地方立法评估及评估成果形成

陈伟斌

(广东海洋大学 广东 湛江 5240088)

当下学界对评估成果形成方面的理论研究还十分不够。相反，作为地方立法评估目的之所在的地方立法评估成果恰恰是地方立法评估工作的意义和价值所在，其直接为法制定时机是否妥适、制定后可能产生何种社会风险、产生的社会风险如何防范、立法怎样修改更契合本地实际以及更具有科学性等问题处理提供智力支撑和实践根据，因此，对地方立法评估成果的理论研究和实践探索恰恰显得更为重要、亟需。笔者在本文中将对地方立法评估以及评估成果的形成作以初步分析，以期抛砖引玉，引起学理界、实务界对该课题的重视。

一、地方立法评估的产生

地方立法评估，意指地方立法机关对即将颁行的立法草案或者对已经颁行实施了一段时间的地方性立法(地方性法规、地方规章)进行全面评价的一项立法活动。[1]地方立法评估分为地方立法后评估和表决前评估两种类型。在我国，地方立法后评估实践最早出现于上个世纪九十年代末，当时的立法后评估主要是对业已颁行的地方立法的社会效果尤其是其实施效果进行评价、反馈，以期为地方立法的下一步修改完善奠定实践依据。

早在2013年，我国地方立法实践中就出现了地方立法表决前评估。资料显示，广东省人大常委会于2013年初，开始在制定本省的关乎民众切身利益关系、社会影响较大的地方立法开始之前进行表决前评估实践。由于实践反馈地方立法表决前评估具有极好的社会反响，为规范广东地方立法评估工作，广东省人大常委会于2013年7月颁行《广东省人民代表大会常务委员会立法评估工作规定(试行)》，该文件明确要求：“开展表决前(立法前)评估适用于新制定、全面修改以及重大制度作修改所有法规草案”。广东省地方立法表决前评估的作法本我国其他地方立法纷纷效仿。目前，我国地方立法后评估与表决前评估已经成为地方立法制度、机制之一，被地方立法实践践行。

2015年《立法法》修正以后，我国的地方立法评估实践愈加常态化，这也推动了我国地方立法评估实践的发展，为地方立法评估的制度化发展和规范化运行提出了迫切要求。据笔者梳理发现目前我国已有三十多个省(自治区、直辖市)和地级市颁行了本地规范、指引地方立法评估方面的规范性法律文件。综观当下我国各地颁行的地方立法评估规范性文件，从规范性文件的内容和体系来说，对地方立法评估的原则、标准、程序、方式、方法等作出规范和明确是其主要内容和基本结构。 针对地方立法评估成果形成的程序、成果的检验、成果的评价以及成果的运行很少反应在目前各地的地方立法评估规范性法律文件中。

二、地方立法评估成果

目前，“地方立法评估成果”还不是一个法律术语，在地方立法学研究视域，其也并不是一个正式意义的法学术语。因此目前学界尚未对地方立法评估给予学理界定和内涵刻画。笔者认为，地方立法评估成果很难从实质上或本质属性上给予精准界定，但作为地方立法制度重要组成部分的地方立法评估成果，又是需要作为客观术语来予以对待的，笔者以为我们可以对该术语进行描绘，具体可以这样对这一术语进行明确：地方立法评估成果可以理解为是地方立法评估活动结束以后经过理论抽象和实践总结、论证而产生的智力结晶和成果凝练，是地方立法评估报告中可以用来对地方立法的制定时机、立法架构、地方立法规范权利义务设定以及法律责任制度设置等立法内容、地方立法修改内容等直接提供依据的内容和部分，是地方立法评估报告中直接推动地方立法完善亦即直接助力于地方立法科学化、民主化和地方特色凝练的部分。

无容置疑，作为地方立法重要阶段的地方立法评估，关乎到地方立法的质量以及地方立法的民主性和是否切合本地实际，因此其对对地方立法具有重要意义。针对地方立法评估对地方立法的意义，有学者给予客观阐述，他认为：“地方立法的价值意义主要体现在：其一，地方立法评估可以促进地方立法质量、可以扩大公众有序参与地方立法、可以推动地方性法规的实施”。[2]实际上，地方立法评估的意义实现是以地方立法评估成果为载体和依托的，没有地方立法评估成果，地方立法评估的价值意义实现就成了无源之水、无本之木。所以有学者十分形象地说：“地方立法评估成果是地方立法评估的结果和目的所在，是考量地方立法评估工作有效性与否的主要标准”。[3]

三、地方立法评估成果的形成

毫无疑问，逻辑上论，没有地方立法评估成果形成当然没有该成果的实践应用。[4]地方立法评估是一项地方立法活动，或者说地方立法评估本身就是地方立法的法定程序之一和必经阶段，因此，地方立法评估必须依据规范化的法定程序进行，只有依据法定的程序规范化运作，地方立法评估才具有法律意义，产生法律效力，具有法律效果。同样，只有依据规范化的程序进行的地方立法评估其最后的结果才可能经过检验、凝练而可能成为地方立法评估成果，地方立法评估成果是地方立法评估这一法律行为或者说法律活动的最终结晶，其具有法律意义、产生法律效力的前提一样是地方立法评估成果的形成也是一个严格意义的法律活动，其只有规范化运作、严肃进行才使得其具有法律意义。总之，笔者认为地方立法评估也好地方立法评估成果的形成也罢，它们均是地方立法的组成要素和过程性行为，是需要法律进行引导和规范的十分严肃的立法事项和立法活动，只有如此，才使得法的产生具有了法的神圣性，取得了法的尊严和权威，获得了法的正统性。然而，十分遗憾的是我国目前不论是《立法法》还是《行政法规制定程序条例》、行政规章制定程序条例》等国家层面的立法法还是各地关乎地方立法层面立法的法文件，均没有关乎立法评估成果形成程序的规范性规定，这对地方立法评估的意义张扬和效果实现是十分不利的。有鉴于此，笔者结合当下地方立法评估成果产生的实践，拟对地方立法评估成果的形成程序作如下设计：

(一)地方立法评估报告的制作

1.报告撰写。撰写地方立法评估报告不是一个毫无法律意义的事情，由于地方立法评估报告在撰写结束后需要提交拥有立法权的地方国家机关进行讨论、审定进而最后决定通过与否，并且撰写好的地方立法评估报告依照既定的严肃程序提交给拥有地方立法权的国家机关将对该国家机关产生一定拘束力，其必须纳入议事日程进行讨论、审定进而表决是否通过还是需要进一步充实、完善等，因此，为强化地方立法评估报告撰写的严肃性，笔者建议，地方立法评估报告的撰写在形式方面的要求上应该遵循一定的格式、样式，在内容方面的要求上是其撰写必须客观公正、中肯，不得夹杂有个人的主观判断、推测，应该言之有据言之有理，撰写的所有判断应该有论证、说理，有根据。另外，表决前评估报告的撰写应该符合评估工作要求的内容，格式性一一撰写全部的要求内容。有的时候，评估工作要求可能会要对评估事项下结论性意见，这种情况洗，可以明确的，可以明确结论意见，一时不好明确判断的，需要如是说明。

针对地方立法评估报告的结构，有学者认为：“在结构上，地方立法表决前(立法前)评估报告应该先具体介绍评估活动的总体情况，接着是目前启动立法或者实施该立法有可能存在的主要问题，最后是明确具体的意见建议及其理由”。[5]针对地方立法立法后评估报告，其报告的结构，笔者建议主要有三部分结构，分别为：首先，总体对业已颁行的地方立法进行客观评价(基于实践调研和民意反馈)；其次，地方立法所设计的主要制度执行情况的客观说明；最后，关于地方立法非、改、解释、完善的建议及其理由论证等。

2.报告制成步骤。 因为评估分为表决前和立法后评估两种不同类型，其制成步骤存在差异：

第一，表决前评估报告的制成。目前，表决前评估比较经常的的作法是由立法机关委托第三方开展具体工作。关于这一做法的长处，有学者评价认为：“第三方进行地方立法评估可以一定程度地避免地方立法机关的立法盲动性和立法冲动”。[5]从具体步骤论，表决前(立法前)评估报告的制成含地方立法机关委托第三方程序、第三方评估并拟写出报告程序、地方立法机关法制工作机构适时召开表决前评估会、法制工作机构综合整理与研究分析第三方评估报告的意见最终形成总体评估报告等四个阶段。

第二，地方立法立法后评估报告的制成。地方立法后评估目前既有立法机关承担也有委托第三方评估的可能。不论是采用哪种评估方式，评估报告最后均须要有立法主体的法制工作机构研究后形成总体性的评估报告。

(二)地方立法评估报告的提交及审定

笔者在文章中针对地方立法评估报告的提交及审定的步骤作过描绘：“地方立法评估报告提交给立法机关后，需要立法主体召开常委会会议讨论，立法主体的法制工作机构及评估具体承担单位应该派出专门人员列席参加常委会讨论会议。在会议上接受常委会委员对报告及其有关内容所提出的质询与发问”。[6]

(三)地方立法评估成果完成

首先，常委会组成成员认真分析研讨地方立法评估报告并在次基础上每一位与会委员对该评估报告基于个人的知识素养、实践经验和法律认知等作出独立的判断，在该判断的基础上每一位与会委员须明确个人的结论性意见，亦即需要对地方立法评估报告明确自己的肯定意见和否定意见，并且需要作出理由说明。最后，笔者认为：“在常委会以及其他相关的与会人员表决和审定以后，他们必须针对对应的问题提出具体的意见与建议，然后按照民主集中制工作原则的要求，出现多数人的意见，再根据多数人的意见，达成评估成果报告。”[6]

最后，评估报告必须历经一定专门形式步骤才可以最终成为评估成果，这一专门的形式和步骤，笔者以为是以地方立法机关的名义作出，并制作正式文本，在特定的文本上刊发。