中国社区协商治理的制度转型与创新发展——基于 2013-2015年度“中国社区治理十大创新成果”的案例分析

陈荣卓 刘亚楠

(华中师范大学 政治与国际关系学院, 湖北 武汉 430079)

“协商民主制度虽然不是人民民主在中国实践的全部，但它所观照的是人民民主在中国实践的全局，所以党的十八大提出的健全和发展协商民主制度，将对人民民主的实践和发展产生全局性、根本性的推动作用。”①适应社会形势的发展变化，十八大以来党和国家对协商民主进行了总体政策安排，以进一步发挥其促进经济发展、维护社会稳定和改善人民生活的功效。2015年中央层面相继出台《关于加强社会主义协商民主建设的意见》和《关于加强城乡社区协商的意见》，明确了社会主义协商的本质属性和基本内涵。社会主义协商民主被定位为中国社会主义民主政治的特有形式和独特优势、党的群众路线在政治领域的重要体现，以及深化政治体制改革的重要内容。“政治协商制度、社会协商制度和基层协商制度，这三大制度有效构成了政治精英、社会大众与专家和基层群众三位一体的社会主义协商民主制度化体系。”②其中社区协商作为基层协商制度的重要组成，被界定为基层群众自治的生动实践和社会主义协商民主建设的重要组成部分和有效实现形式，并明确要求到2020年，基本形成协商主体广泛、内容丰富、形式多样、程序科学、制度健全、成效显著的城乡社区协商新局面。以此为标志，我国社区协商事实上已由基层实践经验创造上升为国家性的民主战略建构的重要内容之一，并进入全国性应用与实践推进的“操作阶段”，为广大人民群众更加直接地参与国家治理提供了依据。

一、社区协商治理创新的样本选择

中国改革治理范式在经历了从演化主义治理、实验主义治理到设计主义治理的转变之后，新时代顶层设计和系统谋划将在改革治理实践中发挥更大的作用③，也是地方在推进治理创新中的重要推力。比如纵观1949年以来70年间，尽管每个历史时期的农村治理的主题及其内容并不相同，可是它在社会主义中国却一以贯之地遵循着国家的基本逻辑，受制于一个历史时期的社会、经济、文化、政治体制。并且，党和国家在农村治理变迁中扮演着引导者、规划者、改造者或建设者的角色④。治理创新作为党在治国理政理念升华后对社会建设提出的基本要求，成为新时代国家治理能力和治理体系实现的重要环节，推动着社会治理体制的改革以及国家民主制度的建立和调适⑤。地方治理是中国特色社会主义制度创新与发展的重要实践领域⑥，其中，协商治理实则脱胎于协商民主，是民主政治以治理环节作为切入点的实现形式⑦，是探索民主制度的一种路径形态。作为行动主义的产物，协商民主制度的构建具有非固定化、不断演进的特点，因此社区协商必将在现实政治、经济和社会治理情境的不断变化中进行持续的理念创新、实践调适和制度演进⑧。

我国社会治理转型中，将自下而上的试点实验与自上而下的政策推进结合起来，上下协力、共同解决问题和困难，成为党和国家满足人民群众实际诉求的一个常见推进方式⑨。社区协商从基层实践探索到宏观制度设计、从治理创新实验再到具体政策制定的动态变化，也遵循着顶层政治设计与基层实践互动的发展途径。始于20世纪90年代后期的诸如民主恳谈会、群众评议制、村民代表扩大会议等基层群众自治实践，训练了基层群众的协商民主素养，促进了社区多元利益格局相对均衡发展。随着现代民主国家对协商民主价值认识的深化，以十八大提出“积极开展基层协商”以及国家层面出台《关于加强社会主义协商民主建设的意见》为标志，这种来自基层社会的经验创造逐渐被上升为国家制度化的民主安排。与此同时，各级政府的强力推动落实又进一步培育和催生了社区协商实践蓬勃发展，治理创新案例不断涌现。相应地，中办、国办在总结社区协商治理创新经验基础上制定《关于加强城乡社区协商的意见》(以下简称《意见》)，社区协商相关制度向更具操作性阶段发展，成为当前我国协商民主实践发展的现实需要。

作为社会主义协商民主的根基和末梢，社区协商重在制度实践，不仅要注重以程序设计和技术规范支撑制度规范，重塑制度权威⑩，更需要在现有社会主义协商民主理论和制度规范的大框架内，整合盘活既有的基层群众自治性制度资源，推动社区协商民主制度在基层实践扎根。近年来，全国各地深入探索社区协商治理创新实践，不断激活社区协商制度设计、充盈制度内涵。同时，国家陆续出台关于社区协商的顶层理念、设计和规范，又为地方社区协商治理创新提供了更为精准的动力、标准和目标，进一步促进了社区协商治理创新的规范化发展，推进了社区协商顶层设计与基层探索的有机结合，实现了社区协商体系建设与能力建设的有效融合。2012年11月，党的十八大首次将推进“城乡社区治理”写入党的纲领性文献。为发挥先进典型的示范引领作用，推动基层社会治理创新持续深入，民政部在全国范围内积极开展征集和评选“中国社区治理十大创新成果”活动。据统计，2013—2015年度三届创新成果获奖及提名创新成果共有55个，涉及当前城乡社区治理领域中的诸多现实问题，体现了当前我国社区治理体系和治理能力建设的最新进展，具有较强的典型性、前瞻性和可推广性，为深入研究实践现状提供了丰富且具有代表性的现实样本。

本项研究从上述成果中选取和整理关于社区协商治理创新的案例，同时根据社区协商内含的关键性要素对案例材料进行追踪挖掘和梳理，最终建立和形成涵盖35个社区协商案例的样本分析库(详见表1)，以保证研究具有相对独立性和可行性。同时，本文在选取的社区协商治理创新案例基础上，采用多案例研究方法，即针对案例文本进行规范性对比分析。具体而言，按照《意见》中关于社区协商的任务界定，社区协商是一个包括协商内容、协商主体、协商形式、协商程序、协商成果等多要素构成的整体性概念和运行系统。鉴于此，本文将首先对社区协商进行要素分解，构建社区协商治理创新案例的分析框架，并由此确定分析的重点。具体而言：协商内容指的是“协商什么”的问题，主要框定社区协商的范围；协商主体即“与谁协商”的问题，解决社区协商由谁组织、由谁参与的问题；协商形式是“何以协商”问题，说明的是协商的载体与平台有哪些；协商程序即“怎样协商”的问题，旨在明确协商的具体流程；协商结果是社区协商的“最终运用”问题，即社区协商成果如何运用，包含社区协商成果的采纳、落实、反馈等。最后，在多案例研究的基础上加以适当的阐释性解读，以把握当前城乡社区协商治理创新案例的类型、特征、问题与路径，并具体观察和分析以下基本问题：具体情境中社区协商治理创新呈现出怎样的样态？既有国家制度规范是否和如何落地社区协商实践？新时代社区协商治理创新的发展方向是什么。

表1 基础样本统计表

二、社区协商治理创新的基本类型

社区协商作为社会主义协商民主体系的重要组成部分，是基层协商的重心所在。改革开放以来特别是党的十八大以来，各地基层坚持有事多协商、遇事多协商、做事多协商，有效维护了群众切身利益，促进了社会和谐与文明进步。社区协商不仅是在基层建立自由对话的过程或是建构社区治理机制，更需要在对实践的考察中体现中国特色社会主义政治建构的内容，即遵循国家宏观发展的制度规范性要求与方向。整体来看，本次35个社区协商治理创新案例围绕创新社区协商机制、丰富社区协商形式、完善社区协商制度、优化社区协商手段等领域进行了积极探索，广大人民群众利用这个主阵地和重要平台积极开展城乡社区协商，依法行使民主权利，充分表达意愿和诉求，在夯实基层民主、做实社区协商方面积累了初步经验，并推动社区协商治理创新不断向深度和广度拓展，回应和顺应了社区协商既有的制度性和规范性要求。

(一)协商内容：法律规制与民生框架内的不同择取

国家与地方的法制规制与现实的民生诉求共同塑造着社区协商的内容边界与框架。社区协商治理创新案例的内容包括了社区环境问题、治安问题、选举问题、公共资源问题、社区建设问题、社区利益纠纷、居民就业、社区干部工作情况评议等。按照协商内容和层次不同，听证型社区协商、决策型社区协商、议事型社区协商、评议型社区协商等四种类型在允许重复计数情况下分别出现频次为8/9/28/4，成为当前社区协商治理创新的主要类型。社区协商集多项目的与功能于一体，虽然没有明晰的类别界限，但是协商的功能指向与具体内容依然有不同侧重。诸如吉林长春朝阳区社区协商“4335”模式探索中，涵盖了除听证型社区协商外的其他三种类型；而如重庆南岸区的“三事分流”将社区事务分成“大事、小事、私事”，则包括了除评议型社区协商之外的其他三种类型。具体而言，听证型社区协商往往被政府借鉴利用，实践中基层政府往往会直接利用社区的自治会议平台开展协商，以推进政府决策科学化。如辽宁大连市西岗区通过建立常态化的居民听证议事制度，建立起了区、街、社区三级居民听证议事会。同时，决策型社区协商也是实践中经常探索的一种社区治理创新形式，它一般是指在事关社区全体居民利益问题上，社区组织村(居)民会议或村(居)民代表会议进行协商并达成决策。诸如山西阳泉市郊区的“六议两公开”协商机制中，村“两委”将决策划分为“重大事项、重要事项、普通事项”，按照《村民自治章程》召开村民决策会议。不同的是，北京市西城区社区协商共治建设中“网格议事会”更多的是一种征集民意、汇集民智、解决民忧的治理方式，议事范围主要是社区居民身边的热点、难点问题，注重以解决问题为导向，实行“民事、民议、民决”，与社区公共决策无直接关系，有时还兼顾社区矛盾调解功能，因此这类议事型社区协商在当前全国各地治理创新实践中最受欢迎。评议型社区协商则主要是针对社区事务、相关决议执行情况进行的民主评议，是一种落实监督的协商形式，以保障协商效力的贯穿性和决策结果的有效落实，如沈阳市沈河区“提升社区治理能力”创新中的社区居民评议会、内蒙古包头社区事务评议会等，通过保障居民监督权实现社区协商共治。

(二)协商主体：职责边界与功能互补中的差异容纳

在社会主义协商民主发展中，党领导的广大人民群众是必然的协商主体。党和国家的各级机关、企事业单位、人民团体、社会组织、社会阶层等为代表的广大人民群众共同构成了协商的基本主体，并形成了领导、负责、协同、参与的主体角色关系和定位。但在社区协商的具体情境中，协商主体的容纳范围并不是无限制和无边界的，不同类型的社区协商主体容纳的具体范围存在不同，需要依据不同的职责差异与功能要求形成多样化的主体重组与内容诠释。根据“和谁协商”标准，本次社区协商治理创新案例主要包括：政社互动型社区协商、合作共治型社区协商、居民自治型社区协商等三种类型，三者出现频次分别是8/21/16。相比较而言，农村社区和城市社区主要集中在合作共治型协商和居民自治型协商，政社互动型协商则主要发生在城市社区。具体来讲，首先，政社互动型社区协商主体容纳了政府、社会组织、社区、居民等，此类协商的目的主要或是从政府的角度推进社区减负增效，或是推动政府牵头施办的公共性事务顺利进行。如北京市朝阳区的“政社共商共治”模式，通过“党政群共商共治”实现社区“去行政化”和“问政于民”。其次，合作共治型社区协商主体容纳更为广泛，一般有社区“两委”以及社区驻地范围内的相关利益主体如驻区单位、社会组织、居民(代表)等，通过定期、不定期召开联席会议等形式，解决事关各方的社区公共性难题，形成多元合作共治的社区协商局面。江西南昌市红谷滩新区城乡社区“民情理事会”即是如此，它形成了“5+X”的议事主体，包括社区“两委”成员、党员代表、居民代表、业主代表、物业公司代表等五类固定成员，以及人大代表、社区民警、利益相关方等非固定人员。此外，居民自治型社区协商主要遵循“党领群治”的发展要求，社区通过社区党组织发挥领导作用以及社区自治组织发挥指导作用，由居民自己决定协商主题，制定议事规则，进行协商，注重发挥社区居民的主人翁精神，推动居民自我管理、自我服务，这方面的代表性实践是福建厦门市海沧区社区“微治理”创新中的“社区同驻共建理事会”以及浙江湖州市德清县农村社区治理创新中“乡贤参事会”等。

(三)协商形式：传统组织与平台创新间的多元选择

社会主义协商民主需要将民主“存量”与民主“增量”有机结合起来。社区协商平台的搭建，是当前社区协商治理创新中的一个重难点问题。实践中，存量式的资源整合，大都立足于传统的村(居)民会议、村(居)民代表会议等具有法定议事功能的自治组织形式拓展协商内容和规范议事程序。而增量式的资源创新，更多是突破传统的村(居)民议事载体，探索和开发诸如村(居)议事会、村(居)民理事会、村(居)民论坛、民主恳谈会、社区联席会议、网络协商等新型的社区议事形式。根据“如何协商”标准，本次社区协商治理创新案例包括的类别及频次分布分别为：临时性的社区协商(7)、组织化的社区协商(26)、网络化社区协商(8)等三种类型。整体而言，农村社区的协商治理创新主要集中在临时性社区协商和组织化社区协商这两种形式，网络化的社区协商则较少。其中，临时性的社区协商主要针对居民或单位临时提出的社区事务、时效性政策、急难事等，它并未有明确协商方式和固定的协商平台，是一种临时起意性的协商。当前各地实践中出现的所谓社区论坛、居民说事等就属于这种类型，是临时起意的一种协商形式，并不具有协商的常态化、机制化。相比较而言，组织化的社区协商则是当前探索和创新的重点社区协商类型。因其强调协商经常化、程序规范化、内容制度化、运行机制化等特点，各地在创新组织化的社区协商过程中都积极建立起明确的制度设计、组织依托、机制保障、协商流程、监督保障等，从社区协商的触发到社区协商成果的落实评估，形成了一套相对完整的运作体系。如四川成都市温江区的“343”社区协商共治机制，从形式、程序、监督等方面入手打造“三大平台”、落实“四大制度”、开展“三维评价”，推进协商制度化、规范化和程序化发展。值得关注的是，近年来网络化的社区协商开始成为新兴城市社区的一种实践新模式，它突破了传统的社区协商模式对社区居民参与时间和空间的限制，为社区居民参与社区公共事务和营造和谐的社区氛围提供了良好的治理手段。其主要是利用信息网络搭建社区协商平台，开通类似网上论坛、社区QQ群、微信圆桌会议、社区微博等征集意见、开展协商、解决问题，从而实现远程协商和异地协商，进一步拓展社区居民表达诉求和参与的渠道。比如河南焦作“复合共治、多元服务”社区协商治理创新就是利用社区QQ群、微信等载体拓展社区协商空间。

(四)协商程序：本土特色与专业融合下的具体量定

推进中国基层社会治理、发展中国社区协商民主，要走专业化道路。协商民主技术的核心问题是个体理性如何转换为公共理性，它要求按照协商民主的理念，把社区居民组织起来开展协商行动，使协商的规则、机制、理念运转起来，并在实践中为居民所掌握逐渐形成社区公共生活技能。根据“协商技术”标准，本次社区协商治理创新案例主要体现为常规性协商和专业性协商两种形式，并主要聚焦于常规性协商(出现频次33)。当前各地实践创新涌现出的“四步工作法”、“八步议决制”、“五民工作法”、“四事工作法”、“4+1流程法”、“三议两公开”等社区工作法，均遵循着协商规则的易懂、易记、易操作等“本土性”特征，它们通过开拓社情民意征集渠道广泛收集议题，确定议题和参与协商人员，依托各种形式的组织开展灵活多样的协商活动，最终形成协商成果并进行公示、运用。如山东潍坊奎文区根据老城市区、新城市区、村改居社区的不同，探索出“五民工作法”、“四事工作法”和“户决制”等富有地域特色的社区协商程序和方法。另一方面，所谓社区专业性协商，主要是指那些涉及面广、关注度高的社区事项或是利益牵涉复杂，必须要经过专题议事会、民主听证会等程序进行的协商，甚至有些专业性、技术性较强的事项，往往牵涉到新型会议技术的应用，或者需要邀请相关专家学者、专业技术人员、第三方机构等进行论证评估。本次社区协商治理创新案例中此类协商涉及较少(出现频次6)，尚不是当前社区协商治理创新实践的重点。此外，跨社区协商也非常欠缺，本次社区协商治理创新案例完全没有涉及。这主要是因为专业性的社区协商更加复杂，它需要一整套程序和技术性手段的相互制衡、嵌套、博弈，是一个完整的复合技术体系，运行成本相对较高。整体而言，当前我国社区协商还处于探索的初步阶段，各地实践更注重对于社区居民的赋权，通过民约规范、睦邻文化等促进社区居民的参与，并就切实关系居民利益的问题开展协商，从而培养居民协商精神及与邻为伴的和谐共处精神，不断地开拓社区协商的多种有效实现形式。

三、社区协商治理创新的主要特征

强调实践、突出实践、扩大实践，是城乡社区协商的鲜明特点。制度设计与实践生活两者决非简单的对称和映射关系。社区协商作为完善基层群众自治制度的重要内容，它的完善和发展需要一定条件，特别是要注重坚持全过程协商和因地制宜，因而会随着条件的变化反复探索和不断修正，并逐步得到基层群众的认同、支持，进而获得存在的合理性和合法性。在这一过程中，不同于民主制度规范自上而下的理性构建，社区协商治理创新还兼有其他目标属性，比如对于治理效率、治理成本、创新绩效等方面的多重考量。正因为如此，各地社区协商实践中经常会存在一定程度的行政化或形式化倾向，比如许多地方偏重于借助社区协商的形式来落实政府的政策和决定，有些地方的社区协商制度和程序容易流于形式，导致协商事项议而不决、决而不行，还有些地方偏重强调社区协商议事制度的建设，但忽视对协商议事本身运作的公共资金保障等，这些问题都不同程度地影响了社区协商的有效性，致使社区协商治理创新呈现出“一体两面”的阶段性特征。

(一)协商内容范围广泛与具体议题精准不足

民主与民生相伴而行。社区协商内容与具体议题的选定是居民参与社区事务范围的确定。社区协商作为实现社区公共利益、集体利益、居民个体利益均衡发展的民主制度实践，协商的内容一方面是以解决社区带有公共性、紧迫性的问题，以社区公共事务、公共事业为重点，另一方面又不可忽视社区居民生产生活中的实际困难和问题，特别是居民反映强烈、迫切要求解决的矛盾纠纷等。而只有通过保障和拓宽社区居民需求表达的途径，广泛征集具体议题，将那些微小可议且具有公共性的协商议题逐步划入协商范围，方可确保协商内容广泛而不空泛，否则极易造成社区协商的虚置和悬空。对此，2015年《意见》明确提出和要求各地“根据当地经济社会发展实际，坚持广泛协商，针对不同渠道、不同层次、不同地域特点，合理确定协商内容”。但结合本次社区协商治理创新案例来看，相当多地方都并未明确制定精细可行的协商目录和议事清单，更多的是以所谓“热点难点问题”、“大事”“小事”“私事”等概括性规定和笼统性表述对社区协商的范围和内容予以框定。例如山东泰安市泰山区的“2+N”社区服务管理机制中，社区协商内容划定为“上级政策在社区落实的问题”、“社区内部管理的问题”、“社区服务居民的问题”、“居民自身关心的热点、难点问题”以及“社区亟待解决的问题”五个层面，虽然这样也能够体现一定的层次性和广泛性，涉及广大居民群众利益的事项也基本都纳入了社区协商范围，但具体协商议题的可操作性、可执行性以及精细化程度则显得很不足。相比较而言，山东潍坊奎文区“由民作主”的社区治理创新实践，全区围绕涉及居民切身利益的公共事务、公益事业明确制定了全年度“由民做主”事项清单，内容涵盖项目建设、社区治安、供暖供水、物业管理等具有公共舆论性的议题共824项，它通过实现社区协商议事清单的动态性管理，从而更切实维护群众利益，更有助于增强社区协商的规范性、合法性，提高协商效率。

(二)协商主体多元发展与参与结构层次欠缺

社区居民可以通过协商从一种分散的状态达成复合共治的态势。近年来，随着社区开放性与流动性的增强，社区居民的异质性极大增强，客观上加大了社区治安、环境等方面的管理难度。“楼上楼下不知名，隔邻隔居不知姓”是很多小区邻里关系的一个缩影，这不利于外来人口融入当地社区。对此，《意见》明确指出“当地户籍居民、非户籍居民代表以及其他利益相关方可以作为协商主体”。从本次社区协商治理创新案例来看，主体多元化是当前各地实践呈现出的一个重要特征，既包括政府相关部门、辖区单位、政协委员、人大代表、专家学者，也包括社区“两委”、业主委员会、物业公司、社会组织、开发商、社区居民、居民代表、党员代表、业主代表、楼栋长、网格管理员、志愿者、社工、社区有威望者、集体经济组织与社区相关企业等其他利益相关者，构建起以党委领导、政府负责、社区做指导、居民为主体、其他协商利益相关方参与、专业社会力量为辅助的多方共治协商机制，打通各种壁垒，整合多方资源，修复邻里关系，带动多方主体共治社区事务，实现了社区空间微更新、社区关系微促进、社区文化再塑造。如安徽铜陵市铜官山区“参与式社区治理”通过居民小组会议、网格楼栋长议事会、业主委员会，建立起了社区居委会、业委会、辖区企业“三位一体”的协商解决机制，充分激发和积极引导社区居民、业委会、物业管理公司、外来流动人口等参与社区公共事务的协商和沟通。但也要看到，很多地方社区协商都突出表现为居民参与意愿不强，在职人员及年轻人员极少，退休老年人居多，且经常是以会议形式开展协商活动，以至于出现“以会代议”、“社区包揽”、“被动协商”的现象。一些地方探索的诸如“居民提案”、“由民作主”、“村民理事会”、“社区事、居民议”等治理创新，还是将参与社区协商的居民范围局限于本社区的户籍居民，而对于非户籍人口、流动人口等如何参与协商则并未作规定和说明。有的社区片面追求协商结果的一致性，在协商意见和共识难以形成时，就简单地采取以少数服从多数的方式进行举手表决确定，造成协商结果的公信力不足，协商结果难以得到广泛认同。

(三)协商形式多样创新与参与机制常态缺乏

设计良好的社区协商形式要能够适应社会事务常态和突发的特征。灵活采取各种协商形式，有利于拓展协商民主的渠道、发挥协商为民的功能。而如果协商形式单一、机制常态化不足，不仅极易屏蔽或过滤掉一些日常性的公共议题，影响社区问题的有效解决，而且难以调动居民的积极性。对此，《意见》提出要拓展协商形式，结合参与主体情况和具体协商事项开展灵活多样的协商活动，推进社区信息化建设，开辟社情民意网络征集渠道，为居民搭建网络协商平台。本次社区协商治理创新案例中，有26个涉及探索组织化的社区协商载体和平台建设，主要包括居民理事会、居民议事会、民情恳谈会、居民自管会等协商组织形式，以及居民决策听证会、社区联席会议、小区协商、业主协商、智囊团议事会等协商议事形式。此外，一些地方还探索社区网络协商形式，同步打造线上协商平台，通过线上征集民意、线上议事协商、线上投票表决等网络手段推动线上线下互动，打破协商的空间与时间限制，包括：社区QQ群、微信群、社区网络论坛、“社区微博家园”、“微信圆桌会议”等新媒体，引导社区居民密切日常交往、参与公共事务、开展协商活动、组织邻里互助等，探索网络化社区治理和服务新模式。但实践中，很多社区协商平台往往缺乏充分的议题设计、意见征集、程序规范、表达引导等常态化运行机制，因此很大程度上成为了一种临时性应用或应急性启动，居民协商的主体性和主动性体现还很不够。例如社区治理中有关民生问题的协商就应是常态化的，但以往像物价的听证会原本是很好的协商对话机会，百姓不愿参加的重要原因是“一听证就涨价”，其实就是因为将常态的协商做了应急处理，导致居民存在“被召急”“被开会”的现象。另外，在仅有的6个提及社区网络协商的创新案例中，由于缺乏专门线上协商规程和具体技术指导，社区居民难以通过既有网络尽达其意并保证意见的代表性，特别是虚拟空间内人员时间的分散性、身份的不聚焦性、协商内容的繁复性等，使得目前各地网络平台的应用只是集中于“群内点赞”、消息通知、简单投票等，网络在线协商往往陷入观而不语、集体沉默的困境。总体来看，目前社区线上协商的探索仍在初步应用阶段，实践案例中普遍存在的居民线上沉默以及网络议事规则、社交网络管理等问题还需进一步规范。

(四)协商程序规则明确与制度流程技术短缺

依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，也是开展社区协商的重要前提。社区协商只有纳入法治化、制度化轨道，才能确保协商活动合法有序进行，协商结果合法有效。对此，《意见》明确提出要“坚持依法协商，保证协商活动有序进行，协商结果合法有效。坚持民主集中制，实现发扬民主和提高效率相统一，防止议而不决。坚持协商于决策之前和决策实施之中，增强决策的科学性和实效性”。结合本次社区协商治理创新案例来看，相关地方把社区协商工作纳入重要议事日程，结合实际研究制定相应的具体办法，探索出一系列具有本土特色的协商流程和规则，注重形成并制定了类似《社区协商运行流程指导手册》等规范性、指导性或示范性文本，形成提出问题、解决问题的闭环流程，从而将一般性协商流程进行制度化固定。如江苏南京鼓楼区的“六化”模式形成“提议、告知、协商、决策、反馈、监督”的社区协商基本流程。广东深圳罗湖区通过坚持规则至上、理性对话、民主表决原则形成了社区本土的“文华十条”议事规则。不过要注意到，推动社区协商民主有效运转离不开协商规则的制定与协商技术的应用，因此社区协商的程序设计与技术支持需互促共进，重点是把社区协商的价值取向和规则制度融入村规民约、居民公约，帮助居民掌握并有效运用协商的方法，提高居民参与协商的能力，从而促进社区协商的技术性、操作性和本土性的充分融合。在这方面，本次社区协商治理创新案例中，涉及通过专业技术探索和应用为居民开展协商实践提供指导，城市社区仅有6家，农村社区则更鲜有提及。如北京市东城区通过政府购买专业社会组织服务、邀请专家授课、现场观摩等方式，对社区居委会成员、社区社会组织负责人、社区居民等进行持续的能力培训，并特别为社区中部分弱势人群和边缘人群积极参与协商创造条件，提高他们直接参与协商的能力和水平。但普遍而言，目前各地均存在协商发展不平衡、协商程序不规范、协商制度化建设滞后等问题。由于受协商事项繁杂、利益分歧大、社区工作人员能力和社区居民素质等因素限制，各地社区协商中对于如何运用可操作化的民主技术依然难以有效把握，实践中频频面临和出现可行性不强、操作难度大、协商流于形式化的倾向。

(五)协商成果运用广泛与机制规范效力不一

社区协商最终还是要解决协商成果如何运用、保障协商成果有效落实的问题，防止议而不决、决而不行。而建立协商成果采纳、落实和反馈机制是确保协商成果有效运用的重要保障。但在现实协商中，有时会出现协商形式化倾向，有些协商由于事项复杂、利益分歧严重，导致协商无法解决或存在较大争议。对此，《意见》明确指出“需要村(社区)落实的事项，村(社区)党组织、村(居)民委员会应当及时组织实施，落实情况要在规定期限内通过村(居)务公开栏、社区刊物、村(社区)网络论坛等渠道公开，接受群众监督。受政府或有关部门委托的协商事项，协商结果要及时向基层政府或有关部门报告，基层政府和有关部门要认真研究吸纳，并以适当方式反馈。对协商过程中持不同意见的群众，协商组织者要及时做好解释说明工作。协商结果违反法律法规的，基层政府应当依法纠正，并做好法治宣传教育工作”。就本次社区协商治理创新案例来看，其中社区协商成果落实运用的做法主要包括：一是注重协商成果的公开透明性，比如由社区党组织对协商结果核实通过后，社区再通过网络公示平台、公报栏等进行公示。山东省济南市中区推进社区事务“三议两公开”探索，将决策事项表决结果和实施结果实行“两公开”。广东省深圳龙岗区“民生大盆菜”通过项目征集公开、确定公开、实施公开、效果公开“四公开”强化全程的监督评估。二是注重协商成果的制度规范性，比如将社区协商记录在档，确保可考可查。四川成都温江区的“八步决议制”中一个重要环节就是协商成果的“立卷归档”。江苏省南京鼓楼区以考评督查推进协商成果效能化，按照“上级督办、部门协办、街居联办”原则，区级层面将协商成果应用情况纳入年度考评，强化督导检查；街道层面建立协商成果的采纳、落实、反馈和协调机制；社区层面通过网站、公告栏、微博微信等公开公示协商成果，在社区活动中心挂起成果运用路线图。三是注重协商成果的民主监督性，积极发挥居民、评议小组、媒体等的监督作用，对社区协商进行全程监督以及效果评议，监督协商成果的落实情况，对协商成果进行跟踪反馈，并建立多维评价体系。如天津和平区社区“十大服务体系”创新中社区协商模式探索注重利用述职制度、问责制度等方式对社区协商的成果展开监督。当然，在推进社区协商制度化的实践中，这些制度和程序往往也容易流于形式，影响了协商的有效性。其中一个重要的原因是，由于缺乏组织创新，不同协商主体难以成为社区协商有效开展的推动者、参与者和监督者。因此需要进一步丰富和细化协商层次，探索在社区、网格、小区、楼栋等不同空间层次开展协商，因地制宜、因事制宜召集不同的主体就不同的议题进行社区协商，从而解决和落实更小范围内微型共同体的公共事务。

四、社区协商治理创新的发展方向

协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势。社区协商是社会主义协商民主的重要组成部分和有效实现形式，是完善基层群众自治制度、提升社区治理水平的有力举措。自改革开放以来，以制度确认和巩固改革成果，一直是重要的历史命题。我国基层民主的发展一方面通过人民群众的自主参与性不断积累实践发展经验，同时党和国家通过不断研究发展中的问题，出台推进基层民主深入发展的政策主张，又主导和规制基层民主发展的进程和道路。长期以来城乡社区协商实践的不断发展，逐步加深了我们对社区协商规律性的认识，也为今后稳步推进社区协商提供了重要经验和启示。党的十九大强调，要加强协商民主制度建设，形成完整的制度程序和参与实践，保证人民在日常政治生活中有广泛持续深入参与的权利。因此，要按照协商于民、协商为民的要求，大力推进社区协商的制度化和规范化建设，鼓励各地根据当地经济社会发展的实际，坚持广泛协商，针对不同渠道、不同层次、不同地域特点，不断拓展协商范围，在此基础上深入探索并形成完整的协商制度程序和有效的参与形式，成为当前我国社区协商治理创新的重要发展方向。

(一)由顶层设计向地方制度化、法治化再发展

在中国的治理传统中，法律扮演着重要的角色，不仅仅是理性的行政管理工具，更是深深植根于国家的地方社会治理中。协商民主的完善与发展需要在制度规范与实践经验有效融合的基础上，实现顶层设计与地方实践的互促互进。依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，也是开展社区协商的重要前提。社区协商作为社会主义协商民主的重要组成部分，是一种特殊的民主形态，需要在法律框架内运行，成为促进和巩固基层民主的重要资源。2015年加强社区协商的《意见》将依法协商作为基本原则，为推进社区协商制度化、法治化提供了更为明确的要求和精准的定位。当前，各地社区协商治理创新实践虽然已经体现出一定的规范性、制度化发展倾向，但是进一步的相关政策探究还很不足，社区协商总体上还未有明确的法定地位，许多地方偏重于借助社区协商的形式来落实政府的政策和决定，把社区协商当作一种非常态化、临时性的行政管理手段。因此，如何以健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制为目标，围绕以扩大有序参与、推进信息公开、加强议事协商、强化权力监督为重点，拓宽协商范围和渠道，丰富协商内容和形式，亟需地方各级党委和政府加快把社区协商工作纳入重要议事日程，推进区域社区协商形成稳定规范的生态化协商链条和制度化保障体系，实现社区协商发展的制度化、法治化。首先，进一步完善基层群众自治的法律法规，为社区协商实践提供法律支撑，同时各地加快制定、修改和完善社区协商的政策措施，明确社区协商的法定地位。其次，结合实际研究制定具体实施指导办法，进一步健全村(居)民会议、村(居)民代表会议、社区协商议事会、线上协商等议事制度，以协商经常化促民生问题快速征集、快速决定、快速实施落地，充分发挥基层群众的智慧，为推进社区协商实践创造良好的制度条件和环境。同时，社区协商牵涉到协商事项范围、协商主体资格确定、协商成果落实及其效力等问题，需要在政策创制上完善社区协商主体、内容、形式、程序、成果运用等一整套政策文件，以保证协商活动有序进行和协商结果合法有效。总体来看，中国基层社会治理结构正在经历着历史性的变化，如何通过新的治理结构来减缓和转化一统体制与有效治理的矛盾，重构传统与现代相结合的基层社会治理秩序，实现观念一体化的国家治理超稳定结构成为未来探讨国家与基层社会关系、法治国家建设面临的主要问题。围绕顶层设计与地方实践的互动发展，在《意见》出台之后再次推动地方社区协商制度化、法治化，这无疑是对上述问题的一个现实回应。

(二)由政策创制向机制系统化、协调化再探寻

社区协商应该是一个有机的、协调的、动态的和整体的制度系统和实践过程。组织制度理论研究表明，组织与制度之间的互动是围绕组织合法性所展开的一种共同演化的关系，组织既受到制度的约束，同时也能通过行动改变制度的安排，组织创新和制度创新缺一不可。纵观当前社区协商治理创新的内容，许多地方总结形成了各种“工作法”，对协商主体的协商行为提出了明确的程序性要求，总体上包含了组织建构、环节设计、议事内容、机制创新等多项内容。但就具体个案来看，有的地方注重“单兵突破”式创新，如社区协商新组织或社区协商平台的创新，而对于协商具体如何启动、实施等却未作深入探索。有的地区注重主体多元化探索，但对于协商内容范围、具体程序等探索却又缺乏。总体而言，各地创新内容以“点状”形式呈现，但组织创新和运行机制的体系化、协调性依然不足。对此，2015年出台的《意见》明确提出“要加强分类指导，针对人口密集、人数较多的村(社区)，外来务工人员较多的村(社区)，留守人员较多或地广人稀、居住分散、交通不便的农村地区以及民族地区的特点，设计协商方案，提高协商的针对性、有效性”。这实际上就对社区协商的组织结构创新提出了明确要求，为地方建立和完善关涉各类群体的社情民意研判、搜集机制，协商主体产生、参与机制，协商运作机制到协商成果保障落实机制等一系列基础性机制制度提供了基本依据。比如，对于当下乡村而言，农村最主要的经济合作方式，就是农民组成各种专业合作社。政治组织的方式主要包括体制性组织的再造和非体制性组织的重构。对于体制性组织而言，关键是加强党的农村基层组织的建设。同时，要恢复重建农村各种群团组织。除了注重体制性组织的建设，也应积极培育、发展各种社会性组织和草根组织。同样，社区协商作为实现基层群众自治的重要方式之一，必须有效贯穿于基层群众自治的全过程，有效整合、利用社区既有组织资源、制度资源，推进社区协商与社区治理机制、社区服务机制实现有效衔接，做好存量资源挖掘与增量改革创新的协调与融合发展。特别是要在基层群众自治范围内尊重契约与规则、民主与共赢以及既有协商议事载体的承载和包容能力，逐步建立起与民主选举、民主管理、民主决策、民主监督等自治环节相融洽和衔接的社区协商制度、机制与程序，建立健全村(居)民会议、村(居)民代表会议、社区协商议事会等议事制度，充实完善村(居)务监督委员会职能，探索建立公众参与利益调处机制、社区社会组织内部治理机制、驻社区单位共建机制，从而实现社区协商与基层群众自治的互联互通、协同发展的良好局面。

(三)由实验试点向实践实效化、常态化再提升

回望我国改革开放的一路征程，每一次重大制度变革，都不同程度地来源于试点试验，社会改革更是如此。党的十八大作出推进城乡社区治理的重大部署以来，各地认真贯彻落实中央决策精神，以居民需求为导向、以改革创新为动力、以实验试点为载体，推动社区治理创新取得了初步成果，围绕“健全社区协商机制、提升居民自治能力”等实验事项方面涌现出一批各具特色的改革典型。这些做法贯穿了坚持群众主体的改革立意，契合了解放和增强社会活力的改革方向，更催化了更大范围的改革探索，试验区的“样板扩散效应”正在逐步增强。但总体来看，囿于社区协商的行政化和工具性倾向，目前各地社区协商实验还处在初步的试点、推广阶段，更多的还是聚焦在社区协商形式的探索上。有些地方过于注重发挥先进典型的示范引领作用，更倾向于“特色化”“模式化”的地方品牌打造，急于孵化和培育一批可复制、可推广的社区协商创新典型，而对于坚持问题导向，善于发现、研究和解决问题，狠抓问题发现和需求调查则明显后劲不足。先试点探路、再总结推广，是我国改革开放取得巨大成功的一条基本经验。试验的最终目的是要把成果上升到政策和法律。近年来各地社区协商治理创新不应仅仅停留在一个阶段或保存为一种现象，而是需要不断增强试点成果的可持续性的“政策溢出效应”，促进形成和转化为一种规范有序、行之有效、常态持续的社区协商治理体系和运行机制。具体而言，一方面，各地要不断拓展试验的广度和深度，准确把握城乡社区协商要突破的重点领域和关键环节，拓展试验的内容，扩大试验范围，集成试验项目，推动试验区从开展单项试验向实施综合试验转变，要更加注重改革的系统性。当前重点是要把居民群众关心的热点、难点问题作为社区协商治理创新的工作重点，以居民关心的“急”“难”“热”等问题为抓手，引导居民参与社区决策前的协商、社区决策中的实施和社区决策后的评价，力争在社区协商的制度设计、体系支撑、政策创新等问题上有所突破。另一方面，推动各地试验任务的深化和成果的落地，促进社区协商改有所成、改有所进，不仅需要科学的宏观理论和制度规范，同时也需要程序清晰、技术可行的具体微观路径支撑，要更注重协商制度的程序设计和技术规范完善，用程序与技术支撑制度规范，塑造协商制度的权威，推动协商制度“落地生根”。比如针对当前社区工作人员能力素质有限的情况，社区可以在委托专业机构实施协商流程的基础上，重点培训协商议事技术、会议形式技术、会议规则、主持人技术、应用和实践等，以保障协商过程理性有序，协商主体相互尊重、充分辩论，为社区开展有效治理提供保障和技术支撑。

(四)由城乡差异向发展均衡化、协同化再共进

城乡发展的非均衡性是转型中国社会发展的一个重要特征。改革开放以来，伴随我国新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化快速发展，城乡社会正在经历极其重大的社会转型过程，原有基层治理体系已难以适应社会变化的要求。党的十八大以来，我国在统筹城乡发展、推进新型城镇化方面取得了显著进展，但城乡要素流动不顺畅、公共资源配置不合理等问题依然突出，影响城乡融合发展的体制机制障碍尚未根本消除。比如本次社区协商治理创新案例中，真正意义上的农村社区协商治理创新，连续三年全国仅有3家入选，其活跃程度要远远低于城市社区。这说明当前我国农村社区协商尚处于初步探索阶段，未得到大规模的推广实行，其整体发展仍处于非均衡的态势。对此，有研究根据样本提出，从横向数据来看，东部地区的农村社区协商实践创新最为活跃(占43.75%)，其次是西部地区(占37.5%)，而中部地区仅占18.75%。2017年6月，为全面提升城乡社区治理法治化、科学化、精细化水平和组织化程度，促进城乡社区治理体系和治理能力现代化，中共中央、国务院发布《关于加强和完善城乡社区治理的意见》，明确将“坚持城乡统筹，协调发展”作为基本原则，这表明城市社区和农村社区起点不同、发展阶段不同，但努力目标是相同的，提升“六大能力建设”的要求是一致的，同样也意味着农村社区协商将随之进一步发展，城乡统筹发展的力度将进一步加大。据此而言，今后各地在开展社区协商治理创新工作中，一是要坚决破除体制机制弊端，适应城乡发展一体化和基本公共服务均等化要求，促进公共资源在城乡间均衡配置，注重以城带乡、以乡促城、优势互补、共同提高，加快形成全面融合、共同繁荣的新型城乡社区协商治理关系。比如促进互联网运用于农村社区协商治理的全过程，充分利用新技术、新媒体推动社区网络协商平台建设，发挥好新媒体在宣传教育、征集议题、沟通讨论、组织实施和监督评价等各个协商环节中的重要作用，从而大大提高农村社区协商治理的质量和水平。二是要坚持因地制宜，立足自身资源禀赋、基础条件、人文特色等实际，在推进社区协商创新中既要注重高位统筹推进，同时又要尊重和把握城乡治理的差异性和发展走势分化特征，做好分类施策、典型引路，加快形成既有共性又有特色的城乡社区协商治理模式。比如从当前来看，一方面，要突破村庄边界、身份边界、地域边界的封闭性，在社区层面构建新的社会生活共同体，同时大力培育服务性、公益性、互助性农村社会组织，积极发展农村社会工作和志愿服务，探索以政府购买服务方式引入专业社会组织参与农村社区协商工作，将疑难型、复杂型、专业型协商事项纳入公益创投项目，通过项目化管理的方式带动城乡社区协商共治、资源共享、协同发展。另一方面，还要看到，当前乃至今后较长时间内，社区、村庄、村落(小组)依然是农村居民不同层次的公共活动场域、社会交往空间，应区分社区、村庄、村落(小组)、村民等不同层次，逐步构建多层次的协商治理机制，同时借力已有的制度资源，用好既有的制度存量，依托村民会议、村民代表会议、村民议事会、村民理事会、村民监事会等，形成民事民议、民事民办、民事民管的多层次基层协商格局。总体而言，无论国家政策设计还是基层实践发展，都为农村社区生活注入多样化的发展活力和影响因素，也为新时期农村社区协商走向制度化、规范化、程序化，并与城市社区协商协同共进提供了更多的发展契机。

注释

①林尚立：《协商民主是符合中国国情的民主实现形式》，《人民日报》2016年8月31日。

②陈炳辉：《国家治理复杂性视野下的协商民主》，《中国社会科学》2016年第5期。

③演化、实验、设计是不同阶段的显性发展逻辑，但并不排斥其他环节的存在。参见李文钊：《党和国家机构改革的新逻辑——从实验主义治理到设计主义治理》，《教学与研究》2019年第2期。

④吴理财：《中国农村治理变迁及其逻辑：1949—2019》，《湖北民族学院学报(哲学社会科学版)》2019年第3期。

⑤江必新、李沫：《论社会治理创新》，《新疆师范大学学报(哲学社会科学版)》2014年第2期。

⑥马得勇、张华：《制度创新中的价值与细节：三个基层民主创新案例的实证分析》，《政治学研究》2018年第1期。

⑦王浦劬：《中国的协商治理与人权实现》，《北京大学学报(哲学社会科学版)》2012年第6期。

⑧金太军、张振波：《论中国式协商民主的分层建构》，《江苏社会科学》2015年第2期。

⑨李友梅：《当代中国社会治理转型的经验逻辑》，《中国社会科学》2018年第11期。

⑩陈家刚：《城乡社区协商民主重在制度实践》，《国家治理》2015年第34期。