的主要教育对象(以老年群体为主)，他们难以负担社区教育费用，若社区教育按市场机制运行效果较差。因此，社区教育对象的特殊性决定了社区教育办学主体只能以政府为主，由政府或政府派出机构、政府下属部门、协调机构为中心或牵头负责开展社区教育活动，为社区居民提供这一社区教育福利。目前我国政府还未在东西部地区间、城乡间覆盖这一社会福利，西部地区、广大农村地区的老年群体和儿童还未享有这种社会福利。笔者在成都市调研时发现武侯区、金牛区、成华区等主城区许多老年人都享有社区教育福利，参加社区教育活动的人数较多，而在双流区、天府新区的镇村，笔者发现许多老年人还没有社区教育福利，甚至有些老年人还不知“社区教育”为何物。因此，政府应积极发挥公共服务与管理职能，为全体社区居民提供社区教育福利，实现所管辖区域内社区教育福利的全覆盖，进而实现全国范围内社区教育福利的全覆盖，真正做到社区内“人人有所学，人人有所乐”。

二、公共财政理论视角下我国社区教育资源配置现状

教育资源包括人力、物力和财力等经济资源以及信息资源、技术资源、文化资源、课程资源和制度资源等。总之，教育资源是在教育过程中投入的一切要素和条件的总称[8]。本文主要从经济资源视角出发，阐述我国不同地区、城乡间社区教育资源配置现状。

社区教育领域内，经济资源配置不均集中体现为社区教育经费投入不均衡。社区教育经费主要用于社区教育机构的建设、教学用具及器材的置办、群众活动的开展、教师工资的支付等，经费层面的不均衡影响物质性资源(包括各类社区教育实体机构、图书资料、教学器材、教学设备等)和师资资源的不均衡。我国社区教育经费呈现地区间、城乡间、不同级别的社区教育机构间社区教育经费失衡的情况——东部地区社区教育经费多、西部地区少；城市社区教育经费多、农村地区少；实验区和示范区社区教育经费多、普通区少。首先，地区间社区教育经费投入不均衡。据职成司2015年统计，在社区教育培训专项经费方面，排在全国前列的均为东部地区发达省份，如浙江省用于社区教育培训专项经费高达12000万元，而四川省约为2000万元[9]。其次，城乡间社区教育经费投入不均衡。以人均社区教育经费为例，上海市长宁区2012年、2013年人均社区教育专项经费就已达到11.18元和16.67元[10]；而湖南省湘阴县山村社区教育经费甚至没有纳入当地政府年度财政预算，人均社区教育经费不到1元，且经费来源不稳定[11]。最后，不同级别的社区教育机构的社区教育经费也呈现不均衡的特点。以四川省为例，社区教育实验区或示范区获得的社区教育财政资助较多，非实验区或非示范区获得的财政资助较少。2017年成都市青羊区获得政府财政支持510万，龙泉驿区为300万，武侯区为252万，成华区为220万。而绵阳市社区教育获得财政支持为100万，德阳市为31.75万，资阳市为77.5531万。[12]

社区教育实体机构作为社区教育的运行载体，它在地区间、地区内的均衡分布受经费投入影响，而社区教育实体机构均衡又进一步影响社区居民受教育机会均衡。上海市社区教育经费投入较多，实现了县(区)社区教育机构的全覆盖，形成了社区教育办学的四级网络，包括1个上海社区学院、16个区级社区学院、212所街镇乡社区学校、5275个居村委学习点，[13]使得上海市每一县(区)的居民都有机会接受社区教育，居民的受教育机会较为均衡；而四川省社区教育经费投入的力度不能与上海相比，目前只有成都市形成了较为完善的办学网络——成都市社区大学(1所)、区(县)级社区学院(21家)、街道(乡镇)社区学校(375所)。成都市以外的很多市(州、县)社区教育办学网络不完善，且还有一些市(州、县)根本就没有开展社区教育，导致四川省许多地区的居民缺乏社区教育机会。当然，各地方政府对社区教育的重视程度、政府的政绩观、地缘因素等也是影响社区教育机构分布的条件，但最主要的还是经费因素，缺乏社区教育经费，“巧妇难为无米之炊”。社区教育机构的均衡分布是社区居民受教育机会均等的前提，若无社区教育机构这一学习场所，则居民的社区教育权利和机会难以得到保证，居民的偏好和需求也较难向当地政府表达，公共福利也难以在区域范围内实现全覆盖。

社区教育经费投入的不均衡还影响社区教育其他物质投入的不均衡——社区教育教学设备设施、图书资料等不能满足社区居民的需要，体现为东部西区、城市地区的社区教育物质投入相对完善，西部地区、农村地区的社区教育物质投入相对欠缺。另外，社区教育发展较好的地区基本实现社区教育标准化建设，硬件设备设施较为齐全，而社区教育发展落后地区硬件配置较差，难以达到标准化要求。如哈尔滨市抚顺社区教育配有华龄港湾、红色驿站、知识氧吧、文化沙龙等六个功能区，硬件条件较好[14]；而曲阜市农村社区教育的硬件条件较差，设备设施不齐全，其图书馆、教材、多媒体、文化设施不完善。个别村委会有专门的农民培训室，里面只有几本书、几张桌椅和一台没有联网的电脑等。[15]

最后，各地社区教育经费投入不均也会影响不同地区间社区教育师资队伍配置不均衡。根据2015年的调查数据，我国区级社区专职教师有16838人，街道专职教师有23845人，居委会有71628人，但是也存在地区间、城乡间配置不均衡的情况。据统计，2017年四川省只有7家单位有社区教育专职教师40名，全省有39家单位有兼职教师236名[12]；而上海市早在2012年社区教育专职教师规模就多达1200多人[16]。社区教师是流动性的教育资源，教师的工资待遇与福利状况直接影响教师的流动，而教师工资待遇等与公共财政支出直接相关。

概言之，我国不充分的公共财政支出制约地区间、地区内社区教育经费均衡，而社区教育经费不均衡又会制约社区教育实体机构建设、其他物质性资源、师资队伍均衡发展，即公共财政支出对社区教育资源的制约性较为明显。目前我国社区教育发展两极化较为明显，上海市、江苏省、浙江省、成都主城区等地的社区教育开始迈向社区教育3.0，实现社区教育的特色发展，实现优质均衡。而我国西部农村地区还没有实现社区教育1.0，还未开展社区教育活动，尚未达到基本均衡要求。社区教育均衡发展还需政府加大公共财政投入，为不同地区的居民创设发展条件，实现社区教育受教育机会的均衡与教育资源和条件的均衡，为社区教育结果均衡创造条件，尤其是保障我国西部地区、农村地区的居民都能享有社区教育服务，通过弥补社区教育发展短板来实现均衡发展。

三、公共财政理论视角下社区教育均衡发展的实现路径

(一)公共财政支出应坚持公平、民主的理念

社区教育服务的提供者应当坚持公平、普惠、正义、民主的理念，合理配置社区教育经济资源，以公正、普惠原则分拨社区教育经费，保障每一级的社区教育机构和每个居民都有相应的社区教育经费，特别是保障社会特殊群体的利益诉求，在此基础上为全体居民提供均等化的社区教育服务。首先是确保所有地区的居民都能享受到最低水平的社区教育福利，做到社会福利的全覆盖；其次是老少边穷地区的居民与社会特殊群体的利益诉求得到保障，通过提升这部分人的社区教育福利进而提升社会整体的社区教育福利；最后是确保全体社区居民都有自由选择权利，能根据自己教育需求自由选择社区教育服务，实现自身发展。

伦理经济学家阿玛蒂亚森提出自由是人们享受他们珍视的那种生活的可行能力，这种能力是有可能实现的、各种可能的功能性活动组合。一个人的自由反映在其可行能力当中，表现为个体能按照自己的意愿过有价值生活，可以主导自己的生活[17]128-131。这也是社区教育优质均衡的体现——各地社区教育发展质量差距大大缩减，不同地区间的居民可以接受优质的社区教育，按照自身意愿自主选择社区教育课程内容并建构生活的意义，真正实现自由充分的发展。从居民个体的实践性出发，使其成为发展与变化的主体、民主主义的促进者、公民社会的公民、自我潜能的主人。或者说通过社区教育，培养社区居民一种能动的、非顺从、非保守的精神状态[18]149。当然这对社区教育服务提供者来说难度较大，还须不断增强自身公共服务和管理能力，坚持以人为本的理念，让居民参与并监督社区教育资源配置过程，正视社区教育供给与居民教育需求之间的矛盾，先解决基本社区教育机会的资源供给短缺问题，实现社区教育的形式均衡，在此基础上解决高水平、高质量社区教育机会的资源供给不足问题，实现社区教育的实质均衡或优质均衡。

(二)明确政府间的财政职权和事权

如前所述，社区教育是由各地方政府集资兴办并提供的教育服务，是地方性的准公共产品，因此主要是地方政府配置社区教育资源，但中央政府的作用也不可忽视。斯蒂格勒认为地方政府比中央政府更加了解和接近本辖区居民的偏好和需求，加上一些公共物品的地域性特征，因此各个地方政府能更好地确定公共物品的数量和质量，但在解决分配不公平，以及缓和中央和地方、地方和地方之间的矛盾问题上，中央政府的调节作用也是必不可少的[19]274，因此中央政府要监督地方政府配置社区教育资源的过程，避免出现虚假投入情况。另外，因为社区教育具有一定的福利性质，有的地方政府因当地社会经济发展水平较差而难以实现本地区社区教育福利的全覆盖，因此中央政府应对其予以支持和帮助。如针对西部地区、农村地区，国家应该建立社区教育经费的转移支付制度，建立贫困地区社区教育专项经费，确保这些地区有一定的经费建立社区教育机构，完善设备设施建设，使这些地区的居民群体活动有保障。

各地方政府应当明确社区教育均衡发展目标，体现社区教育均衡目标的层次性和差异性，根据地区内社区教育发展的实际状况确立省、市(县)、街道(乡镇)、村(居委)社区教育的均衡发展目标，并有计划、有步骤的实施这一目标，推动社区教育均衡发展。以笔者所在的四川省为例，目前四川省明确开展社区教育活动的市(州)不足一半，在已开展社区教育的市(州)中只有13个区(县)是社区教育示范区或实验区，也就是说四川省还有一半的市(州)没有开展社区教育，且优质社区教育极少，几乎集中在城区。因此在推进社区教育均衡发展时，各级政府首先应在尚未建立社区学校的地区广泛建立社区教育机构，开展社区教育活动，为广大居民提供社区教育场所与学习机会，通过弥补社区教育“短板”实现社区教育基本均衡。这也是我国地域范围内社区教育均衡发展的首要目标。其次，在已经开展社区教育，但教育教学效果还有待完善，未达到国家级、省级社区教育实验区或示范区标准的地区，政府则应当加大社区教育经济资源的投入，使其硬件条件达到标准化水平。目前成都市已建成370多所街道(乡镇)社区教育学校，但是仅有26所社区教育学校达到市级规范化标准，因此市级政府应当牵头，加大财政支出，与区(县)级政府共同推进社区教育学校的标准化建设，实现社区教育条件均衡。最后，对于已经达到社区教育实验区或示范区标准的社区教育学校，政府应当适当放权，让社区组织、社会组织和市场参与其中，共同提升社区教育质量，打造富有特色和个性的社区学校，实现社区教育的特色发展与个性发展，实现社区教育的优质均衡。

(三)增加社区教育经济资源投入总量

如前所述，我国地区间、城乡间社区教育资源配置呈现东多西少、城区多农村少、发达地区多落后地区少的特点，因此增加社区教育经济资源投入是十分必要的，尤其是保障西部地区、农村地区的社区教育经济资源投入。首先政府应增加我国社区教育机构数量，为社区居民创造学习机会，保障其受教育权利，对于因经费困难而不能建立社区教育机构的地区，上级政府应当通过财政转移制度加以援助；其次各级政府应保障所管辖地区内每位居民都有社区教育专项经费；再次各级政府应推进社区教育设备设施的标准化建设，实现社区教育硬件条件均衡；最后政府应实现各地社区教师基本工资的均衡。另外，中央政府应建立西部地区和农村地区社区教师工资专项支付制度，以此减轻地方政府的财政压力。

(四)遵循补偿原则配置社区教育资源

实现社区教育均衡，不仅应在宏观上增加社区教育资源投入的总量，也应在微观层面优化社区教育资源的配置结构，避免地区内不同社区教育机构间资源配置不均衡。帕累托最优原则是评价资源配置是否合理的公认准则，但在资源配置过程中仅仅参照帕累托效率标准容易出现有些地方改善了社区教育资源配置状况而另一些地方出现恶化情况。因此还应借鉴新福利经济学观点中的补偿检验或社会福利函数两种途径来弥补帕累托效率标准的缺陷。在这方面可以借鉴卡尔多、希克斯、西托夫斯基、李特尔等人提出的补偿检验标准。如李特尔将补偿检验与分配判断结合在一起，认为若只有假想补偿检验而无实际补偿是没有意义的，于是提出了三重福利标准：一是受益者能否充分补偿损失者，并且其自身的状况仍能得到改善；二是损失者是否不能贿赂受益者反对变化而有利可图；三是是否存在某种有益的再分配[20]84-86。这一补偿标准可应用于社区教育资源配置过程。当省级政府在本着促进社区居民发展和社区整体发展为宗旨配置该省贫困地区的社区教育资源后，可以考虑是否还需要对贫困地区进一步配置资源——将该省贫困地区按贫困等级划分为重度、中度及轻度贫困地区，并按照等级进一步配置社区教育资源，使不同贫困等级地区的居民真正享有社区教育资源与教育条件。另外，政府在对社区特殊群体进行社区教育资源配置时也可采取类似的办法，按照补偿原则配置资源，真正实现社区每一居民教育条件的均衡。总之，通过这种补偿方式确保每一社区居民都能享受到社区教育服务，真正实现社区教育均衡发展。

(五)构建社区教育财政支出绩效评价体系

建立社区教育财政支出绩效评价体系的目的是审视各地区社区教育经费支出情况，看经费投入结构是否均衡、合理，以此提高政府对社区教育经费的分配率和利用率。有学者从规模绩效、结构绩效、产出绩效、满意度评价四个方面评价财政教育支出绩效。[3]目前我国实行“政府拨一点，社会筹一点，个人出一点”的机制筹措社区教育经费，以政府拨款为主。因此社区教育经费支出绩效也可以从财政投入规模、结构、产出和满意度几个方面进行评价。首先，各地社区教育经费在财政投入的绝对数量上差异较大，若用绝对规模来比较各地区社区教育经费投入是否均衡较难有说服力，因此可以从社区教育经费投入的相对规模和经费增长速度两个方面来衡量社区教育财政支出规模，建立社区教育经费规模绩效体系，了解各地社区教育经费投入是否均衡。具体来说，用社区教育财政支出占当地财政支出的比重来计算相对规模；用社区教育财政支出的同比增加率以及与其他教育经费支出的环比增加率来计算社区教育经费的增长速度。其次，结构绩效指标主要看社区教育经费支出的内部结构是否合理，结构绩效指标体系包括社区教育基本建设支出占社区教育经费支出的比重、教师工资及补助占社区教育经费支出的比重、购买教学用具及器材的支出占社区教育经费支出的比重，通过比较结构绩效指标来看经费投入的内部结构是否均衡。再次，产出绩效指标包括社区居民参与和教师队伍，具体包括社区居民对社区教育的参与率，教师队伍力量包括专兼职教师的数量以及师生比，通过居民参与和教师队伍来了解居民和教师队伍的均衡状况。最后，满意度评价指标包括居民对社区教育质量的满意度以及社区教育对居民素养的提升度，是衡量社区教育产出效益的重要体现，也是衡量社区教育结果是否均衡的重要体现。对社区教育质量的满意度评价从居民对社区教育资源使用的情况(社区教育机构的环境、教学设备设施、课程的开设、师资队伍等)、社区教育课程类型和内容、社区教育教学方式和对社区教师的满意度这几个层面来建立，而社区教育对居民素养的提升度可以从居民的自我发展、道德与文化修养以及社会参与三个维度来建立，从以上两个方面确立满意度评价指标体系。在得出以上指标体系的结果后，评价各地社区教育支出绩效并衡量社区教育的产出效益，各地区的社区教育支出绩效指标数值差异越小，说明经费投入与配置越均衡。

四、结语

我国社区教育发展很不均衡，目前依然需要依靠政府力量来大力发展社区教育，需要加大社区教育资源的投入力度，尤其是经费投入。同时也要关注社区居民的实际教育需求以便合理配置社区教育资源。未来我国社区教育发展方向是实现全国范围内的基本均衡，最后实现优质均衡。