公务员考试录用制度下的少数民族干部选拔和任用

摘 要：公务员考试录用制度是《公务员法》的重要组成部分，在此制度的规定下，我国目前公务员的选拔和任用均采用考试录用的方式进行，少数民族干部的选拔和任用也适用此制度。公务员考试录用制度的实行，能进一步提高少数民族干部队伍的素质，但却存在着少数民族考生与其他考生在起点上的不公平、与《中华人民共和国民族区域自治法》在干部任用方面的照顾性没有实现有效衔接以及对少数民族照顾的规定没有细化等问题。可以通过细化对少数民族报考者的照顾规定;建立分级分类考试机制;合理安排社会招收部分的少数民族考生指标;完善少数民族考生加分制度等，推进公务员考试录用制度的改革和完善，做好少数民族干部的选拔和任用工作。

关键词：公务员录用制度;少数民族干部;选拔;任用

公务员考试录用制度是《公务员法》的重要组成部分，我国于2006年1月1日起正式生效的《公务员法》对公务员考试录用的原则、范围、具体要求都做了相应的规定。自其实施以来，公务员的选拔和任用均采用考试录用的方式进行。同时，我国是多民族国家，公务员考试录用制度的推行对少数民族干部的选拔和任用具有全面而深远的影响。一方面有利于少数民族干部队伍的整体素质提升，另一方面在部分民族区域自治地区，由于考试竞争较为激烈，汉族考生的竞争优势逐渐凸显，少数民族考生在考试竞争中显得较为被动，抬高了少数民族进入干部队伍的门槛。公务员考试录用制度中的“公开考试、严格考察、平等竞争、择优录取”的规定看似公正，但对于少数民族考生而言，由于所受基础教育的薄弱，在起点即有失公平，未能与我国民族区域自治制度中对少数民族的相关照顾政策形成有效衔接。因此充分分析公务员考试录用制度对少数民族干部选拔和任用的影响，把握好公平竞争与民族照顾的平衡原则，对于坚持和完善民族区域自治制度、提高少数民族干部队伍素质、推动少数民族地区发展具有重要意义。

一、公务员考试录用制度及其对少数民族干部选拔和任用的意义

公务员考试录用是为选拔、錄用公务员而进行的考试，它是指国家公务员录用的主要机关根据有关法律规定，通过笔试、面试、现场操作、情景模拟测验、心理测验等方式来测量、评价应试者的知识、能力、专业水平、心理、品德等情况是否符合国家公务员要求的手段和方法。其主要宗旨是将竞争机制引入到我国公务员制度中。在公务员考试录用过程中贯彻公开、平等、竞争、择优的原则，为广大考生提供了更加公平的竞争机会。考试录用的公正性得到了社会的广泛认可，同时，也有助于扩大选人用人视野，优化公务员队伍的素质，进而提高政府的执政和管理水平。

在此背景下，公务员考试录用制度对于少数民族干部的选拔和任用也就具有十分积极的意义，具体为：

1.公务员考试录用制度的实行，有利于少数民族干部队伍素质的提高，建立精干高效的少数民族干部队伍。公务员考试录用制度，使公务员的录用更加科学和严格，实现了充分严把“进口”关，把社会上优秀的少数民族人才吸收到干部队伍中来，提高了少数民族干部队伍的素质。

公务员考试录用制度的核心是“凡进必考”，并具有严格的程序和标准。依据目前我国的公务员考试录用制度，公务员的招考第一步要面向社会，通过严格的资格审查，组织报考。报考的资格包括报考岗位所需的民族、性别、年龄、学历、专业等，对符合条件者进行进一步考察。第二步组织笔试。目前笔试的科目包括《申论》、《行政职业能力测试》、《公共基础知识》等，对报考人员的综合能力进行全面考察。第三步进行面试。对通过笔试的报考人员按笔试成绩的高低，以录用人数1：3或1：2的比例进入面试，将组织计划能力、应急应变能力、人际关系协调能力等作为考试的内容，对考生进行考察。通过面试的考生还要进行严格的考核，内容包括：政治思想、道德品质、遵纪守法情况、团结互助精神、主观能动性以及身体健康状况等。其中把思想品德作为重点进行考核。通过以上严格、科学、系统、层层把关的考试，能够最大程度地体现出“择优录取”，将德才兼备、真正高素质的优秀少数民族人才选拔进国家公务员队伍中来，全面提高了少数民族干部队伍的素质。同时，我国正处于经济建设高速发展时期，发展的关键在于人才，而人才的竞争归根结底在于制度的竞争。通过层层考核选拔和任用的少数民族干部，能够具备较为强烈的竞争意识，使整个干部队伍形成讲竞争、讲成效的工作氛围。

2.公务员考试录用制度的实行，有利于建立健全公平竞争和公开监督的少数民族干部用人机制。公务员考试是公开公正的竞争、知识与能力的竞争、品德与才能的全面竞争，充分体现了公开、平等、择优的原则，为人才提供了展现的平台。一些来自贫困家庭的少数民族考生，能够在公务员考试录用制度所创建的公平竞争环境下，通过自身努力，进入到公务员系列中。这有利于激励和促进人才成长，打破不利于人才成长的束缚，同时克服和防止用人过程中消极腐败现象的发生。

二、公务员考试录用制度下少数民族干部选拔和任用呈现出的问题

公务员考试录用制度的实行，虽然有利提高少数民族干部队伍的素质，创建良好的用人机制，但是对于教育水平落后、经济发展相对缓慢的少数民族地区的干部选拔和任用而言却呈现出了一系列问题。

1.公务员考试录用制度中的公平性与实际推行中的不公平性并存。我国目前推行的公务员考试录用制度所以坚持的是“公开考试、严格考察、平等竞争、择优录取”的原则，充分体现出来了公平性特点，但却无形中抬高了少数民族进入干部队伍的门槛。只有接受过较好教育的少数民族考生，才能在激烈的竞争中脱颖而出。可事实上大多数少数民族地区的基础教育的水平都相对落后，考生之间存在着起点上的不公平。具体表现为少数民族地区的少数民族考生与本地区汉族考生之间的差距以及与其他发达地区考生之间的差距。这种由基础教育阶段就存有的差距使看似公平的“公开考试、严格考察、平等竞争、择优录取”的考试录用规定，在推行中却存在着从起点上就有着的不公平性。不同教育条件下成长的考生，却要通过统一难度、统一要求的考试来录用，毋庸置疑，少数民族考生拥有的成功机会大大低于汉族考生或是发达地区考生，一些民族地区的基层公务员岗位被起点更高的汉族考生或教育发达地区的考生所获得。这种情况的存在，短期来看，不利于少数干部的选拔。从长远来看，少数民族干部数量在干部队伍中的所占比例会有所下降，不利于我国民族区域自治制度的贯彻。

2.公务员考试录用制度中对少数民族报考者的“照顾”只有简单提及，没有进一步的细化规定，难以落实。2006年1月1日开始实施的《中华人民共和国公务员法》第四章“录用”第二十一条规定：“录用主任科员以下及其他相当职务层次的非领导职务公务员，采取公开考试、严格考察、平等竞争、择优录取的办法。民族自治地方依照前款规定录用公务员时，按照法律和有关规定对少数民族报考者予以适当照顾。”[1]虽然有明确的“照顾”规定，但对于如何“照顾”，“照顾”的标准和标准制定的机构等，却没有作出进一步的规定。使得在实际的录用工作中很难体现出对少数民族考生的照顾，或是把握不好照顾的尺度，如在一些少数民族众多的地区，相关部门就曾尝试通过对少数民族考生加分的方式来体现出“照顾”的规定，却引来了较大的争论，甚至还出现了个别考生为了获得少数民族的加分照顾而“制造”少数民族身份，以及在公务员录取过程中存在“暗箱操作”的现象，引发了社会上对考试制度的公开、透明、公平的质疑，最终加分政策只能取消。出现这类情况的根源正是目前我国的公务员考试录用制度只对少数民族的“照顾”有简单提及，没有进一步的细化规定，使得这种“照顾”难以落实。

3.公务员考试录用制度与《中华人民共和国民族区域自治法》在干部任用方面的照顾性没有实现有效衔接。《中华人民共和国民族区域自治法》第十六条规定：“民族自治地方的人民代表大会常务委员会中应当由实行区域自治的民族的公民担任主任或副主任。”[2]第十七条规定：“自治区主席、自治州州长、自治县县长由实行区域自治的民族的公民担任。自治区、自治州、自治县的人民政府的其他组成人员，要尽量配备实行区域自治的民族和其他少数民族的人员。”[2]第十八条规定：“民族自治地方的自治机关所属工作部门的干部中，要尽量配备实行区域自治的民族和其他少数民族的人员。”[2]第二十二条规定：“民族自治地方的自治机关根据社会主义建设的需要，采取各种措施从当地民族中大量培养各级干部、各种科学技术、经营管理等专业人才和技术工人，充分发挥他们的作用，并且注意在少数民族妇女中培养各级干部和各种专业技术人才。民族自治地方的自治机关录用工作人员的时候，对实行区域自治的民族和其他少数民族的人员应当给予适当的照顾。民族自治地方的自治机关可以采取特殊措施，优待、鼓励各种专业人员参加自治地方各项建设工作。”[2]第七十条规定：“上级国家机关帮助民族自治地方从当地民族中大量培养各级干部、各种专业人才和技术工人。”[2]这些规定体现了我国对少数民族干部队伍建设所采取的特殊政策，不仅贴近我国民族地区的现实，也为少数民族干部队伍建设提供了法律保障。但是，我国目前实行的公务员考试录用制度对民族地区公务员的招录缺乏明确的规定，在一定程度上弱化了《中华人民共和国民族区域自治法》相关规定的实施力度，进而影响了少数民族干部队伍的发展壮大。

三、少数民族干部的选拔和任用对公务员考试录用制度提出的完善要求

少数民族干部的数量和素质，关系到我国民族区域自治制度的落实，关系到各民族之间的平等，也关系到少数民族地区的经济社会发展。我国目前推行的公务员考试录用制度能提高少数民族干部的总体素质，也给少数民族干部的选拔和任用提供了制度化、公平性的操作环境，但仍然存在着较多的突出问题，需要结合具体实际进行相应的完善。

1.结合各地的实际情况，细化对少数民族报考者的照顾规定。民族地区应高度重视少数民族干部数量的增加，对少数民族报考者予以照顾。除国家规定的政治条件外，其他报考条件可根据当地情况适当地进行调整、放宽。具体有以下考虑：第一，适当放宽少数民族报考者的学历要求。对国家重点扶持的民族贫困县以及发展较为落后的少数民族聚居地区的公务员录用的报考要求做适当调整。因为这些地方由于经济的贫困，也导致了文化教育的落后，高学历的少数民族考生偏少。如果将录用的“门槛”设置过高，只能将大多数少数民族考生拒之于门外，长期以往，还将大大减少当地少数民族干部的数量，不利于民族区域自治制度的落实。因此，可适当降低这些地区民族考生的学历要求;第二，对于学历较低，在民族地区基层工作，为民族地区经济发展、民族团结做出较大贡献的少数民族在报考上一级民族事务工作部门时应优先录用;第三，对在民族地区基層工作两年以上的少数民族干部，在报考高一级政府工作部门时，应优先录用等。总之，要细化“照顾”的规定，使照顾政策能得以落实。

2.探索建立分级分类考试机制，使一些教育水平落后地区的少数民族考生能有机会进入到政府基层管理岗位。我国的少数民族由于历史和社会发展等因素，大多地处边疆，交通不便，信息不灵，基础教育落后，在学习起点上与其他发达地区的考生或汉族考生存在很大的差距。有些少数民族考生在汉语应用与表达方面与汉族考生的差距巨大，而目前公务员录用考试中笔试环节的《申论》科目和《行政职业能力测试》科目的重要组成部分都是对考生的汉语应用和表达能力进行考察。面试环节对考生的汉语应用和表达的要求则更高，很多少数民族考生在面试过程中不是因为不知道答题的内容，而是因为汉语表达不流畅的因素使成绩受到影响。因此，应该探索出分级分类的考试机制，尽量减少少数民族考生在公务员录用考试中所承受的不公平性影响。

在今后的公务员录用考试中，可根据职位分类法逐步实现科学的分类、分级考试，这是考录制度走向科学化的一个重要方向。目前我国的公务员考试并没有和管理上的职位分类法相挂钩，不论学历、年龄、民族基本上是实行统一的考试内容，忽视了个人的学术背景和专业优势。应当根据报考者的学历、专业建立分级分类的考试机制，例如，把我国的公务员考试分为三个层次，即高级、中级和初级。高级适用于中央国家机关及省级政府部门公务员的录用，中级适用于省级一般性的职能部门和地市级政府，初级适用于县、乡级公务员录取。根据不同级别、不同层次的公务员考试制定不同难度系数的考试试题，高级公务员主要考察应试者在宏观政策层面上的理解，而低级公务员则更多地考察实际技能和对政策的执行力。通过科学的分级、分类考试，使一些起点较低的少数民族考生能够有机会进入到基层公务员岗位工作。另外，也可以考虑在民族区域自治地区公务员录用的面试环节中采用双语（即汉语和当地民族语言）自主选择的考试方式，减少因为汉语表达障碍而影响考试成绩的情况发生。

3.各级人事部门要安排社会招收部分的机动指标，用于录用少数民族考生，保证少数民族干部在干部队伍中的数量比例。民族地区各级人事部门在省或自治区人民政府下达的公务员录用指标中，应安排社会招收部分的机动指标用于招录少数民族考生，这样能做到在进人环节上实现对少数民族的照顾，保证少数民族干部在干部队伍中的数量比例。同时在指标设置上，要做到与《中华人民共和国民族区域自治法》中对少数民族干部任用照顾性的有效衔接，如民族自治地方的自治机关在招录公务员时要考虑从当地民族中大量培养各级干部、各种科学技术、经营管理等专业人才和技术工人，设置专门的指标，录用当地的少数民族。当然，在指标设置上，要严格按照当地少数民族和汉族人口比例确定合适的比例，避免出现对汉族考生的不平等。要加强审核少数民族身份的机制，杜绝为了报考公务员而突击改换民族身份的情况。

4.完善少数民族考生加分制度，做到在我国少数民族占多数地区的公务员考试中少数民族考生和汉族考生的权利平衡。在公务员录用考试中，对少数民族考生进行加分，是体现对少数民族的照顾和贯彻我国民族区域自治制度的重要方面，但在我国广西、云南、贵州、内蒙古、新疆、四川西部、西藏等地，存在许多世居少数民族，这些少数民族占当地人口比例中的绝大多数，汉族人口占当地人口的少数。如果加分制度不科学、不完善，会形成少数民族考生和汉族考生平等权的失衡，引发社会矛盾。因此要完善我国少数民族占多数地区的民族考生加分制度。从理论层面上看，我们可以做如下考虑：

第一、在全国范围的公务员考试中（比如每年十一月举行的中央国家机关和直属机关公务员考试），可以从我国《民族区域自治法》和《公务员法》保护少数民族的平等权利的立法目的出发，酌情给予少数民族考生适当的加分照顾。这是因为在全国范围内，汉族仍然占90%以上、少数民族人口不到10%，并且少数民族在经济和文化上和汉族仍然有一定的差距。这样做能实现合理差别与平等保护。

第二、在地方性的公务员考试中则要分情况分别予以不同的对待。因为我国目前的民族区域自治地方包括了两种情况：一种是虽然实行了少数民族自治制度，但是在该自治地方中少数民族人口（或者各少数民族的总和）实际上仍然只是占少数的地方（如广西壮族自治区）;另一种是汉族人口占少数的偏远少数民族自治地方，因此与之相对应的是，在公务员考试的加分照顾中，应就我国民族区域自治地方的两种情况分别采取不同的办法：其一，在单一少数民族或者若干少数民族的人口总和占少数的民族自治区域地方公务员考试中，仍然需要给予少数民族考生适当的加分。因为在这些地区里，某一个或者所有少数民族人口的总和仍然占全体人口的少數，他们处于弱势地位。为了保护一定数量的少数民族人口进入地方政府中任职，实现少数民族区域自治的目标，有必要在地方公务员的考试中给予他们加分照顾;其二，在少数民族人口占多数的自治区域的地方公务员考试中，由于少数民族人口是占到50%以上，甚至80-90%以上的绝对多数，汉族是占了少数，那么我们就不能笼统的采取像全国范围内对少数民族的照顾加分政策，而有必要对当地处于少数的汉族人口的平等权予以适当的关注。当然，在全国范围内，由于汉族人口依然占绝大多数，从总体上的平等保护着眼，也不宜给在这些自治地方处于少数的汉族加分。比较合适的作法是：在这些地区既不给处于多数的少数民族加分，也不给处于少数的汉族人口加分。

注释：

[1]《中华人民共和国公务员法》全文，http：//www.law-lib.com/law/law_view.asp？id=91802

[2]《中华人民共和国民族区域自治法》全文，http：//baike.baidu.com/link？url=i0Yj969jnHzwx5g_

作者简介：

邹丽娟（1975--）女，副教授，硕士生导师，现从事马克思主义基本原理的教学和研究。