构建“亲”“清”新型政商关系的法治化路径——以广西为视角

覃升锋

（中共南宁市委党校 法学教研部，广西 南宁 530007）

2016年3月4日，习近平总书记在参加全国政协十二届四次会议民建、工商联界政协委员联组会上的讲话指出：新型政商关系，概括起来说就是“亲”“清”两个字。党的十九大报告提出：构建“亲”“清”新型政商关系，促进非公有制经济健康发展和非公有制经济人士健康成长。“亲”“清”二字意味着新型政商关系既要交往有序，又要界限明晰。我国积极构建“亲”“清”新型政商关系，就是为了营造健康的政治生态和公正的市场环境。构建新型政商关系需要法治思维，通过法治思维处理好政府与市场的关系，将政商关系的发展纳入法治轨道。换言之，法治是维系新型政商关系的重要纽带。在本文所论述的政商关系中，“商”着重为非公有制企业（以下简称“企业”）。

一、当前新型政商关系存在的突出问题

根据《2020年全球营商环境报告》显示，我国全球排名第31位，比去年提升15位[1]。我国营商便利度排名的持续上升与政府陆续出台相关政策、法律法规优化营商环境密不可分。为了持续优化营商环境，国务院出台《优化营商环境条例》，并于2020年1月1日起正式实施。《优化营商环境条例》对市场主体保护、市场环境、政务服务、监管执法、法治保障等方面的内容都做出了明确的规定。随后，各省、自治区、直辖市结合实际，陆续起草、出台了地方性法规，如《山西省优化营商环境条例》《北京市优化营商环境条例》《上海市优化营商环境条例》等。由此可见，我国构建新型政商关系逐步走向法治化，更加注重通过法治来保障营商环境。

（一）营商环境的法规有待完善

虽然从中央到地方都出台了与营商环境相关的法规，但仍有亟待完善的地方。一是相关法规的法律位阶较低。《优化营商环境条例》属于行政法规，其效力等级低全国人大制定的法律。例如《优化营商环境条例》第六十六条规定：“国家完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制，为市场主体提供高效、便捷的纠纷解决途径。”一旦《优化营商环境条例》与调解、仲裁、诉讼等法律（上位法）所规定的条款存在冲突时，在实务操作中仍以调解、仲裁、诉讼等法律所规定的条款为准。二是营商环境相关法规的可操作性不强。虽然《优化营商环境条例》对市场主体保护、市场环境、政务服务、监管执法、法治保障等做出了规定，但是其内容过于笼统，缺乏具体的操作性。三是在约束党员干部在营商环境方面的党内法规有待进一步完善，应通过党内法规的形式做出具体的规范。

（二）“亲”而不“清”的官商越界现象

政府在“亲”方面做好服务与帮扶的作用，企业在“亲”方面做好及时沟通与交流，为政府、国民经济发展提出可行性意见。然而，部分领导干部、企业在工作中存在“亲”而不“清”的官商勾结现象。一是国家工作人员利用职务之便在市场监管、招商引资以及土地征用、金融贷款等方面，通过明示或者暗示等方式向企业索贿、受贿，失职渎职。二是企业在资本参股、参与经营活动等公私合营过程中发生的贪污受贿、行贿等犯罪。这种“亲”而不“清”的政商关系，不仅导致了较多的职务犯罪，还严重损害了政商关系的健康发展。三是国家工作人员的配偶、子女在其管辖范围内经商办企业，存在“一家两制”的现象[2]。总之，“亲”而不“清”的关系，极易产生腐败行为。

（三）“清”而不“亲”的为官不为现象

政府在“清”方面要清白，不能以权谋私，干预企业正常经营；企业在“清”方面要划分界限，不能搞钱权交易。党的十八大以来，在反腐高压态势下，部分党员干部担心“亲”而不“清”，从而出现了虽不为利益所动，却不肯干事的现象，也就是为官不为、懒政怠政的现象。这种现象如果长期发展下去，势必会导致出现企业在遇到困难、反映问题或者维权投诉时无人受理的情况。虽然党中央针对为官不为出台了不少政策法规，但是实施细则和配套不够完善，有的地方把握不够准确，方式方法有些简单生硬。例如各地各部门贯彻执行《推进领导干部能上能下若干规定（试行）》仍存在一定难度，特别是对于干部“下”的难点，缺乏完善的激励惩戒机制，导致部分党员干部思想上缺乏认识，行动上缺少实践。

（四）法治的政商观有待确立

2019年8月1日，国务院办公厅关于印发《全国深化“放管服”改革优化营商环境电视电话会议重点任务分工方案》（国办发〔2019〕39号）的通知，明确深化“放管服”改革，加快打造法治化营商环境。政商关系的健康发展离不开法治的基础，政府和企业也都需要运用法治思维和法治方式来营造良好的营商环境。国家机关工作人员，尤其是领导干部，企业都应具备法治的政商观，在工作中遵循平等竞争的法治原则。目前，新型政商关系发展中仍存在法治的政商观有待提高的问题。一是部分党员干部依照宪法和法律行使权力的能力有待提高，存在以权压法、不严格执法等问题，法治意识淡薄，缺乏“法无授权不可为”“法定职责必须为”的“亲”“清”政商理念，这就在某种程度上为“权力寻租”提供了空间。二是部分党员干部在“放管服”改革中未能转变观念，缺乏法治化政商的意识，存在不履行职责、拖延办理、推诿扯皮等行为，致使企业利益受到损害。三是少数部分企业法治意识不强，缺乏对政策、法律法规的正确理解与把握。当企业合法权益遭受侵害时，并未通过政策、法律等正当途径予以解决，而是采取请托、送礼等违法行为。

二、广西构建“亲”“清”新型政商关系的做法

（一）出台精准扶持非公经济政策

1.构建亲商安商长效机制

2018年5月27日，中共广西壮族自治区委员会、广西壮族自治区人民政府出台《关于进一步深化改革创新优化营商环境的若干意见》（以下简称“若干意见”）《关于构建新型政商关系做好亲商安商工作的意见》《广西推进“一事通办”改革的若干措施》等13个配套政策措施文件。其中，“若干意见”提出完善“七个机制”，即建立政企工作联系机制、规范高效的监管机制、企业举报投诉处理机制、监督评价机制等，以进一步深化改革，创新优化营商环境。其中，在畅通政企联系渠道的政企工作联系机制以及搭建政企沟通平台方面，规定党政领导每年到联系的企业考察调研不少于2次，还要召开1～2次由党委、政府领导参加的政企联席会、座谈会，听取企业的意见建议，帮助解决企业的实际困难。

2.积极落实相关减免税政策

为减轻广西企业税费负担，2018年5月27日中共广西壮族自治区委员会、广西壮族自治区人民政府出台《关于进一步深化改革创新优化营商环境的若干意见》（桂发〔2018〕10号）。同时，广西还针对北部湾经济区，为加快建设旅游强区，对环保行业、服务“一带一路”的商贸企业进行降低、免征企业所得税的税收优惠政策[3]。

3.积极营造投资环境，加强培育企业做大做强

2012年10月25日，广西壮族自治区人民政府出台《广西壮族自治区行业协会商会管理办法》，倡导服务行业协会商会的立法理念，畅通政策信息沟通渠道。《优化营商环境条例》实施后，结合自身实际，2018年广西壮族自治区人民政府出台《关于进一步促进非公有制经济健康发展和非公有制经济人士健康成长的意见》《广西非公有制强优企业培育和非公有制经济代表人士培养计划（2018—2020年）》，明确今后3年内培育100家非公有制强优企业，培养300名非公有制经济代表人士，其中培育年业务收入超100亿元企业15家，超300亿元企业2家以上，超500亿元企业1家以上；培养5名广西非公有制经济领军人物，树立50名非公有制经济代表人士典型[4]。

（二）出台《广西壮族自治区优化营商环境条例》

为了更加细化国务院《优化营商环境条例》条款，立足广西实际和坚持问题导向，2020年7月1日广西出台《广西壮族自治区优化营商环境条例》（以下简称“广西条例”），从市场环境、政务服务、监管执法、法治保障五个方面做出规定。其中，在投资环境惠企降本方面，一是提升开办企业便捷度，企业开办“一窗通”，开办企业平均时间压缩至0.5天，不动产登记时间由19天压缩至1天，缴纳税费平均时间由178小时压缩至97.5小时。二是深化投资审批制度改革，社会投资类项目审批时间压缩至58个工作日以内。三是提升企业信贷获得质效，全区普惠型小微企业抵押贷款的银行办理时间压缩至3.38个工作日。四是推动企业降本增效，保障各类市场主体平等使用生产要素、平等享受国家、广西支持政策；实行“双随机、一公开”监管。在政务环境高效便民方面，一是着力优化政务服务，建立畅通有效的政企沟通机制，充分尊重市场主体意愿；建立市场主体维权服务平台，为市场主体提供高效、便捷的维权服务；建立项目代办平台；推进政务服务事项无差别受理、同标准办理。二是优化公共服务供给推行“政务服务中心+自助服务终端+服务代办”模式。可以说，“广西条例”在总结广西优化营商环境好经验好做法的基础上，聚焦解决存在的突出问题，坚持开门立法，着力增强立法的操作性和针对性。

（三）启动“非公有制企业服务年”活动

为了打造新型政商有序、规范的沟通平台，2017年广西启动“企业服务年”活动，运用互联网大数据手段搭建“互联网+非公经济”服务平台。该平台能够进行大数据多维分析，为决策提供参考；让企业与政府线上面对面交流，不仅能及时帮助企业答疑解惑，还能追踪办事进度，使线上办事明朗化；同时还能督促政府落实部门责任，杜绝部门之间互相推诿的情况，推动相关部门积极作为。自广西非公经济服务平台2019年9月成立以来，已有35万个非公有制经济市场主体和公务人员在该平台注册，截至2020年3月受理各类诉求问题2 500多件，解决率达90%，在促进非公有制经济发展中发挥了重要作用[5]。

（四）举办培训、专题会议等宣传活动

为了促进非公经济“两个健康”，积极构建“亲”“清”新型政商关系，2017年9月6日，广西召开非公经济服务平台专项工作电视电话会议，集中培训广西非公经济服务平台相关业务，推动自治区、市、县三级统战部和非公有制经济工作领导小组成员单位更好地运用平台为广大企业提供在线服务，协调解决实际问题。此外，非公有制经济工作领导小组成员单位、街道、开发区、乡镇、社区通过举办培训、专题会议，制作宣传海报，加大新媒体平台的推广等方式和渠道，提高广西非公经济服务平台在企业及非公有制经济人士中的知晓率。

（五）出台地方党内法规

2019年广西出台地方党内法规《容错纠错办法（试行）》，共16条条款，明确规定容错情形、条件，确保在纪律红线、法律底线内进行容错。其中第七条对容错的前提条件、适用的情形以及整体把握做了详尽的规定，进一步激励领导干部在“亲”“清”新型政商关系中担当作为。可见，广西在构建“亲”“清”新型政商关系中，通过出台地方党内法规的方式，建立激励机制和容错纠错机制，鼓励党员干部勇于担当、敢于作为。

三、国外营商环境法治建设的经验

（一）美国的做法

1.通过立法规范政商关系

一是通过设立透明政治献金制度，防止企业“收买”政府机构。如美国通过立法，有《提尔曼法案》《联邦贪污对策法》《联邦竞选法》《两党竞选改革法》等，规范政党选举中的资金筹措，防止官员借机腐败。二是设立财产申报制度，将公职人员财产情况透明公开化，防止公职人员腐化。三是通过立法支持中小企业发展。美国政府通过制定《谢尔曼法》《小企业法》《贝赫多尔法》《小企业创新发展法》《加强中小企业研究发展法》等一系列法律，为企业发展营造了良好的环境。

2.加强对企业的监管

美国政府对企业的影响主要通过监管的方式[6]。政府除了制定相关法律，还出台相关经济政策对企业的运营加以监管。单就美国政府出台的相关政策而言，这些政策主要包括财政政策、货币政策、税收政策、金融政策、贸易政策、政府采购政策、劳工政策、监管政策等。而每项政策的出台与施行都涉及众多政府部门，以贸易政策为例，参与决策的行政部门就包括商务部、财政部、对外审查委员会、州政府等。

3.政企共谋国际竞争力

20世纪70年代以来，随着新兴经济体崛起，美国政府加强与企业之间的互动合作。一方面，美国通过外交政策来影响大多数国家与其企业进行商业合作；另一方面，美国政府向私企派遣政府工作人员，让他们去企业进行为期一年的交流，同时还接受私企雇员到政府交流，以便使政府从企业家的世界观中受益[7]。

（二）新加坡的做法

1.完善法律体系

新加坡在世界银行发布的《2020年全球营商环境报告》中排名第二，新加坡营商环境排名一直位居前列，这与其法治化的营商环境密切相关。其法治的营商环境有：一是在推行自由贸易经济过程中，新加坡注重完善法律体系，其中针对自由贸易区，出台了《自由贸易区法案》《新加坡进出口商品管理法》《新加坡海关法》《商品对外贸易法》《进出口管理办法》《商船运输法》等法律。针对自由贸易区的事中事后监管方面，2004年还专门出台了《新加坡竞争法》。二是完善税法，如《公司所得税法案》《经济扩展法案》《商品服务税法》，这些税法的主要特点是税基窄、税种少、税法简单[8]。三是健全和公正司法审判体系，完善法律仲裁体系[9]，如出台专门的《商务争端法》。

2.提高政务服务水平

新加坡在纳税、办理施工许可证、获得信贷等方面努力提高政务服务水平，坚持“市场主导、政府促进”的原则，不断改善营商环境。这得益于新加坡推进的“互联网+政务服务”的服务方式。这一服务方式不仅有力地实现了整体政府的理念，还实现了政务服务的集中化和一体化[10]。

五、构建法治化新型政商关系的对策

（一）树立法治的政商观

新型政商关系需要国家机关工作人员，尤其是领导干部和企业家牢固树立法治意识。坚持在法律框架内处理政商关系，全面推进法治建设，尤其要着力提高领导干部与企业人士的法治意识，准确把握“亲”“清”二字的内涵。一是加大有关政商关系的政策、法律法规（行政法、行政许可法、公司法、劳动合同法等）的培训，让领导干部与企业人士做到知法、敬法、守法和用法，尤其要进行有关涉外企业的法律培训。二是完善公益法律服务机制。一方面，律师可以通过网络平台、热线平台、实体平台为企业提供具有实效性和针对性的免费法律服务；另一方面，司法行政机关、律师协会、工商联及所属商会应该为律师公益法律服务提供规范性以及激励保障措施。三是举办新型政商关系的法律论坛，邀请领导干部、企业家以及专家、学者等相关人士参与，进一步探讨研究与新型政商关系相关的法律问题。四是培育营商环境的法治文化，为“亲”“清”新型政商关系的构建夯实法治思想基础。在营造“亲”政商关系方面，要公正公平地对待企业，加大政策宣传力度，及时公布并落实扶持政策，改进政务服务方式，以切实减轻企业负担，畅通企业诉求渠道。在营造“清”政商关系方面，要鼓政商励正常交往，开列市场准入负面清单，规范公职人员行为。

（二）完善营商环境法律体系

在全面推进依法治国大背景下，法治能够确保新型政商关系的稳定性。完善营商环境的法律体系，可以从以下几个方面着手：一是将《优化营商环境条例》上升为国家法律，使之与调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等法律处于同一位阶，以提高其法律效力。二是在立法方面，以《优化营商环境条例》为龙头，出台一系列有关市场主体保护、市场环境、政务服务、监管执法、法治保障等的政策法规，构建更为完善的法规体系。三是完善党内法规，确保党员干部依法行政，营造法治化营商环境。一方面中央层面可适时制定有关“容错纠错办法”以及其他党内法规，激励党员干部担当作为，敢于干事创业；另一方面要以党内法规的形式严格党员干部的行为规范，这样不仅能有效防止官商勾结、为官不为的现象，还能杜绝营商环境中存在的“亲”而不“清”和“清”而不“亲”的现象。四是完善互联网相关的法律法规，尤其是要对大数据进行立法，明确数据开放标准、边界等方面的规定，提升数据资源在营商环境的利用率。

（三）提升政务服务能力、优化法治营商环境

我国应持续推进“互联网+政务服务”的服务方式，进一步提升政务服务能力，将纳税、办理施工许可证、获得信贷、保护少数投资者、办理破产、跨境贸易、开办企业、登记财产、执行合同等涉及营商环境的内容纳入“放管服”改革之中，优化政府与企业合作。具体如下：一是利用区块链技术实现数据共享和服务创新，进一步破解地域、部门和层级的界限，实现信息共享、联通，进而提升政务服务能力，不断改善营商环境和开放市场。二是加快建立集法院、税务局、自然资源厅（局）、生态环境厅（局）等有关部门信息于一体的民营企业信用体系，实现多部门信息互通共享，推动民营企业信息公开化、透明化，维护社会信用秩序。三是进一步加强网络安全，注重企业商业秘密保护和数据安全，让企业能安心便捷地使用在线服务。四是继续加强“放管服”改革力度，提升基层政府公共信息服务供给能力，进一步规范行政审批权，实现审批服务便民化。

（四）完善激励惩戒机制

不论是对领导干部的管理，还是对企业的管理，都需要一定激励惩戒的措施。一是在领导干部激励惩戒方面。领导干部对负责联系的企业的发展起到关键性作用的，应在干部选拔任用时予以重用并给予一定的物质激励。反之，对于那些与企业家官商勾结、不作为的领导干部，监察委员会等部门则应对其进行一定程度的惩戒并移交司法机关追究其刑事责任。二是在企业激励惩戒方面。自《企业信息公示暂行条例》颁布实施后，通过企业信用信息公示系统，可以查询到企业在履行职责过程中产生的各类信息。目前，我国正加快构建以信用为核心的新型市场监管体制，加大力度推动社会信用体系建设。对此，政府应依托企业信用信息公示系统，进一步完善企业诚信评价体系，通过大数据进行分析，对践行新型政商关系良好的企业予以鼓励与扶持，并树立先进典型予以宣传。对于那些存在商业贿赂犯罪行为或不诚信行为的企业，则将其录入商业贿赂犯罪档案查询系统，规定其在一定期限内不得从事行业内的评优、限制列入政府的采购名单以及承接政府转移职能的业务。此外，还要对企业法人或股东采取更为严厉的竞业限制。

（五）强化依法监督

构建“亲”“清”新型政商关系，不仅要完善相应的法律法规，还要注意法律法规的实施问题。一是在报纸、新媒体上新设“警示教育”专题专栏。在网站通报党员干部、企业官商勾结、权钱交易等不正当政商关系的典型案例，从严治理违纪违法行为，强化“行贿受贿一起查”的震慑。二是对于政策、法规贯彻落实不到位，涉企服务不规范，效能低下以及政府不诚信行为等突出问题，严肃处理并及时曝光反面典型案例。通过身边案例教育身边的人，通过树立典型案例，往往能够起到较好的震慑作用。三是建立领导干部、企业家互动监督机制，从严查处一切“勾肩搭背”等不良政商关系行为。四是以案释纪说法。司法行政机关、律师协会、工商联等相关部门和组织可以定期组织党员干部和企业家参观警示教育基地、旁听庭审、举办专题讲座，通过这些方式对其进行警示教育。