社会组织参与应急救援的现状、 困境与路径探析

沈燕梅 ，张 斌

（福建警察学院 公安管理系，福建 福州 350007）

一、形势与背景

党的十八大以来，党中央、国务院将突发事件应急体系摆在了更加突出的位置，习近平总书记多次在不同场合就应急管理工作发表重要讲话。2020 年初，新型冠状病毒肺炎疫情肆虐，我国应急管理体系和应急管理能力面临又一次大考。2020 年2 月3 日，习近平总书记在主持召开中央政治局常委会时强调：“要针对这次疫情应对中暴露出来的短板和不足，健全国家应急管理体系，提高处理急难险重任务能力。”国家应急管理体系是国家治理体系的重要组成部分，推进应急管理体系现代化，建立健全科学有效的应急救援体系，加强突发事件发生后的应急处置和救援，是全面深化改革以及构建和谐社会的必然要求。社会救援力量是国家救援力量的有力补充，是构建国家应急管理体系必不可少的成分。《国家突发事件应急体系建设“十三五”规划》中也明确提出“加强社会协同应对能力建设”的任务，同时要求鼓励发展社会化应急救援，支持并引导社会力量有效、有序地参与应急救援行动。［1］

社会组织是相对于党政企等传统组织之外，具有一定的公益性、志愿性、自治性的组织。社会组织作为一种重要的社会力量，在建立健全国家应急救援体系，开展应急处置和救援时发挥关键性作用。按照现行法律规定，我国的社会组织包括社会团体、基金会和民办非企业单位三大类，另外2016 年民政部起草的《社会服务机构登记管理条例（草案征求意见稿）》已明确将民办非企业单位更名为社会服务机构。根据民政部社会组织管理局的大数据展示平台显示，截止2020 年2 月26 日，全国共有社会组织867170 家，近10 年间数量增长了3 倍，且数量仍呈现上升趋势，可见社会组织的力量愈发强大，已成为推进国家治理体系和治理能力现代化过程中不可或缺的重要力量。同时也暴露出一些发展不协调、不均衡的问题：一是从各区域来看社会组织数量差异巨大，江苏省的社会组织数量最多，共有96982 家，西藏自治区的社会组织数量最少，共有561 家；二是从类型来看，相比于社会团体和民办非企业单位，全国仅有基金会6202 家，仅占社会组织总数的0.87%。

值得一提的是，社会组织中有些是专门从事救灾、救援、救护、救助等服务的，称为救援类社会组织，尤其在2008 年汶川大地震发生后，救援类社会组织的数量呈现出蓬勃发展的势头。笔者以“救援”“救灾”“救助”“搜救”“救护”等五个关键词在民政部社会组织公共服务平台上进行搜索，数据显示，截止2019 年12 月31 日，我国登记在册的救援类社会组织数量共有2800家，是2008 年汶川大地震发生前总数的10 余倍，而且从趋势上看，近几年以年均400 家的增量逐渐增长，这还是不完全的数据统计，各地区还存在大量未到民政部门进行登记却一直在开展应急救援的社会组织。这些救援类社会组织大体上可以分为三类：一类是专业类社会救援组织，这类组织通常专注于某一类或某几类突发事件的事中应急救援，它对成员的专业救援技能水平要求比较高，通常在海上救援、森林救援、山野救援等突发事件中能看到这类组织的身影；一类是服务类社会救援组织，这类组织通常专注于应急救援结束后的筹措资金和物资、心理干预、灾后安置等善后工作，工作辐射范围比较广，相比于专业类社会救援组织，服务类社会救援组织的工作持续性比较长，大部分的基金会、社会工作服务机构都属于这类组织；一类是综合类社会救援组织，这类组织的职能比较笼统，对于事中的应急救援和事后的善后工作皆可承担，对成员的综合素质要求比较高，很多成员都是退役的消防队员或军人，具有非常扎实的突发事件处置经验。［2］历次实践经验证明，这三类救援类社会组织已成为重要的社会救援力量，尤其是专业类社会救援组织和综合类社会救援组织更是其中的核心力量，甚至承担了一些国际救援任务。

二、社会组织参与应急救援的现状与困境

（一）社会组织应急参与的法制保障不够全面、滞后性强

自2003 年“非典”事件至今十几年，我国逐步建立并完善了“一案三制”的应急管理体系框架，不管是在相关法律制度还是应急预案中，都强调社会力量参与应急救援，如《突发事件应对法》中明确表述“突发事件发生后……调动应急救援队伍和社会力量”，《国家突发公共事件总体应急预案》中提及“动员社会团体、企事业单位以及志愿者等各种社会力量参与应急救援工作”，还有《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》《关于加强减灾救灾志愿服务的指导意见》《关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》等一系列顶层制度文件中都明确做了鼓励和支持，一些地方也出台了规范性文件，如《温州市志愿者应急救援中心和队伍建设办法》。［3］

即便如此，社会组织应急参与的法制建设仍然存在一些问题。一方面，法律制度较为宏观且不够完善，至今没有明确规定社会组织及其成员与服务对象之间的法律关系，加之严格的注册机制，导致许多不知名的社会组织以“尴尬”的身份参加应急救援，还有部分领域地方性立法先行，而全国性立法千呼万唤不出来。比如许多志愿组织和志愿者参与应急救援，虽然截止2014年底已有20 个省级行政区域制定了志愿服务立法，但只有高位阶的法律才能更好满足我国志愿服务事业的发展需要，而国家层面的《志愿服务法》至今仍未颁布。［4］另一方面，法制建设存在滞后性，“头痛医头、脚痛医脚”的现象严重，理念上仍未从“末端治理”转化为“前端治理”，一些法律制度的出台大大落后于实践，有些都是在事件发生后才后知后觉地临时出台，但其效果远不如于事前的制度建设。比如在2013 年芦山地震发生后，包括社会组织在内的各路救援力量同时往灾区汇聚，但由于震后道路受损严重，导致许多前往灾区的公路出现了长时间的拥堵，造成“救援人员进不去，受伤人员出不来”的现象，为了确保灾区抢险救灾能够顺利进行，四川省才临时发布了《四川禁止社会车辆自行前往灾区》的通告。［5］

（二）许多社会组织自身资金装备短缺、成员素质不齐技能不专

社会组织参与应急救援能够分担政府的部分服务职能，其凭借自身的发展优势，甚至有时承担了官方救援队伍无法完成的一些任务。比如在装备方面，2008 年汶川地震发生后内外通讯中断，社会组织“业余无线电应急通讯网”充分利用已有的设备装置，为震后信息传送的及时性作出了突出贡献，填补了震后的通讯空白；［6］在成员素质方面，2016 年丽水山体滑坡发生后，社会组织“公羊队”的队长徐立军凭借平时专业有素的训练成果，出色完成了浙江地质大队交付的任务，成功将边坡雷达仪安装在悬崖边；在成员技能方面，2011 年甬温线动车事故发生后，社会组织“壹加壹应急救援中心”成员陈斌利用无人机航拍的视频等资料成为事故发生后最早的航拍作品，为事故保留了第一手资料。［7］这些都得益于部分社会组织在资金、装备、成员素质和技能等各方面的发展。

但这些案例毕竟还是少数，更多的救援类社会组织在自身发展中遇到了许多问题。一方面是在资金装备上，许多救援设备都相对陈旧，与官方救援队伍的现代化救援设备相距甚远。而且不管是平时训练还是装备投入等都要花费大量资金，许多社会组织主要靠成员缴纳会费和社会捐赠来维持组织的基本运作，这些社会捐赠绝大多数又是定向捐赠，为了满足捐赠人的捐赠意愿，社会组织基本上都将这些捐赠资金用于帮扶灾民，而很少有捐赠人愿意出资来支持这些社会组织的日常运转和应急能力建设。比如永嘉县海鹰救援大队绝大多数的救援设备都是大队成员自己花钱购买的，壹加壹应急救援中心每年的主要资金来源都是政府购买服务，社会捐赠占的比例很少。很多救援类社会组织因为维持不了日常的运作，只能被迫退出。［8］根据民政部社会组织公共服务平台上的数据显示，截止2019 年12 月31 日，救援类社会组织共注销或撤销244 家。另一方面是在成员素质技能上，相比于国家综合性消防救援队伍、军队等专业救援力量，社会组织成员的准入门槛较低，虽然社会组织中也有数量不等的消防、军队退役人员，但数量极少，绝大多数成员都是兼职人员甚至是高龄退休的志愿者，在综合素质和技能上参差不齐，在应急救援中不是靠平时有素的训练，而是凭经验凭直觉，比如壹加壹应急救援中心的成员虽然有2000 余名，但只有不到10 名专职工作人员，其余都是兼职工作人员和志愿者。而且社会组织的训练条件十分有限，缺乏固定的训练场地为支撑，无法对成员进行科学系统的训练，实战演练的机会更是少之又少，有时只能向官方救援力量租借场地，但这毕竟不是长久之计，缺乏可持续性，不利于救援类社会组织的持久发展。［7］再比如，在社会组织参与新冠肺炎疫情防控工作中，湖北省和武汉市两级红十字会救灾物资发放过于低效、错误频出等行为折射出专职公益人才缺乏的根源性问题，进一步导致了组织自身志愿者网络体系建设的不足，无法高效统筹社会人力资源以应对疫情期间大规模的应急物资收发工作。

（三）社会组织数量多、沟通少，应急管理有时缺乏科学性

自2008 年这一“志愿者元年”起，突发事件发生后的志愿主义兴起，社会组织的自我动员能力不断增强。同时，许多社会组织在历次应急救援中探索出了新的合作机制和思路，以更加紧密的联系参与到应急救援中。例如盈江地震救灾时，参与救灾的社会组织每晚都会开协调会，对盈江县每个重灾区分块领任务，保证应急救援全覆盖的同时又不浪费人财物力。［9］还有像浙江省温州市对全市范围内约7000 名志愿者、13 个社会组织和团体进行人员、装备和技能整合，成立“志愿者应急救援中心”，取得了“1+1＞2”的效果。［3］还有像近些年在自然灾害救援中诞生出“基金会救灾协调会”、“蓝天救援联盟”、“壹基金救援联盟”等一批全国性的联动救灾网络，大大加快了响应速度。［6］

不可否认，社会组织在救援现场的配合、联动越来越紧密，但同时也出现了一些问题。一方面，应急管理是全过程全阶段管理，涉及到预防、准备、监测预警、应急救援和事后管理等各个阶段，不单单只有事故现场这单一阵地。但各地区参与应急管理的社会组织之间没有相对明确的分工，导致部分业务严重重叠，部分业务无人涉足。比如大部分参与应急管理的社会组织都将自身业务定位在应急救援和事后管理阶段，涉足预防、准备、监测预警阶段的社会组织十分有限。［10］另一方面，社会组织自我动员和参与应急救援有时缺乏科学性，按照我国突发事件分级应对的原则，突发事件的级别分为特别重大、重大、较大和一般，但近些年的实践中，由于各个社会组织在参与应急救援之前缺乏沟通、各自为政，科学有序的应急救援理念被非理性的思维所替代，导致无论突发事件的等级如何，第一时间都有大量的社会组织响应起来赶赴现场，社会动员和社会参与的程度往往都大大超过了突发事件的等级。而这种过度应急的现象不但对应急救援没有助益，反而可能给应急救援产生事倍功半的负面效果，极易让救援现场进入杂乱无序的状态，造成人财物力的极大浪费。［5］

（四）政府和社会组织之间的合作机制处于探索阶段，尚不完善

自2008 年至今，社会组织在历次应急救援中发挥了重要的作用，各级政府也努力尝试改变原先自上而下的命令服从型模式，探索一种新型的合作机制，一个政社联动、携手救灾的新格局初步形成。社会组织可以作为各级政府的后备力量，在各类突发事件中补强政府应急能力、补全政府未提供的应急服务，也可以利用组织弹性快速弥补政府第一时间难以响应的地域盲区。而各级政府也清醒认识到社会组织参与应急救援的必要性，从汶川大地震中的“NGO 四川地区救灾联合办公室”到芦山地震中的“抗震救灾社会组织与志愿者服务中心”，从中央层面的“社会力量参与救灾协调服务中心”到许多地方层面的“社会组织与志愿者协调中心”，可以看出各级政府都努力探索与社会组织有序参与应急救援的合作机制。［9］

尽管应急参与中政社合作的格局已经打开，但合作机制尚处于探索阶段，仍存在一些突出问题。首先，政府与社会组织在应急参与中的服务内容既有重叠又有互补，许多社会组织资金缺乏、人员不专、技术薄弱，在与政府重叠的服务内容开发中无法做出特色、打出品牌，导致多数社会组织会由于自身组织属性和专业能力等在应急参与中出现心有余而力不足的“志愿失灵”状况，逐渐地被淘汰出应急参与体系，严重打击社会组织参与应急救援的积极性。其次，政社合作应该力求打造全过程的合作关系，但在具体实践中部分地方政府职能缺位，没有当好“掌舵人”的角色，灾前合作关系严重缺失，绝大多数的社会组织只能在应急救援和事后管理阶段与政府构建合作关系，导致政社合作关系走向临时性、被动性。加之部分服务内容被政府垄断，甚至部分地方政府从制度层面上做了约束，遏制社会组织或社会力量涉足，比如像地震灾前速报技术。再有像新冠疫情爆发后，民政部发文指定湖北五家具有官办背景基金会接收捐助并统一调配，此举一定程度上抑制了民间社会组织的参与动力。最后，各级政府虽然尝试在各个应急救援现场成立各类社会组织协调机构，但临时机构居多，常设机构极少，许多政府并未建立常规化或常态化的合作渠道，相关合作也以应急结束为终止。而且这些机构在职能上缺乏任务引导，不能很好地为社会组织理顺主次需求关系，不能很好地对社会组织的工作范围和工作内容进行再分配，使得社会组织在参与应急救援时存在无序性和盲目性。［11］

三、社会组织参与应急救援的路径思考

2016 年12 月19 日，中共中央、国务院下发《关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》（以下简称《意见》），明确提出要健全社会力量参与机制，结合现阶段我国社会组织参与应急救援的困境，提出如下几点可能性路径。

（一）健全法制建设，加强社会组织应急参与的法制保障

应急法制建设是健全“一案三制”应急管理体系框架的根基，也是对社会组织应急参与规范化、制度化的升华，《意见》指出“研究制定和完善社会力量参与防灾减灾救灾的相关政策法规、行业标准、行为准则”，因此必须要加强法制保障。一方面，提高站位，对现有各地制定的零散的、不统一的、低位阶的法规规章进行整合，在此基础上加强顶层设计，推进全国性立法进程，以高位阶的法制建设来明确社会组织及其成员与服务对象之间的法律关系。并且相关法律的制定要符合社会组织应急参与的规律，避免经常性出现临时性紧急立法，内容上要明确社会组织应急参与的责任和义务，让社会组织对自身有清楚定位，知道哪些可以做且何时做、哪些不可以做，避免多元应急主体在应急参与时的职责混乱。各级政府根据全国性立法，结合当地突发事件发生状况和社会组织实际情况，因地制宜地制定符合当地实际的政策性文件。另一方面，完善法制建设中的保障性措施，无论是志愿者个体、志愿者团体还是社会组织参与应急救援，都应该同等对待，而不应区分体制内或体制外，加快社会组织和志愿者参与应急管理的经费来源、人员防护、权利合法性、抚恤激励等方面成制度、进法律，让社会组织和志愿者在参与应急救援的同时，也同样享受受保护的基本权益。各级政府还可以出台相应政策，将社会组织人员的合法权益纳入社会保障体系，或者为参与应急救援的人员购买人身保险等，从制度层面加强保障，提高社会组织参与应急救援的热情和积极性。

（二）多管齐下，加强对社会组织应急参与能力的扶持和培育

首先，在经费装备方面，各级政府要出台更多政策在经费装备上对社会组织的应急参与进行扶持，比如《关于通过政府购买服务支持社会组织培育发展的指导意见》等文件要落到实处，加强各级政府和社会组织间的合作，购买服务并指导项目实施，并从每年财政支出中挤出部分资金作为社会组织或志愿者参与应急救援的保障资金。各级政府还要积极推动应急产业园建设，开发一专多能的装备，实现装备共享共用机制，从而减轻社会组织的负担。社会组织在发挥慈善职能的同时，政府要多采用正向激励机制，对在应急参与中表现突出的社会组织给予一定程度上的资金奖励，对受损严重的社会组织提供经济补偿。其次，在成员数量结构方面，要多借助新媒体手段开展主题宣传活动，邀请公众知名度高的慈善人士深入到社会组织中，担任社会组织的名义成员，通过宣讲、走访等方式为社会组织大力宣传，吸引更多有意愿投身应急事业的志愿者加入到社会组织。同时，也要注重社会组织成员结构的合理性，制定规范化的准入制度，适当增加专职人员的比例，多招募一些年轻化的人员，最好需具有应急参与的经验。更重要的是，社会组织要联合各级政府的应急管理部门，对每年的部队退役官兵实施动员，让这些实地救援经验丰富的人员志愿加入到应急参与中，提高部队退役官兵尤其是消防退役官兵在社会应急救援队伍中的比例。最后，在成员素质技能方面，社会组织要积极与当地政府的应急管理部门建立知识分享机制，邀请官方救援队伍的骨干成员到社会组织交流经验，并有计划有规模地进行相关业务培训，社会组织也可以定期组织成员到应急管理部门进行参观学习。而且，社会组织需要为成员提供与官方救援队伍相同强度、相同科目、相同条件的实战训练，政府或社会组织联盟也可以组织技能比赛来增加成员的素质技能，比如2019 年应急管理部牵头举办了全国首届社会应急力量技能竞赛，以竞赛促交流、以竞赛促专业、以竞赛促成长，选拔了一批优秀的社会救援人员立标杆、做典范，这样的竞赛应该要形成常态。

（三）健全社会组织间的沟通机制，鼓励全方位、科学化的应急参与

社会组织数量多、力量大，将如此巨大的一股力量拧成一股绳，形成“1+1＞2”的合力至关重要。一方面，各地区社会组织之间要加强沟通，化零为整，可由人员较多、力量较大的社会组织牵头搭建联盟，促进社会组织之间的分工合作。横向上，联盟可以通过联席会议的方式加强沟通，以强带弱、以老带新来增加各个社会组织的专业化水平，并且可以在原有业务内容的基础上分工，鼓励联盟内社会组织分类别拓宽业务范围，对应急管理中预防、准备、监测预警等极少涉足的领域加强建设，力求在各省甚至各市范围内构建一个全方位、全覆盖的社会组织应急参与体系。纵向上，由联盟出面与各级地方政府及其部门搭建沟通协作平台，形成稳定的合作关系，避免各个社会组织杂乱无序地与政府进行对接。另一方面，《意见》指出“搭建社会组织、志愿者等社会力量参与的协调服务平台和信息导向平台”，各级政府及其部门应积极出台政策、搭建平台帮助社会组织建立科学有序参与应急救援，加强对社会组织按照分级分类标准参与应急救援的指导，搭建平台数据库了解各个社会组织的人员构成、业务特长等，便于在特定的突发事件发生后有针对性地动员社会组织，避免响应程度和事件等级严重脱节的过度应急现象再次发生。比如2019 年3 月27 日，社会应急力量参与抢险救灾网上申报系统正式上线运行，该系统主要就是对社会力量参与应急救援进行事前登记备案，并经省级应急管理部门按照“按需、就近、规范、有序”的原则进行审核通过后才能投入到应急救援。

（四）构建并完善全过程、常态化的政社协同联动机制

《意见》指出“完善政府与社会力量协同救灾联动机制”，这种全过程、常态化的政社协同联动机制主要表现在以下几个方面。首先，各级政府要更大程度地开放应急参与市场，深化“放管服”改革，鼓励社会组织或市场在预防、准备、监测预警等方面承担更多的责任，确保政府与社会组织在应急参与的内容上少一些重叠、多一些互补，让有限的人财物力发挥最大的效用。各级政府还可以在各个环节邀请社会组织来共同参与，比如编制应急预案、风险评估、协调人财物力、应急决策等，甚至可以签订合作协议，形成全过程联动的格局。其次，要将政府对社会组织的管理和服务规范化、常态化，可以将全国范围内政社协同联动效果突出的省份作为示范区，比如四川省、北京市等，并以此为模板将优秀经验提取整合形成规范性文件后全国推广。而且，政府部门要更加开放，在应急决策机构中要为社会组织负责人预留一定席位，将社会组织负责人参与应急决策形成常态。最后，加强平台数据库建设和完善，对社会力量救灾数据库等现有平台数据库进行整合，在此基础上新建社会组织成员数据库，对社会组织成员按特长、专业等属性进行登记，确保应急响应时做到精准动员。推动“互联网+”的应用，发挥好网络平台的枢纽性作用，让平台成为政社联系、社社联系的关键性纽带。如在新冠疫情发生后，民政部门即可在现有数据库基础上临时增加“新冠疫情物资募集情况”、“新冠疫情物资需求情况”等属性，动员全国社会组织将募集物资或需求物资等信息第一时间进行登记，为有需求及有捐赠意向的个人及组织提供有效信息，实现疫情物资快速且有效对接，激发全国社会组织的参与活力，而非像本次疫情中民政部指定五家机构接收、统一调配等做法。