中国农地产权制度的本质、现实与优化

（天津商业大学 经济学院，天津300134）

我国正处于全面建设小康社会与全面消除贫困的关键时期，农业作为经济发展的基础必须予以高度重视。党的十九大提出：“要巩固和完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革，完善承包地三权分置制度。深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益，壮大集体经济。”在这样的背景下，坚持农村土地的集体所有权不变，以家庭联产承包责任制为手段，在“三权分置”的土地产权结构形式下，为了构建一种权能分离的产权制度，在保障农民权益的基础上平衡农民、农村集体和政府的关系，有效推进农地的合理流转和土地的征收征用，就必须建立一套具有能够满足强烈社会诉求和实践价值的创新制度。

一、文献综述与发展概述

自20世纪80年代初期以来，我国实行以家庭联产承包责任制为核心的农村集体土地产权制度，通过对农村生产关系的调整，使当时的农村生产力得到了最大程度的解放，充分调动了农民的生产积极性，提高了农业劳动效率与农民的收入。但是，以公平为原则的土地分配制度不可避免地造成家庭经营规模过小及土地的细碎化问题，过度分散的地块降低了农业生产效率，也造成了农地流转的低效，从而制约了农业产业化的推进，阻碍了农业经济的进一步发展。早在20世纪90年代就有学者认识到，“不完善的家庭联产承包责任制是制约农业规模经营的主要因素，只有在一定的原则指导下进行农地制度创新，才能推动规模经营的形成”。在不断完善家庭联产承包责任制的基础上，一些地区的农民与学术界的许多专家学者不断探索我国农地产权制度创新的路径，“三权分置”的理论体系逐渐形成。一些研究认为将集体所有权与土地承包经营权的权能分离，形成所有权、承包权、经营权的“三权分离”模式以满足农民生存和发展不同层次的需求，这并非理论上的生搬硬套，而是具有能够满足强烈的农民诉求和深厚的社会实践的制度创新[1]。这一改革思路遵循了制度变迁的路径依赖，是对近40年来的所有权与使用权分离改革经验的总结与反思[2]。

也有学者从法学角度对“三权分置”的制度合理性与可行性进行了质疑。如申惠文认为，农地三权分离更多的是经济学上的产权分离，而不是法学中的权利分离[3]。单平基、高圣平等人也认为基于经济学权能分离理论产生的“三权分置”学说违背法律上的“一物一权”原则[4-5]；对于分离之后的土地经营权究竟是属于物权还是债权，也有很大的争议悬而未决。现阶段我国“三权分置”改革的土地确权登记颁证基本完成，但仍存在土地流转流程不够规范、土地转出意愿比转入意愿更加强烈、农业规模经济的形成难度较大等问题[6]。

我国的集体土地所有权与承包经营权的权能并未界定清晰，“三权分置”后形成的土地经营权与土地承包权权能也未在法律中明确规定，因而在农民进行土地行为时很有可能造成法律体系的混乱，导致法律体系无法为增进农民收益提供保障[7]。有效率的产权制度除了交易成本低和法律简化外，还包括产权界定清、产权的属性完备以及产权的有效保护[8]。一个国家产权保护得好坏，可用法治化来量化，法治化程度越高，产权就保护得越好。而只有清晰界定农地产权，才能使土地资源得到有效的配置。因此，若要继续深入推进“三权分置”制度，就必须完善法律对分离后的土地权利进行保护的功能[9]。

二、对我国现存农地产权制度的辨析与本质认识

（一）我国农地产权制度基础源于西方产权理论

农地产权是指农村土地上的物权和准物权的总称，也可称为农地财产权利。农地产权包括一系列的权利，具体表现为所有权、用益物权、抵押物权等，每一项大的权利之下又可细分为多项具体权利，这些具体权利既可以由一个主体承担、享有，也可以在多个主体之间进行分割，由多个主体共同享有[10]。农地产权拥有对农地占有、使用、收益、处分的权能，农户进行土地承包、流转等行为就是在行使自己的土地权利。产权界定为产权交易奠定基础，通过产权交易能够不断提高经济运行效率。农地产权制度的制定是否科学合理直接影响集体内农户的生产积极性和创造性，影响农地资源的优化配置和利益公平的实现，也影响是否能够稳定农户土地经营活动，减少权利纠纷现象[11]。

西方产权理论认为产权是一束包括所有权、使用权、收益权和转让权等具体内容的“权利束”。产权不是指人与物之间的关系，而是指由物的存在及其引起的人与人之间的相互认可的行为关系，是可以确定人们行为规范的社会制度[12]。德姆塞茨将产权定义为使自己或他人受益或受损的权利，这种观点被广泛地认同。他认为产权是能够帮助人们之间形成交易的合理预期并引导人们为规避权利受损而将行为外部性内化的社会工具。离开了相关的权利主体，产权就无从谈起。

产权具有对某种稀缺资源的权属性、排他性和可分割性，根据财产关系的变化可以将产权中包含的权利再次细分，产权分解的过程就是权利界定的过程，在多个权利主体之间通过分割和界定，才能使不同的权利主体获得某项财产的不同权能得以实现，形成不同的产权结构[13]。要想通过行使产权获得收益，就必须清晰界定产权，这个过程是需要交易费用的。科斯第二定理阐述了“在交易费用为正的情况下，初始的产权制度安排将导致不同的产权激励结果”。然而高昂的产权交易代价是会影响到财产资源配置效率的。产权制度对经济的运行效率具有重要影响，从交易成本出发，明确安排产权关系和产权制度，降低交易费用，可以使产权的所有者通过支配和使用其财产获得收益，市场机制下的经济当事人通过平等自愿的交易原则也可以实现资源在微观层面上的优化配置[14]。

（二）我国农地产权制度演化与本质缺陷

新中国成立以来，我国的农地产权制度大致经历了个体私有制、农业合作社、人民公社化和家庭联产承包责任制这几个阶段[15]。改革开放以后的农地产权制度一直坚持农地集体所有，随着家庭联产承包责任制的深入推进，两权分离的产权制度结构已经不能满足我国农业发展的需要，国家进行了一系列改革试点，逐步放开了农地流转，形成了农地所有权、承包权、经营权“三权分置”的农地制度改革。

我国1982年颁布的《宪法》规定了农村集体享有农地所有权，集体内成员既不能单独行使集体土地财产权也不能在退出集体后分割集体财产[16]。所有权具有整体性和永久性，并不是简单地将占有、收益、使用、处分等权能相加而成的权利。一般而言，所有权人具有对物的绝对主宰的地位，在法律与事实的可能范围内，所有权人享有对物的全面支配的权利。但我国的集体所有权并不具有绝对排他的私法属性，只拥有“所有权”之名，却不享有“所有权”之能。这不仅表现在农民流转土地时集体作为所有权人的虚位上，也表现在国家征地时集体土地收益权的残缺上。

1.产权分离上产生了理论与实践的悖论

西方产权理论应用于我国农地产权制度，在产权分离上产生了理论与实践的悖论。根据产权理论，农地产权也可以进行分割。在西方产权理论对应的英美法系平等物权结构下，所有权与其他物权平等，都能对物权的某一权能进行支配，这种“权利束”可以被清晰地界定、分离并得到相应的法律保障。但我国法律遵循“一物一权”的原则，财产权利群形成的是从所有权出发向下派生出多个限定物权的“层级性伞形结构”，同一权利主体之上只能设立一个所有权，也就是说在农地上只能设立一个全面排他性支配土地的物权，在此基础上的物权法律制度对这个所有权进行完整的保护，而不是对所有权分离出来的占有、收益、使用等权能进行分别的保护[17]。

“三权分置”是我国当前农地产权制度的既定选择，在实践中已经取得了一定的成果，未来我国的农地产权制度必在“三权分置”的基础上进行完善与深化。“三权分置”整体构架于经济学的权能分离理论基础之上，许多经济学者从产权分离的角度认可了三权分离“就是在土地集体所有权和承包经营权的两权分离制度上，再将承包经营权分割为土地承包权与土地经营权”的观点。如果说政策的制定需要经济理论作为基础，那么政策的推行就需要法律作为强有力的保障，但是目前并没有完备的法律体系为“三权分置”的深入推进保驾护航。

所谓权能，是指权利的具体内容，即通过何种方式实现权利，此权利又能给拥有者带来何种收益。权能分离理论本质上指的是生产关系随着社会生产力的发展而变化，反映到法权层面，指原来具有支配权的所有权人发生权能与利益的分离[18]。权能分离的基础在于所有权人享有对财产的绝对处分权，在此框架下，所有权可分解为占有、收益、使用、处分等多项权能，而将这些权能中的一项或几项再次分离重新组合，又可以形成新的他物权。英美法系框架下，所有权与物权是平等的权利概念，所有权并非其他物权的母权，其他物权的权利也并不是在所有权下派生的。所有权作为权利包含多种多样的权能，占有、收益、使用和处分只是其中最主要的表现形式。而法律保护的对象是权利而非权能，因此如果不能清晰界定“三权分置”后的土地承包权、土地经营权包含何种权能，就不能在法律上寻求对这两种权利的合理保护。

2.集体土地所有权主体虚置与权能属性残缺

法律在明确农民集体作为土地所有权的主体时，未具体规定集体土地所有权主体行使权利的组织形式和程序，从而造成了集体土地所有权行使主体的缺位。在相当长的时期内，农村集体经济组织并不具有民事主体的法律资格和法律地位，因而无法承担法律赋予其农地所有权代表者的功能[19]。在现行的农地产权制度下，农民集体为农地所有权主体，承包经营权人为农地用益物权的主体，但现实中农地用益物权人在行使权利的时候往往会受到政府的规制。本质上来看，政府成了农地的终极权利实现者和控制者，政府享有了对土地的实际支配权[20]。这样的制度安排造成了农村土地权利主体的双重性，“农村集体所有”只是名义上的一种说法，农民土地权益被法定的限制，使土地的权利人的权利诉求难以实现。

国家的管制束缚了集体所有权的行使，造成了集体土地所有权权能的残缺。我国《土地管理法》第63条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让，转让或者出租用于非农业建设。”这类限定使集体农地所有权的使用权能并不完整，直接影响集体农地所有权正当收益的实现。随着农业税的取消，集体土地的收益权也逐渐被架空，这在很大程度上削弱了农村集体土地的所有权，加剧了集体所有权权能的残缺。在国家对农地进行征收征用的过程中，农民集体实际上已经丧失了对土地财产的处分权。农村集体组织既不能向承包土地的农户收取承包方面的费用，也不能从土地承包经营权流转中获得的租金、转让费等收益中获益。各级政府作为国家的代理人行使将土地承包给农民的职责，其低价征得集体土地再高价出让获取巨额收益，也阻断了农民获得土地增值收益的权利。长此以往，会大大降低农民的劳动热情，不仅阻碍了享有承包权的农户对农地的高效流转，也会使享有使用权的农民或组织的生产积极性大大降低。土地会变得更加零碎化，既排斥了先进技术装备（如大型农机具）的使用，影响技术进步，也不能实现规模效益。

3.家庭联产承包责任制导致的农地流转障碍

家庭联产承包责任制度下强制安排农民获得平均的地权，此权利并非农民纯粹的、独立的财产权，仅具有残缺的处分权能，权力边界和实施内容受制于政府，政府成为产权界定者和实施者，这就不可避免地会带来产权残缺和歧视，同时也隐含着产权模糊的风险。政府在一定程度上限制了土地承包经营权的转让，土地承包经营权的不可继承性，对于土地承包经营权的入股与流转登记制度存在残缺，必然会限制农地的有效流转[21]。在“三权分置”的制度下，土地承包经营权流转，转的只是土地的经营权，而承包权并未转让，这样也限制了土地的有效流转。目前我国尚未形成有效的土地交易市场体系，政府对农地流转的管控和相关土地流转法律法规缺失也会导致农地权利主体之间进行产权交易成本过高。遵照科斯定理进行产权界定并不能保证我国农地产权交易成本的最小化，因此，在应用西方产权理论对我国农地产权制度进行完善时，需要根据实际情况，在对理论进行进一步讨论与改造的基础上加以利用[22]。

家庭联产承包责任制下的地权是国家强制界定和无偿赋予的，因此，产权制度安排的变动必须受制于国家，国家意志的改变，也将使地权的权利边界及实施内容发生相应的变化。农地集体所有决定了农户享有地权的均等性，这意味着保障地权稳定的效率目标必须让位于公平目标，使得因人地关系变化而进行的产权调整无休无止，内生着土地细碎化与预期不稳定的制度缺陷更为突出，从而给承包经营权的实行增添了不确定因素[23]。由家庭联产承包责任制形成的小面积农地，只能在有限的空间内进行管理和配置，且我国法律规定农民承包拥有的农地并不是永久性的，因此很多农民产生了短期的出租、入股、交易等行为，既不利于提高农地生产效率，也不利于提高资源利用率，更不可能顺利推进规模化的生产经营。单个家庭在农地经营管理的过程中总会显得“身单力薄”，在面对复杂多变的市场风险和突如其来的自然灾害时难以应对，无法形成规模经济和效益。

4.农地资源配置的政府干预与使用的不完全性

政府垄断土地一级市场，任何企业和个人要取得土地使用权必须通过各级政府。在这样的法律体制下，政府对农地的资源配置干预过多，农民在政府征地的过程中又不得拒绝，导致很多时候只能以较低的征地补偿接受被征地的现实[24]。在征地的过程中，农地发展权被从集体所有权中分离出来，政府在给予农民征地补偿的时候多采用统一标准的一次性补偿或者分期给付生活保障金的做法，使得在征地后土地的增值收益与农民完全割裂，大大降低了农民的土地权益，引起农民不满。许多农民因担忧失去土地这一主要家庭收入来源之后会受到年龄、学历、技能等方面的限制而无法去城镇谋求更好的生计，宁可闲置也不愿意放弃土地，由此会产生农民与政府之间的矛盾，影响社会的稳定。

政府征地的目标与其土地资源配置规划也不无关系。因为政府制定规划的过程中公众的参与程度是很低的，所以规划的科学性、公开性不足。有时无法综合考虑土地利用总体规划、城乡建设规划与经济社会发展规划之间的辩证统一，也可能出现随意调整既定规划或以权谋私的现象，这些问题都导致了土地规划政策的不合理[25]。长期下来，土地经营权人由于政策的不确定性而不愿给予土地更多投资或者荒废土地，由此降低了其合理的土地收益。

三、英美农地产权制度与农业产业化发展可借鉴经验

英国与美国实行土地私有制，虽然与我国土地公有制存在很大差异，但是这两个国家在农地产权制度和农业规模化经营管理的做法中都有值得我们借鉴的地方，可以总结出其共同点，即都明确地界定了农地产权并赋予农民更多土地收益，都运用了一定的农业组织促进了农业的大规模生产经营。本着这样的思路，结合我国目前农地产权制度的现实，可以将国外的有益做法用于完善和创新我国的农地产权制度，使之更好地适应农业产业化的发展。

（一）明确农地权属，规范立法，赋予农民更多财产收益

英国实行土地私有制度，名义上土地的所有权归国王，国王再将土地分配给功臣和国民，即实际上，农地的拥有者就是个人、企业和其他机构这些享有农地使用权的主体，其享有的土地权利被称为土地保有权[26]。1925年颁布的《财产法》规定了保有权人对自己的土地享有永久的居住、使用并能够随意处置的自由土地保有权，与通过签订协议确定土地权利和内容，并保证在租赁期内租赁权人享有不受自由土地保有权人干涉的租赁土地保有权。无论何种形式的土地保有权，英国都在一定程度上通过法律或者政策让真正拥有土地使用权的主体能够得到更多的土地收益。英国对民众的土地产权登记程序十分重视，通过建立《土地登记法》和《土地登记规则》对农民在土地上拥有的产权进行了严格的登记，由司法部的下设机构——土地登记局统一管理。登记局首先进行实地的勘测，查证农地保有权人的产权登记信息是否属实，然后政府部门再根据登记局制作的登记簿制作权利证书，该权利证书具有法定效力，不可侵犯，这为农村土地的高效流转提供了前提，也有助于活跃土地交易市场，更大限度地发挥土地使用权的效能。而且，英国政府采用了一系列措施促进农地的自由流转。首先是要保证国家对农地的完全控制，由国家开发和购买农地；其次给予农户一定的农地补偿，来平衡农地流转过程中产生的利益。在流转农地的过程中，政府以法律法规、政策制度为基础，以公共机构为手段，从农地利用规划的编制、审核批准规划和强制购买农地等方面，指导和干预农地的流转。

美国的农地并不是全部私有化的，也有部分是国家所有的，与我国不同，美国政府并不直接划拨处理国有化农地，而是把这些农地租赁给农场主进行经营管理。私有农地初期采用自有自营的形式，后来除一部分仍自营外，大部分都是以租赁的形式由农场主规模化经营管理。具体来说，美国的国有农地是国家把握着所有权，农场主把握着农地的大部分经营权、使用权和处置权。随着农业生产的成长，国有的农地占总的农地的比例有所下降，而私人拥有的农地比例呈上升趋势。美国的农地制度经历了初期的规模经营探索阶段，到现在的综合性专业化家庭大规模生产阶段，实现了农产品的供给、销售的一体化，也实现了以企业的形式进行农业生产经营的模式。美国的农地流转主要涉及的是农地的使用权和经营权，而很少涉及农地的所有权。与此同时，政府给予了农民如价格补贴、信托支持等保障政策，让农民在转让、租赁、继承农地的时候可以不被干扰和侵犯，这些举措都保证了农地流转的顺利进行。

（二）农地的有效率的规模经营与大农场的经营模式

从“圈地运动”到工业革命，英国的农业劳动力不断转移到工业生产中，自营农场的数量与规模不断扩大，目前已经形成了以自营农场为基础的现代农业经营模式。根据相关学者的研究报告，英国农场土地的规模与数量，确保了农业产业化和规模化的形成，也为农业机械化提供了条件与可能。在英国几十公顷、上百公顷土地以上规模的农场数量超过20万个，其中大于50公顷土地规模的农场占35%以上，超过200公顷的农场虽然只占4%左右，但土地面积却占到总面积的45.2%，这为农业的规模化生产经营奠定了良好的基础[27]。英国配套齐全的农用设施与先进的农业技术水平，使其机械化生产的能力不断提高。目前，英国平均每台拖拉机功率超过100kW，大型联合收割机作业效率可达每小时4公顷，平均每个农业劳动力拥有1台拖拉机和0.5台收割机，动力装备超过52kW[27]。机械化不仅渗透到粮食生产的进仓出仓等环节，还有果蔬生产的播种、喷药、采摘等环节，以及畜牧业中的牲畜喂养、疾病防疫、粪便处理等环节。先进的机械化生产水平满足了农场规模不断扩大的需求，为英国农业的持续发展提供了动力。

美国农业最有活力也最有竞争力的部门是美国的家庭农场，不到五人的家庭农场，通过机械化生产和人工管理，每年可以生产出成百上千吨的各种谷物[28]。特别是股份制农场，通过实行资本集约、技术集约和智能化生产，进行企业化、工业化、集约化管理与服务，发展势头最好。政府运用农地租佃的形式来扩大农场规模，运用法律手段将农地的所有权与经营权分离，为农民能够获得更大的农地收益奠定了基础[29]。此外，政府将除农地所有权和收益权以外的所有农地权能全部赋予农民，极大地提高了农民的积极性，也因此农地的产出效率不断上升。农民在多个项目上全部进行机械化作业，如耕作、整地、施肥、收获等环节。在家庭农场模式和农业机械化的共同作用下，美国农业的生产效率和产量稳步提高。

四、对我国农地产权制度改革的几点思考

（一）法定构建完善的三权分置权能结构，明确农地产权归属

首先要完善我国农村土地集体所有权。并不需要争论私法意义上由国家、集体还是农民享有绝对的土地权利，而是应该结合国家对全国范围内农村土地担负功能的整体规划，赋予集体明晰的土地所有权权能[30]。即在三权分置的制度下，将土地所有权包含的占有、收益、使用、处分等权能进一步细分，明确集体组织内各部门应该承担的责任，辅以必要的政策制度，保障农民能够更大限度地获得土地的收益，并使土地资源能够得到充分合理的利用。

在法理上行之有效的三权分置基本逻辑基础应立足于物权生成的逻辑，以集体土地所有权为母权，因集体土地所有权的行使而设定土地承包经营权，再将土地承包经营权作为母权，因其行权而设定土地经营权。实践中的土地承包权多指能够派生出土地经营权的土地承包经营权，但是土地承包权与土地承包经营权的不同之处在于承包权限制了土地流转的范围只能是集体组织内部，能够获得承包经营权的权利主体也只限制在集体内部农户中。对于土地承包权来说，它既具备集体所有权的权能，也拥有土地承包经营权的用益物权属性。因此，可以在法律中明确规定，将土地承包经营权承载的成员权益与集体所有权中的部分收益、处分权能让渡给土地承包权，从而实现集体土地所有权的使用价值。

而对于土地经营权来说，它的获得并不需要集体成员的身份限制，获得土地经营权的主体可以从集体农户扩展到农业产业化龙头企业、种养大户、家庭农场等其他能够更大化土地收益的主体。在行使权利时，要注意强化农地实际经营者的利益[31]。在承包权对经营权使用期限的限制下，使土地承包权的行使能够受到土地经营权的制约，让经营权对农地占有、收益、使用的权能效力优先于承包权，赋予农地实际的经营者更大的收益权与决策权。通过立法明确土地经营权的用益物权属性，并通过在土地承包经营权登记时附属登记土地经营权的方式使土地经营权获得对抗第三人的法律效力。

（二）破除导致土地碎片化的制度障碍，提高土地流转效率，赋予农民更多土地权益

1.建立健全法律，为农地流转过程提供保障

农地流转涉及土地经营权，若不发生土地经营权流转，农地权利结构仍维持“两权分离”的构造，此时农户仍享有土地承包经营权，无须派生土地经营权，已经推行的土地承包经营权颁证工作也无须变更，也就是说“三权分置”的农地产权构造并不完全否定“两权分离”，从而满足农民对家庭联产承包责任制的长久预期。那么就需要通过法律逐步放宽对农地流转的限制，保障农民获得更高的土地收益。

可以考虑废掉土地流转前的国有化步骤，保护农民的自由转让。根据《土地管理法》的有关规定，农村集体土地流转的前提是先变土地为国有，而后再进入市场。这个限制，一方面导致了农村集体建设用地与国有建设用地不能做到“同价同权”，阻碍了农民土地财产权的实现；另一方面又会使一些政府表面上以实现农民利益为目的，而实际实行损害农民收益权的行为。因此，符合条件的土地没有必要一定经由政府将其变为国有再进行流转，适当地放宽政策的约束，可以赋予农地流转市场更多活力。

在不改变土地承包经营权和土地用途的前提下，国家允许农民以土地承包经营权入股的方式加入农民专业合作社，但是《农民专业合作社法》并未将这种类型的合作社纳入资产产权体系，相应的利益分配和风险保障措施也不齐全。根据《公司法》中的规定，农民以土地承包经营权入股之后不能退出合作社，如果公司经营不善破产了，就按照《破产法》的规定清偿债务。大部分农民除了土地没有其他收入来源，如果需要偿债的话，就必须出让自己的土地，这样一来，农民可能会失去其赖以生存的土地。因此亟须法定完善土地承包经营权的退出机制，鼓励农民采取多种途径实现农村土地承包经营权的退出，提高土地的利用效率，减少土地细碎化问题[32]。

此外，土地承包经营权的继承应当得到立法的认可，若集体内成员死亡，则可发生土地承包经营权的继承，继承人的范围可以不受集体经济组织成员的限制，同时要注重完善土地承包经营权继承的配套制度。因土地承包经营权继承、入股流转后农地被征收的，应该将土地补偿费赋予最初的土地承包经营权人，以此保障土地实际经营者能够最大限度地获得土地的收益。

2.构建有效的农地流转市场，完善农村社会保障制度

必须规范流转程序，形成高效有序的土地流转市场。建立健全村集体民主议事机制，确保农民有效行使集体土地所有权。保障村集体成员能够合理掌控农地流转信息，有权监督村内少数人谋取私利的行为，有权自主决定农地的流转方式与流转对象。高度重视土地定价问题，赋予农民在土地流转与收益问题上的谈判权，保证农民土地流转增值收益。完善土地经营权抵押贷款相关政策法规和实施机制，推进土地经营权入股的农业产业化经营模式。增强农民的土地流转意识，加大对农地的保护力度，为农业发展的可持续性提供动力。

（三）正确处理农地与农民组织之间的关系，逐步普及大规模机械化的生产模式

第一，做到建立健全农业合作组织，促进农地产权制度改革。英国采用“自营农场”推进了机械化生产，美国通过家庭农场提高了农业的生产效率，我国也可以通过建立健全农业合作组织，来促进农业产业化的发展。这个农业合作组织是专属于农民自己的组织，与村“两委”是无关的，专门从事农村土地的承包与经营、流转等活动，既可以帮助相邻地区的农户自发地合作生产经营，也可以让没有耕作经验的农户将其部分或全部农地委托给更有经验有能力的合作组织或农场，以期更好地发挥农地的利用价值。同时，要明确村民代表大会、村党支部、村委会之间的权力范围，让其各司其职，各尽其责。

第二，促进农业信息中介组织的建立，完善农业信息交流平台。农村由于自身地理位置或网络环境欠佳，交易双方的信息往往是不对称的，由此形成的交易成本和谈判成本就会很高，不利于农地流转市场的扩大和有效运作。因此，可以根据我国的行政规划建立多层级农地流转交易平台网络体系，为农地流转的供求双方提供政策咨询、供求信息、中介委托、价格评估、洽谈指导、资质鉴别、合同签订、档案管理、风险预警、纠纷调解、诉讼指导等服务。也要加强对参与农地流转的服务人员的培训，使其提高法律认识，熟悉政策、业务，更好地投入到工作中去。当然，也要在农村推进互联网技术，让更多的农民会用网络平台搜寻各种信息，通过网络规范农地流转程序，简化农地流转手续，为农地的流转提供更多方便。

第三，仿照英国先进的机械化生产经验，可以发挥我国不同地区农业资源禀赋的比较优势，构建一个农业机械化自主创新平台，建设一个结构合理、性能优良的农机体系，不断提高农业机械化水平，以促进农业的集约化与规模化生产经营。

（四）规范政府引导行为，强化政府对农民利益的保障作用

中央政府的意志和产权偏好固然重要，但农地制度并不仅是其主观意愿的产物，它与农民群众推动密切相关。因此，在限制政府对农村土地制度方面的过度干预行为时，也不能忽视对农民生产积极性的调动。

1.赋予农民更多自主决策和选择的机会，发挥农民的主观能动性

农民在政府征地及农地流转的过程中，始终处于劣势地位，很大一部分农民由于未接受过良好的教育甚至都没有离开过村子，因而不能在自己的权益被侵害的时候，及时站出来保护自己的利益。所以提高农民知识素养，加大农村教育文化投入，加深农民对“自己才是农地权益的主体”这个道理的认识十分必要。在农地产权“三权分离”的过程中，一定要坚持自愿互利的基本原则，充分尊重农民的意愿和主体地位，依靠农民群众自主协商解决工作中遇到的矛盾和问题，有效发挥农民的主观能动性。

2.限定和规范政府对农地的有偿出让行为

从根本上讲，政府是无权擅自决定无偿或低价处分集体所有的农地财产的，但我国法律却赋予了政府将农地收归国有的权力。划拨农地政策的缺陷在于以农地的形式代替了财政实现了公共途径的拨款而无需经过预算审查机制，轻松地绕过了监管。因此，要限定和规范政府招拍挂等农地出让行为。一个可能的设想是：把对农地的公共管理职能和国有农地所有权的代表职能由不同机关来行使，明确分工，进而提高农地公共管理水平和质量，防止农地国有资产的流失。在征收农地的时候，可以通过建立“公共利益”认定程序，明确农村集体土地可以征用与不能征用的范围，进而建立起合理的补偿机制，规范农地征收程序[33]。同时，可以通过成立专门调查和监管政府制定与实施农地产权制度的权力机构，以做到农地产权制度的规范合理与民主公开。另外，简化农地流转中并不必要的程序，减少政府对农地的过度干预，特别是保障农民的农地收益权的完整性。无论是征收还是流转，都应该以公平的市场价格为基础，将征收及转让所得扣除必要的成本后全部支付给农民，保障农民利益更好地实现，而不是在征地过程中与农户进行利益博弈。