政府引导母基金的绩效提升路径分析

2020-03-12 16:44:09刘志扬陈高杨
广西质量监督导报 2020年11期
关键词:创业投资出资运作

刘志扬 陈高杨

(1.石家庄铁道大学经济管理学院 河北 石家庄 050043;2.石家庄铁道大学 经济管理学院 河北 石家庄 050043)

政府引导母基金是我国特有的母基金形式。其资金的主要来源是地方或者中央政府,同时吸收相当的社会资本,主要指导政策以支持创新创业企业发展为主,由相关政府部门提供资源并给予支持,借助金融及投资机构的市场运作,对相关基金进行投资。

一、我国政府引导母基金发展概况

我国政府引导母基金的雏形出现于1991年,国务院颁布了《国家高新技术产业开发区若干政策的暂行规定》,此后各地政府逐步零星的开展了产业投资基金的试点进行实践探索。2014开始,我国的政府引导母基金进入了飞速发展期,出台了以《政府投资基金暂行管理办法》为代表的多项指导政策,旨在进一步明确政府引导母基金的设立、运作以及风控等各项规范。到2019年,我国政府引导母基金数量又创新高,达到2070只,引导基金目标总规模达到12万亿人民币,实际总规模超过3.9万亿人民币。

二、政府引导母基金的绩效目标

(一)政策目标。政府引导母基金从根源上来讲是一种政策性基金,其政策目标也是其绩效目标的基本目标和首要目标。引导基金设立的最大目的就是引导和鼓励更多的社会资本参与投资,对符合产业发展方向的、处于种子期或起步期的高新技术企业进行帮扶,充分对财政资金的杠杆放大效应进行发挥,以弥补创投企业通常投资于成长、成熟期企业的不足。

(二)经济目标。虽然政府引导母基金是政策性基金,但同样需要按市场化规则运作。在引导基金的构成中,社会资本也占了相当的比重,而经济利益最大化才是社会资本的至高追求,同时一定的盈利也会推动引导基金持续健康的发展,追求经济利益理所应当成为引导基金的绩效目标之一。

(三)管理目标。政府引导母基金由政府财政与社会资本按一定的比例共同出资,管理难度较大,通常是在政府的监管下,委托给第三方的专业机构进行日常的运作及管理,其管理是否科学合理严重影响着引导基金的运作和发展。因此,管理水平也应作为引导基金绩效评价的目标之一。

(四)风险控制目标。政府引导母基金的本质是一种创业投资资金,虽然有着政策性基金的特殊性,但同样有着普通基金的风险性,具体而言,引导基金的风险主要来自投资风险以及管理风险。前者主要表现为投资项目具有较高的失败率;后者是指政府引导母基金本身不直接参与创业投资机构具体的投资管理活动,更不干预被投资企业的日常经营管理,随之也会产生管理风险,主要表现在受委托的第三方管理机构产生的道德风险行为致使基金蒙受损失。

三、政府引导母基金运营中存在的问题

(一)母基金定位不清。设立政府引导母基金的目的是吸纳社会资本,向处于起步初创阶段的创新型中小企业进行投资,但在实际操作上,有相当一部分地方政府不能很好的把握引导基金的特点,对其社会功能定位不清,使这些基金变相地成为地方政府投资公司。还有一些地方政府对引导基金的政策属性没有进行充分的落实,过分重视经济指标,导致“与民争利”的现象产生,这对民间资本的进入也是一种侧面的打击。

(二)政府出资占比过大。政府引导母基金设立的关键在于“引导”,政府的职能本应是引导更多的民间资本进入创投领域,使处于起步初创期的创新型中小企业顺利度过融资的难关。2018年我国中小企业创投资本来源中,政府出资占比为18.21%,国企出资占比为43.01%,合计占比高达61.22%。过高的政府出资会产生很多的负面影响:一方面过高的财政出资定然会加重政府的财政负担;另一方面政府引导基金是非营利性的,过高的出资不可持续,同时也可能出现腐败的现象。

(三)退出机制不健全。借鉴发达国家的成功经验可以发现,引导基金能否高效运作与其是否具有完善的退出机制休戚相关。在这些国家和地区,当政府的引导职能完成,项目踏上正轨后,政府准许社会资本按照约定以较为优惠的价格将政府出资份额收购,以完成逐步退出。此外,还有相当一部分项目通过IPO实现政府的退出。而在我国,存在相当一部分项目因为经营状况较好,政府看重经济效益不愿“让利于民”,同时我国当前的资本市场还不完善,项目很难完成上市,只能等到政府投资到期清算退出,或是公开转让于其他社会资本。

四、政府引导母基金的绩效提升路径

(一)政策绩效层面

1、明确引导基金定位,明确财政资金占比

政府引导母基金在设立和运作时必须要明确自身的定位,在利润分配上不与民争利,主要起到引导和激励的作用。同时由于没有明确的政府出资比例限制,引导基金在运作中会产生各种各样的问题,当前我国引导基金中财政资金占比普遍高达60%以上,政府也因此采用行政手段过多的干预基金运作,从而使引导基金的效力难以充分发挥,但是过低的政府出资又无法起到引导、激励社会资本的作用。我认为可以学习和借鉴其他国家成功的经验,以以色列的YOZMA基金为例,基金规定政府财政资金占比最高不超过40%,在此基础上辅以一些让利于民的举措,可以促使政府引导母基金健康的发展。

2、弱化地域限制

政府引导母基金的政府出资大多源于当地的财政资金,因此通常会在进行投资时受到地域限制。以全国绝大多数省市来说,引导基金均要求所投资的企业注册地或是子基金的投资管理公司注册地必须在本行政区域内,客观来说,这些“地方保护主义”策略对推动当地的经济发展有一定的积极作用,但却在引导基金对社会资金的吸引力的方面大打折扣,也弱化了财政资金的杠杆放大效果。而倘若推行“择优不择地”的原则,对地域限制进行弱化,一定可以吸纳更多的社会资本的参与,更好的促进相关领域的发展。

(二)经济绩效层面

1、强化母基金市场化运作

由于我国的政府引导母基金具有显著的政策性,所以在实际运营中很难完全按照市场化的方式去运作,与完全市场化的母基金相比,政府引导母基金在投前管理、激励、投后管理、退出等诸多方面都有不小的欠缺,对引导基金市场化运作的强化势在必行。一方面要进行资金渠道的市场化,政府作为主要的出资方,应和口碑和实力俱佳的创投机构进行合作,资源共享、合理配置,充分发挥政府资金的杠杆效应;另一方面母基金的管理同样必须市场化,政府应选择专业的第三方投资管理机构进行合作,从而降低风险,提高政府引导母基金的经济效益。

2、实施投资组合策略

根据各区域实际情况的不同,对政府引导母基金的投资范围、阶段、地区等采取不同的策略,同时充分考虑合作机构的实际能力和专业方向,对每个子基金的投资目标可适当进行拆分。譬如该创业投资机构擅长于对高分子材料行业进行评估与投资,如若本区域内此领域创业企业较少,则可适当的降低基金在本区域内的投资比例要求,而若是在本区域内此领域创业企业较多,则可适当提高基金在本区域的投资比例要求。

3、健全退出机制

目前,我国政府引导母基金的退出方式主要有两种,分别是公开转让于其他投资人或社会资本以及到期清算退出。除此之外,还有IPO后出售股份这种方式,但这种方式在现实运作中十分困难,对创业企业来说,要达到上市的严苛要求几乎是一项不可能完成的任务。到期清算退出是最糟糕的退出方式,这意味着投资项目失败,政府引导母基金将会遭受较大的损失。最合适的方式就是公开转让,但是在实际操作中同样有着各种各样的问题,项目盈利较少时,社会资本收购意愿不强,项目盈利效果较多时,有些地方政府“不舍得”让利于民,所以健全我国政府引导母基金的退出机制同样可以大幅提高引导基金的绩效。

3、社会绩效层面

(1)加大政府对高新企业研发的扶持力度

可以采取财政拨款、税收减免、提供低息贷款等多种方式手段,对相关高新企业的科技研发进行帮扶,同时制定相应优惠政策,鼓励、引导社会资本参与研发活动,尽可能扫社会资本投资研发活动的制度性障碍,同时加强对企业知识产权的保护。

(2)强化企业研发投入意识

客观来说,我国的高新技术企业在科技研发方面的投入与世界发达国家相比还有相当大的差距。借鉴国外成功企业的经验,几乎全部发展茁壮的高新技术企业对科技研发的投入都足够大,科研成果可以极大提高企业的盈利水平。但这并不是说要把科研放在一切因素之前,高新企业应结合自身实际,制订详细的研发投入计划,进行科学的、可持续的研发工作。

4、管理绩效层面

建立管理团队遴选机制。由于政府引导母基金政策性和市场性的双重属性,管理团队必须同时具备引导基金的市场化运作经验能力以及把握政策导向的意识能力两种素质。在管理团队的遴选中,必须制定完善的规章制度和流程,对其过去的履历以及运作资金的能力进行严格考核,可以在考核中要求其模拟推演将要运作的基金,并对推演方案进行评价,综合考虑该团的投资经历,遴选出最适合的人员。

5、风险控制层面

(1)加强政府对引导基金的监管

道德风险是政府引导母基金在运营中经常面对的问题,为了避免相关事件发生,在将基金委托给专业机构进行经营管理的同时,政府应单独设置监督管理机构,并将资金则委托给国有商业银行托管,构建一个“三权分立”、相互制衡的完善的管理机制。

(2)加强对创业投资人的风险控制

在引导基金和创业投资人存在一定的利益冲突的现实背景下,为了避免创业投资人的道德风险,有必要要制定一系列激励及负激励机制,对创业投资人的行为进行约束。

在激励机制方面,将薪酬与业绩挂钩,当项目实现盈利时,可以以投资净收益为基数,以适当比例对创业投资人给予“提成”。不仅如此,专项奖金、风险补偿金等都可以作为激励创业投资人的方式。

在负激励机制方面,可以要求引导基金投资的期限不超过创业投资基金的投资期限,用这样的方式防止资金被占用,从而保护引导基金的利益,同时设立托管账户,对所有的资金往来进行监管,除此之外,对投资的对象、规模、额度等方面也要进行相关的限制。

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