对公法人民事执行的规则建构

高星阁

一、对公法人民事执行规则建构的逻辑证成

（一）公法人参与民事执行时公益保护与私权实现的冲突和衡平

公法人是指依据公法所设立之法人，其法人资格的取得，必须为行使社会统治权之组织。〔1〕杨与龄：《强制执行法论》，中国政法大学出版社2002年版，第541页。在我国，通常意义上的公法人一般指国家机关、事业单位等行使社会公共管理职能的法定组织。〔2〕我国《民法典》中并没有采取大陆法系上公法人和私法人这一传统的法人分类方式，而是在将法人分为营利法人和非营利法人的基础上，又通过特别法人的规定，将包括机关法人在内的特殊法人类型涵盖其中。为表述方便及研究主旨计，本文采用大陆法系通行之“公法人”之概念予以表述。新公共行政理念引导下，公法人通过参与民事交易、购买服务等形式履行其社会公共管理职能越来越普遍，由此引发民事争议并经法院裁判后进入执行程序的案件逐年增多。由于公法人所具有的特殊地位以及其所承担的社会公共管理职能的公益性，对公法人之民事执行往往涉及到社会公共利益保护与债权人私权实现之冲突。公共利益和私人利益两者虽然在历史上有过“对立论”和“并行论”的争论，但这并不意味着否认两者之间的紧密联系，甚至，在某些情况下两者之间是可以相互转化的。比如主观公共利益就是团体内多数私人利益的集合，如果将其分割和细化，就是若干单独的私人利益；如果谈到客观的公共利益，其本质就是为了最大程度保障私人利益的公权力。因此，公益是由私益所组成的，谈公益时不能绝对地排除私益。〔3〕肖进中、张建：《浅谈公法上公共利益和私人利益的区分》，《民营科技》2007年第5期。公法人社会公共管理职能的行使攸关社会公共利益的保护，而在民事执行中，公法人作为债务人时，债权人民事私权的实现意味着对个体私人利益的保护，虽然公共利益保护优先于私人利益，但是将对公共利益的保护绝对化的倾向，即在民事执行中为了保证公法人公共管理职能的正常履行而罔顾债权人私权实现，进而将公共利益和私人利益绝对化区分的观点是不可取的。由于公共利益和私人利益之间的区别并没有明确的标准，两者之间是可以转化的，因此，将公共利益保护绝对化的观点不仅不利于对私法债权人合法权利的保护，进而影响到民事执行制度的基本功能，而且很容易出现公法人假借公共利益之名侵害私人利益的可能性。而公共利益对私人利益的侵犯，主要表现在以行政机关为主体的公法人所代表的公共利益对私人利益的肆意侵犯。在任何一个国家，每一个政府组织都代表了某一方面的国家利益。〔4〕俞可平：《权利政治与公益政治》，社会科学文献出版社2000年版，第138页。而国家利益在逻辑上压倒其他所有个人利益和团体利益的优越性，使得政府行为不得不冠以“国家利益”的名义。〔5〕同前注［4］，第139页。与之相对，在民事执行中，为了债权人民事私权的实现，绝对化、程式化的将公法人等同于一般私法被执行主体进而将其纳入传统的民事执行程序中的另一极端化倾向则是无视对公法人公共管理职能正常行使为代表的社会公共利益的保护，同样是不可取的。

公共利益和私人利益之间是可以实现统一并达到一种平衡的。首先，私人通过最大化自己的利益来间接推动公共利益的发展。简而言之，当每一个个体只谋求他自身的利益时，群体的理性结果就会自动产生，那么社会的利益就可以达到最大化，这一现象被经济学家奥尔森归纳为“经济学第一定律”；〔6〕许玉镇、许敏玉：《公共利益和私人利益的行政法考量》，《山西财经大学学报》2009年第2期。其次，以行政机关为代表的公法人谋求公共利益的过程本质上讲就是增加了私人利益，比如说政府对道路等公共基础设施的建造和维护。以此衡量，公共利益和私人利益之间并不是非此即彼的关系，两者之间是可以达到平衡和统一的。因此，当公法人作为民事被执行人时，我们既不能一味地追求对公法人公共职能正常行使所代表的公共利益的保护而忽视债权人民事私权的实现，也不能为了私权实现而损害公法人职能的正常行使，应当在保护公法人公共管理职能正常行使的同时兼顾债权人民事私权的实现，使两者达到一种利益的平衡。而这种平衡并非是难以实现的，而是可以通过对公法人民事执行规则的构建予以满足。

（二）现阶段对公法人执行“同质化”所引发的执行困境

基于公益重于私益的价值考量，公法人作为民事被执行人时，在民事执行程序的适用上，必然要求其区别于一般私法上的被执行主体，以体现对公法人社会公共管理职能正常行使所代表的社会公共利益的保护。遗憾的是，我国到目前为止未出台对国家机关等公法人民事执行的明确立法，而司法实践中的做法则是“背道而驰”，从而引发新的执行困境。以2017年度引起广泛关注的江西省宜春市中级人民法院执行决定书为例：〔7〕具体参见江西省宜春市中级人民法院执行决定书，（2017）赣09执8号。在奉新县沿河建设投资开发有限公司与奉新县人民政府建设投资开发合同纠纷一案中，宜春市中级人民法院认为，被执行人奉新县人民政府已违反财产报告制度，且拒不履行生效法律文书所确定之义务，进而将奉新县人民政府纳入失信被执行人名单。其导致的后果是该县政府的主要负责人（县长等）在乘坐飞机、高铁出行时将受到极大限制，最终受到妨碍的则是该公法人正常公务的履行。根据财经网查询最高人民法院失信被执行人名单网站所得到的数据，我国共有100多个地方政府被纳入失信被执行人名单，而微信自媒体“深度金融”以“人民政府”作为关键词查询，全国已有480多个人民政府进入“老赖名单”，除地方人民政府外，还包括村一级村民委员会；此外还有诸如黑龙江省大庆市人民政府、广东省清远市人民政府等地市级政府“上榜”。〔8〕张红日：《全国100多地方政府被法院列为失信被执行人名单，大庆级别最高》，观察者网http：//www.guancha.cn/society/2017_04_01_401673_1.shtml，最后访问日期：2017年11月18日。司法实践中将公法人与一般私法上的被执行主体“同质化”的做法，不仅有可能妨害公法人正常行使社会公共管理职能，更严重损害其对社会公共事务管理的权威性和公信力。

（三）公益优先原则对公法人民事执行规则的特殊需求

公益优先原则决定了对公法人民事执行规则建构的特殊性，而这种特殊性体现在两个方面：第一，对公法人社会公共管理职能行使权威性的保护以体现公益。此目标的实现一方面要求在对公法人民事执行规则的构建中要实现以促使公法人自动履行债务为主，强制执行为辅的立法导向，境外相关立法构建了对公法人债务履行命令规则，赋予公法人自觉主动履行债务的期间，只有在公法人于指定期间不自动履行债务时方可进入强制执行程序，以体现对公法人的“执行礼遇”。对我国来讲，则可通过“激活”对公法人的执行通知制度予以实现；另一方面则要对公法人限制性适用针对私法上被执行主体的强制执行措施，以尊重其权威性和公信力，具体来讲则可以通过建立对公法人执行辅助规则予以实现。第二，通过对公法人预算资金强制执行规则的构建来保障其正常行使公务职能以保护公益。预算资金不仅是公法人责任财产的主要来源，而且也是公法人履行社会公共管理职能的主要方式。因此，对公法人预算资金的执行既要保障公法人通过预算资金来实现特定的社会公共管理职能以保障公益，并在此前提下兼顾债权人的私权实现，又要在具体的规则构建中实现与《预算法》等相关法律法规之间的立法协调，这也是对公法人民事执行规则构建的重点所在。

本文的研究即以此为逻辑展开。在对公法人民事执行立法空缺的背景下，应当立足我国现有民事执行规则，通过对公法人民事执行规则的体系化构建来体现对公法人正常职能行使为代表的社会公共利益的优先保护，进而为司法实践提供操作指引和规范依据，为我国强制执行立法提供制度和理论储备，助力国家治理能力和治理体系的现代化建设。

二、对公法人的执行通知规则

（一）执行通知制度对私法上被执行主体立法功能的消解

我国现行《民事诉讼法》第240条规定了人民法院的执行员在接到申请执行书或者移交执行书之后，应当向被执行人发出执行通知的明确规定。〔9〕具体参见我国现行《民事诉讼法》第240条：“执行员接到申请执行书或者移交执行书，应当向被执行人发出执行通知，并可以立即采取强制执行措施。”发出执行通知在民事执行程序中被视为一种执行告知，以此来督促被执行人（债务人）主动履行义务，否则应当承受人民法院依法对其采取强制执行措施所产生的可能后果。执行通知制度最早出现在1982年《民事诉讼法（试行）》中，并伴随着民事诉讼法的历次修改不断进行着变迁。〔10〕陈志鑫：《执行通知制度废除论——以2012年民事诉讼法及法释（2015）5号司法解释的分析为切入点》，《时代法学》2015年第5期。1982年《民事诉讼法（试行）》第170条首创执行通知制度，〔11〕1982年《民事诉讼法（试行）》第170条：“执行员接到申请执行书或者移交执行书，应当在十日内了解案情，并通知被执行人在指定的期限内履行，逾期不履行的，强制执行。”明确了一个重要前提，即强制执行程序的启动，必须以被执行人在人民法院规定的执行期间内拒不履行生效法律文书所确定的义务为前提，这也是其制度的精髓所在；1991年正式颁布的《民事诉讼法》在遵从上述规定的基础上，一方面删除了“十日”通知期间的限制，另一方面明确提出了“执行通知”这一概念；〔12〕1991年《民事诉讼法》第220条规定：“执行员接到申请执行书或者移交执行书，应当向被执行人发出执行通知，责令其在指定期间内履行，逾期不履行的，强制执行。”2007年再次修改的《民事诉讼法》在继承前法有关执行通知制度规定的基础上，增加了在“可能隐匿、转移财产”情形下的立即执行制度；〔13〕2007年修改的《民事诉讼法》第216条规定：“执行员接到申请执行书或者移交执行书，应当向被执行人发出执行通知，责令其在指定期间内履行，逾期不履行的，强制执行。被执行人不履行法律文书确定的义务，并有可能隐匿、转移财产的，执行员可以立即采取强制执行措施。”而2012年修改的《民事诉讼法》第240条则取消了“隐匿、转移财产”的条件限制，规定了在发出执行通知的同时，可以立刻采取强制执行措施。〔14〕同前注［9］。与2007年之规定不同，现行法中确立了无条件立即执行制度，取消了将被执行人在指定期间内拒不履行相应义务，或者具有转移、隐匿财产的可能性作为人民法院强制执行程序启动的前置性条件。〔15〕沈志先：《强制执行》，法律出版社2012年版，第78页。上述立法演变说明了执行通知制度在“理想和现实”之间的巨大反差，即执行通知制度在理想化的运作状态下，不仅有助于满足作为被执行人的债务人的知悉权，防止执行突袭以及保障其程序利益，而且有助于实现执行的公正和文明；〔16〕谭秋桂：《民事执行法学》，北京大学出版社2010年版，第63页。然而司法实践的状况却并不乐观，人民法院的执行通知制度不仅没有发挥其应有的效果，反而很可能为被执行人转移财产、逃避债务提供时间，成为其规避执行的“报警器”。理想与现实的极大反差导致立法态度的变化，进而有观点认为执行通知制度与现阶段的民事执行司法实践之间不相契合的现状，无助于对民事“执行难”问题的解决，因此，从提升民事执行质效的角度出发，执行通知制度的设立已经没有意义。〔17〕同前注［10］。

（二）执行通知制度对公法人民事执行立法功能的“激活”

我国执行通知制度的立法演变，究其原因，主要在于该制度在适用过程中立法目的和司法实践效果的巨大差异。而公法人则不同，对公法人执行通知制度的适用不仅不会重蹈既往司法实践的“覆辙”，而且其制度的适用能够更加充分地体现对公法人社会公共管理职能正常行使为代表的社会公共利益的优先保护，以体现对公法人的执行礼遇。其正当性基础有三：第一，以行政机关为代表的公法人作为民事被执行人时，由于公法人具有不同于一般私法上被执行主体的权威性和公信力，在行政机关等公法人作为债务人时，对其并没有通过隐匿或者转移应受到强制执行的财产继而逃避执行的担心；第二，执行通知制度的立法目的能够在公法人作为被执行人时得到切实充分的体现。在公法人作为民事被执行人时，在人民法院对其开始强制执行之前，应当区别于一般私法上的被执行主体，优先适用执行通知制度，一方面能够更好地实现执行通知的立法目的，保障行政机关等公法人作为被执行人时的合法权益；另一方面则体现了对公法人的执行礼遇，表明了立法对公法人社会公共管理职能正常行使以及社会公共利益保护的尊重和支持；第三，对公法人执行通知制度的构建是国际上通行的对公法人强制执行规则在我国民事执行法中的具体体现。其制度的构建不仅能够实现与国际民事强制执行法的接轨，而且能够通过弥补我国现行立法的不足，实现科学立法的目的。就具体的程序构建来讲，可以通过修改现行《民事诉讼法》第240条予以实现，将其修改为：“执行员接到申请执行书或者移交执行书，应当向被执行人发出执行通知，并可以立即采取执行措施。公法人作为被执行人时，应当责令其在收到执行通知之日起三十日内自动履行生效法律文书所确定的义务，逾期不履行的，强制执行。”

（三）境外对公法人执行通知规则的借鉴

执行通知规则在境外对公法人民事执行程序立法中的体现为限期履行命令。而限期履行命令则是执行程序礼遇原则在公法人作为民事被执行人时在程序设计上的体现。在行政机关等公法人作为民事被执行人时，对公法人的执行通知规则最早规定于德国《民事诉讼法》之中，根据其第882条之一规定：“应自债权人将其强制执行的意图向有代理债务人的权限的官厅陈报之日起，如强制执行是对另一官厅所管理的财产实施时，向主管的财政部长陈报的证明。”〔18〕丁启明：《德国民事诉讼法》，厦门大学出版社2016年版，第210页。此外，根据德国《行政法院法》第170条第2款之规定：“法院在实施强制执行行为之前，应当将法院的强制执行意图，通知给作为被执行人的行政机关、公法团体等公法人，并要求其限期履行，根据法律规定，该期限不得超过一个月。”〔19〕刘飞：《行政诉讼制度专题研究——中德比较的视角》，法律出版社2016年版，第245页。根据德国学界的观点，该通知是诉讼行为，通知将采取强制执行的意图（但不是一项刻意的强制执行的措施、时间等）表达出来，以此将债权人和债务人正如债权和执行名义一样加以标明。而执行通知必须具备强制执行的要件，并且执行名义应当尚未送达。〔20〕具体参见德国《民事诉讼法》第725-738条有关“有执行力的正本”的规定以及第750条以下有关“执行要件、送达”的具体规定。参见前注［18］，第152-157页。通知要向被指定代表债务人的公法人自身或者向其诉讼代理人发出，为了证明执行通知已发送，债权人可以要求一份收据。为了核对执行通知和执行开始的到期时间，债权人可以告知其他证明（如送达证书）。〔21〕Otto Schmidt.，“Zivilprozessordnung”，Köln：OVS. 28. neubearbeitete Auflage，S.2063。即根据德国相关法律规定，在行政机关等公法人作为民事被执行人时，为了体现对公法人的执行礼遇，进而敦促公法人自觉主动履行债务，在对公法人进行强制执行之前，必须先对作为被执行人的公法人下达执行通知，要求其在一个月的履行期限内主动履行相关义务，在其逾期仍拒不履行时，方可对其强制执行。

与德国法上的规定相类似，我国台湾地区“强制执行法”也明确规定了对公法人优先适用限期履行命令的制度。根据其第122条之二第2款之规定：“执行法院应当对作为被执行人的债务人预先发出执行命令，要求被执行人依照执行名义所记载的内容自动履行或者将相应款额支付给执行法院代其履行相应的义务，而这一过程应当在三十日内完成。”〔22〕陈计男：《强制执行法释论》，元照出版公司2012年版，第503页。从立法目的考量，其主要原因在于公法人自身所具有的不同于一般私法上被执行主体的权威性和公权力性质，即公法人作为被执行人时，对其并没有隐匿或者擅自处分应受强制执行的财产之虞，因此，执行法院为实现债权人金钱债权而对公法人之财产执行时，应先发执行命令，限期督促其依照法定程序自动履行，以避免强制执行。根据我国台湾地区对公法人强制执行实务，需要明确的是：第一，就其与对一般债务人之执行比较而言，在公法人为被执行人，应当明确其优先适用限期履行命令，在此期间不能先对公法人所管有的动产或者不动产实施强制执行。第二，就公法人被执行人自动履行的期限而言，公法人的限期履行期间为三十日，其为一般法定期间，并非不变期间，自执行命令送达公法人的翌日起算。〔23〕同前注［22］。第三，就履行方式而言，公法人的履行方式分为两种：第一种是自动履行，即按照执行名义之规定，命令作为被执行人的公法人直接对债权人履行其相应的义务；第二种是通过执行法院履行，即被执行人将相应的款额先支付给执行法院，再由执行法院转交给相应的债权人。执行法院可以根据债权人的数量等实际情形选择具体的支付方式。同时，执行法院在按照上述规定执行时，不必先扣押或者查封公法人债务人的财产，即可向公法人发送限期履行命令。〔24〕赖来焜：《强制执行法各论》，元照出版公司2008年版，第643-644页。

三、对公法人的责任财产执行规则

一般来讲，实践中公法人可以用以承担民事责任的财产包括预算资金、国库资金以及非公用财产三类。当该公法人参与民事活动需要承担债务时，由于行政机关等公法人财产的使用受到《预算法》等相关法律法规的严格限制，对公法人责任财产的民事执行不同于一般私法上的被执行主体，其不仅要严格遵循相关法律法规的约束，而且对其责任财产明确限定了执行顺序，不能随意执行。

（一）现阶段对公法人责任财产执行规则的缺陷

1.现行立法中对公法人“预备费”强制执行的限制

预备金在我国《预算法》上被称之为“预备费”，是针对年度预算在编制过程中所未曾预见情形的一种应对措施。我国《预算法》规定的是一级政府一级预算原则，而每一级政府编列的每一级预算均应当按照《预算法》的规定设置预备费，具体金额为本级政府预算支出额的百分之一到百分之三，其主要目的是用于“当年预算执行过程中的自然灾害救灾开支及其他难以预见的特殊开支。”〔25〕具体参见我国《预算法》第32条之规定。立法并没有将行政机关等公法人在民事执行中所应给付款项这一事由列入其中。此外，根据《预算法》的规定，动用预备费不仅要符合法律明确规定的用途，而且也应当履行一定的程序：中央政府财政预算的预备费由财政部提出相应的预备费动用方案，并经国务院的批准方可施行；各级地方政府预算的预备费的使用分别由各级地方政府对应的财政部门提出方案，并须经过同级政府的批准方可施行。在实践中，一般是由负责应对突发事件或者其他难以预见的重大危难情况的公共危机应对部门向其对应的财政部门，或者直接向本级人民政府提出预备费动用申请，再由财政部门制定，或者由本级政府批交财政部门审核处理后，制定具体的预备费使用方案。〔26〕张献勇：《对预备费设置使用和监督的探讨》，《中国财政》2015年第21期。而任何违法动用预算预备费的行为，无论是违反了法定的程序还是违反了法定的用途，均应当承担相应的法律责任。可见，在我国现阶段的预算法律体制中虽然有“预备费”这一预算经费项目安排，但是其支出有着严格的法律限制，不仅对其规定了明确的法律用途，还规定了严格的程序限制。因此，在我国现阶段的司法实践中要通过“预备费”这一预算科目来履行行政机关等公法人的债务是极困难的，而其最主要的原因在于《预算法》及相关法律法规的严格限制。而最高人民法院在解决“执行难”的工作纲要提出的“特殊主体债务纳入预算管理”的做法，〔27〕具体参见最高人民法院2016年4月29日发布的《关于落实“用两到三年时间基本解决执行难问题”的工作纲要》。则为解决对公法人民事执行问题提供了一个解决途径：即行政机关等公法人在本年度的预算资金项目以及非共用财产仍不足以清偿其所应承担的债务时，为了保障该公法人社会公共管理职能的正常行使及保护社会公共利益，人民法院不得执行该公法人公务职能行使所必需的财产以及转移将有可能损害社会公共利益的财产，公法人所有的可用以清偿债务的财产不足以全部清偿的，剩余部分债务可以纳入该公法人下一年度的预算项目，通过预算的形式最终实现清偿，一方面能够较为有效地保护债权人的合法权益，另一方面无损于以公法人社会公共管理职能正常行使为代表的社会公共利益的保护。

2.《强制执行法（草案）》中相关规定的不足

最高人民法院沈德咏大法官主持起草的《强制执行法（草案）》 （第一稿）第351条规定：“政府机关因开办企业而被生效法律文书确认对企业到期债务承担责任的，所开办企业是预算内投资的，执行政府预算资金；所开办企业为预算外投资的，执行其机关预算外资金。政府机关因直接作为民事交易的当事人而被生效法律文书确定承担责任的，适用本法对被执行人的规定。”〔28〕沈德咏：《强制执行法起草与论证》（一），中国法制出版社2002年版，第115-116页。该条规定将对公法人民事执行的立法选择走向一个极端，即无论是政府办企业被申请强制执行还是政府机关本身被申请强制执行，均适用强制执行的一般规定，不考虑政府机关等公法人责任财产的特殊性以及强制执行本身对公法人正常社会公共管理职能正常行使的影响，这样做的后果可能最终妨碍以公法人对正常社会公共管理活动维护为代表的社会公共利益的保护，在司法实践中可能会引起政府等公法人的抵触和社会秩序的失衡；《强制执行法（草案）》（第二稿）则滑向另一个极端，根据该草案第156条“禁止执行的财产”第3、4款之规定，被执行人为国家机关的，对预算内行政经费、国家机关履行职务不可缺少的财物，不得执行；被执行人为学校、医院、供水等公益法人的，禁止执行其正在使用的为完成公益事业所必需的房屋、机器、设备、教学用具等。〔29〕同前注［28］，第188页。最高人民法院执行局主持起草的《强制执行法（草案）》（第六稿）的规定与其类似，根据该草案第96条，国家机关不履行生效法律文书确定的金钱给付义务的，执行法院可以发出执行命令，责令其于三十日内履行。逾期不履行的，可以划拨本级政府财政账户中的资金。〔30〕江必新、贺荣：《强制执行法起草与论证》（三），中国法制出版社2014年版，第598页。上述条文的规定虽然充分体现了对政府等公法人社会公共管理职能正常行使所代表的社会公共利益的保护，但是却将对公共利益的保护走向绝对化，而忽略了在保护公法人公共职能正常行使的同时对公法人责任财产强制执行的可能情形，司法实践的结果将是强制执行程序对公法人的保护走向极端而忽略了与一般债权人私权实现之间的平衡。因此，必须根据公法人责任财产的特殊性，以公共利益优先保护兼顾债权人私权实现的价值原则，明确公法人责任财产的执行顺位以及对作为公法人主要财产来源的预算资金的执行规则，以畅通对公法人民事执行的程序，避免司法实践中可能出现的混乱。

（二）对公法人责任财产执行顺位的明确

1. 公法人之债务已经纳入财政预算

当公法人需要承担民事活动中产生的债务，在法院通知的自动履行期届满而其仍不履行时，人民法院应当通过强制执行程序来实现生效法律文书确定的义务。需要明确的是，此处的“不履行”既包括拒绝履行人民法院生效裁判的情形，也包括怠于履行、拖延履行等不履行的情形。〔31〕江必新、梁凤云：《行政诉讼法理论与实务》，法律出版社2016年版，第1792页。此时，执行法院首先应当认定该行政机关等公法人所负债务的性质，以区分债务是否被列入预算：如果该公法人之债务已经列入财政预算的范畴，即该公法人的债务是其为了满足公务职能行使之需要而与私经济主体所发生之经济关系，并且公法人的该项职能的行使已经预先在上一年度的预算中予以载明，有专项经费予以保障。此时，在行政机关等公法人拒不履行上述经济活动中所负的义务时，人民法院强制执行上述预算经费项目，则不会影响到该公法人此项公务职能的正常行使。因此，人民法院当然可以执行该财政预算资金，但是由于预算资金都是为了满足特定公共管理职能之目的而设立，专款专用，因而执行法院对该特定预算资金的执行应当以其预算资金总额为限，不得执行其他专项预算资金。此时，执行法院在必要的时候可以要求该公法人提供证据证明其财政账户里的某一笔或几笔资金属于专项预算资金，如果其不能够进行证明，人民法院可以据此对其强制执行以实现债权人的债权，这样做的目的在于规制实践中出现的某些公法人将相关资金通过打入财政专户，将其与专项预算资金相混同，以此规避执行的行为。

2. 公法人之债务没有纳入财政预算或已经纳入，但该预算使用殆尽

如果该公法人的债务没有被列入预算范畴，或者已经被列入预算范畴但是该专项预算已经使用殆尽时，执行法院不得执行其他专项预算资金以实现债权，此时需要优先执行该公法人不影响其公共管理职能之行使以及不损害社会公共利益之公用财产，通过对该公用财产的执行实现债权请求。但此时，有关该公用财产之执行是否会影响到该公法人职能的行使以及是否损害公益，应当允许该公法人及相对方当事人提出相应证据进行证明和反驳，最后由法官予以裁决。具体可以通过执行异议和执行异议之诉予以实现。如果该公法人的债务没有被列入预算范畴，或者已经被列入预算范畴但是该专项预算已经使用殆尽，通过对该公法人非承担公共管理职能行使所必需的公用财产之执行仍不能满足债权的实现时，此时，为了保护债权人的利益，实现当事人之间的利益平衡，作为该公法人的设立者——国家需最终承担该公法人的民事责任。而国家承担责任的体现在于以国库为责任财产承担。但是，我们必须认识到国库财产的特殊性，执行法院不能直接执行国库财产，此时，我们可以根据最高人民法院解决“执行难”的工作纲要提出的“特殊主体债务纳入预算管理”的做法，将该公法人的债务列入其下一年度的预算管理，通过国库在下一财政年度以预算的形式来实现债权人的债权，此时，因时间延迟所产生的各项合理利息同样应当纳入预算管理的范畴。有关公法人最终责任的承担是以国库通过下年度预算管理的形式予以实现的做法，在我国现行《国家赔偿法》第29条就有相应体现：“国家赔偿的赔偿义务人为国家机关，赔偿费用，列入各级财政预算”。虽然其表述的事项不一样，但是从国家作为公法人最终民事责任承担者的本质来看，其具有相同的精神内核，这也从另一个侧面证明了该项执行措施的正当性。具体来讲，人民法院可以就该公法人执行民事裁判的具体情况以及剩余债务状况，以明细列表的形式在征得该公法人认可的前提下提交至该公法人对应的同级财政部门，要求其就该公法人剩余债务数额，结合该公法人实际财政状况，在下一会计年度通过专项预算项目予以拨付。该财政部门在收到人民法院的协助执行通知书后，应当按照《预算法》等法律法规要求的程序，在编列下一年度预算的时候及时予以体现，并将最后结果及时告知人民 法院。

（三）对公法人预算资金的执行规则

行政机关等公法人的预算资金是其公务职能行使的重要保障，其预算资金的使用须严格遵守预算法等相关法律法规之规定，依照法定用途在上一会计年度预先编列好相应预算，在完成法定程序之后才可以根据预算经费的科目用途及条件支用，并且不同预算经费项目之间不得相互流用。因此，对行政机关等公法人预算资金的使用有严格限制，一般不得随意支用，也不得随意用来承担该公法人所负之债务。但是如果行政机关等公法人应当给付的金钱，已经列有预算项目时，其应当依法定程序支付给债权人，如果该公法人不依限期履行命令办理履行手续自动支付金钱给相应的债权人，自然就没有对该公法人特别保护的必要，为了兼顾行政机关等公法人社会公共管理职能的行使与债权人私权保护的平衡，应当允许执行法院在上述情形下执行公法人的预算资金。〔32〕同前注［24］，第644页。但是为了体现对公法人预算资金强制执行的慎重，以体现对社会公共利益的优先保护，对公法人预算资金的强制执行必须符合以下规则：

1.对公法人预算资金的执行要件

第一，公法人应给付的金钱列有预算项目。公法人债务人应给付的金钱，在有相应的预算经费项目对应的情况下，依该预算项目进行支付，并不影响该公法人正常职能的行使，因此应当允许执行法院对其强制执行。同样，该公法人之债务如果没有相应的预算经费项目与其相对应，在该公法人债务偿还过程中，由于预算经费项目之间不得流用，〔33〕根据我国《预算法》第57条规定：“各部门、各单位的预算支出应当按照预算科目执行，不同预算科目之间的预算经费需要调剂使用的，必须按照国务院财政部门的规定报经批准。”不得用其他预算项目资金来偿还公法人的此项债务，此时，执行法院不得对公法人的其他预算经费项目强制执行来偿还此项债务。根据我国台湾地区司法实践，公法人应给付的金钱“列有预算项目”，该预算项目不应包括预备金的项目，其原因主要在于预算项目下预备金的使用，同样必须依照法定程序，如果不是该公法人所负债务的预算项目，则不能因该公法人未于预备金项目下支付上述债务，就对公法人的其他预算资金项目实施强制执行。〔34〕同前注［24］，第644页。

第二，该公法人未依照执行通知规定的期限履行。前文已述，为了保障公法人社会公共管理职能正常行使的特殊性，在对公法人强制执行时，须预先向该公法人发出执行通知，并要求其在规定的期限内履行其依照生效法律文书所应当给付的债务。因此，执行法院之限期履行命令作为对公法人执行之前置性程序，只有在公法人所负债务列有预算项目，经执行法院限期自动履行或支付给执行法院转给债权人而不依据上述期限自动履行之时，执行法院才可以对公法人对应的预算资金实施执行，以保障债权人之利益。

第三，不得妨害公法人职能的正常行使及损害社会公益。在对公法人预算资金强制执行时，不得妨碍该公法人公共管理职能的正常行使以及不得损害公共利益是我们所必须遵循的总原则，这也是对现阶段立法及司法实践的回应。至于对是否妨害公法人职能的行使以及是否损害公益的判断标准问题，考虑到地区及文化上的差异性，将其交由法官判断为妥，必要时法官可以要求双方当事人提交相应的证据进行辩论和证明，以体现适用此原则的权威性和实现对双方当事人程序保障上的平等性。

2.对公法人预算资金的执行方法

我国现阶段立法中并没有对行政机关等公法人预算资金执行程序的相关规定，司法实践中的做法一般是直接查封、扣押行政机关等公法人的预算资金账户，在司法实践中引起了诸多争执，其“症结”即在于公法人预算资金使用的法定性以及其所蕴含的公益性特点。对此，我国台湾地区的相关立法值得借鉴。

根据我国台湾地区“强制执行法”第122条之二规定，执行法院就公法人债务人的公库存款执行时，执行法院应当适用“强制执行法”第115条第1项、第2项之规定办理，〔35〕我国台湾地区“强制执行法”第115条第1款规定：“就债务人对于第三人之金钱债权为执行时，执行法院应发扣押命令禁止债务人收取或为其它处分，并禁止第三人向债务人清偿”；第2款规定：“前项情形，执行法院得询问债权人的意见，以命令许债权人收取，或将该债权转移于债权人。如认为适当时，得命令第三人向执行法院支付转给债权人。”即在对公法人公库存款强制执行时，应当排除台湾地区“公库法”或者“国库法”规定的公法人公库存款支出程序的规定的适用，从而避免公法人债务人以上述规定为“借口”，在其债务列有预算项目而故意不依据法定程序办理公库存款的拨付手续以清偿债务，对债权人权益造成伤害。〔36〕同前注［24］，第645页。根据上述规定，执行法院应当对该公法人的公库（即财政管理机关，在大陆地区对应为各级财政局）发扣押命令，禁止其向债务人收取或者实施其他处分行为，并禁止公库向债务人清偿，执行法院应当在发出扣押命令的同时或以后以命令允许债权人向该管公库收取应给付之金钱（被称为“收取命令”），或者认为在适当的时候命令该公法人所属之公库将金钱向执行法院支付转给债权人（被称为“支付转给命令”）以清偿债权人的债权。〔37〕同前注［24］，第645页。此外，根据我国台湾地区“公库法”第15条之规定，政府各机关由其普通经费存款项目下支出时，原则上应当以支票的形式为之，而支票应当由各机关长官或其授权代签人签发；〔38〕具体参见我国台湾地区“公库法”第15条之规定：“各级政府之集中支付机关（单位），应依核定之分配预算及各项支付法案，建档备付。前项经核定之分配预算及各项支付法案，由核定机关通知财政机关（单位）及审计机关。”根据我国台湾地区“国库法”第16、17条之规定，“中央政府”各机关之支出，应于履行支付责任时，签具付款凭单，通知该公法人所属地区的支付机构，核对分配预算或其有关之支付法案进行相应的支付。〔39〕具体参见我国台湾地区“国库法”第16条之规定：“中央政府各机关之支出，应于履行支付责任时，签具付款凭单，通知各该管地区支付机构，核对分配预算或其有关之支付法案支付之。未实施集中支付各机关之支出，由财政部依据核定分配预算或其有关之支付法案签具拨款凭单，送经审计部核签后，通知各该管地区支付机构，拨付各该机关在国库开立机关专户，依法支用”；第17条之规定：“中央政府各机关签具之付款凭单，应由各该机关长官或其授权代签人及主办会计人员，负责为合法支用之签证。”而“中央政府”各机关签具的付款凭单，应由该公法人的法定代表人或其授权代签人及主办会计人员，负责为合法的支付凭证。〔40〕杨与龄：《强制执行法实例问题分析》，五南图书出版公司2000年版，第343页。在该公法人经法院确定判决应偿付的金钱，其不按照限期履行命令自动签发支票或者签具付款凭证通知国库付款，就该公法人的公库存款，在其债务对应的预算项目范围内可以根据“强制执行法”的上述规定，排除对“公库法”“国库法”相关规定的适用，以兼顾公法人公务之推行及债权人利益之保障。

综上所述，结合我国台湾地区对公法人预算资金强制执行的相关立法，对公法人预算资金的执行，首先必须满足上文对公法人预算资金执行的要件；其次，须排除《预算法》等相关法律法规对公法人预算资金使用的限制；最后，须明确执行法院对公法人预算资金采取强制措施的后置性，即执行法院的强制执行措施只有在满足上述对公法人预算资金强制执行要件的前提下才有适用的必要性。就具体的立法构建来讲，应当在我国《民事诉讼法》第242条第1款和第2款之间增加一款规定：“行政机关等公法人应给付之金钱，列有预算项目而不依据前款规定的执行期间给付时，执行法院应当按照本条规定对其预算资金强制执行。”

四、对公法人的执行辅助规则

（一）对公法人责任财产的调查程序

前文已经指出，对行政机关等公法人所有的非公用财产以及非公法人行使社会公共管理职能所必需或者其转移不违反社会公共利益的其他财产，其仍可以用来偿还该公法人之债务，属于对公法人民事执行的责任财产范围。因此，对公法人的上述财产执行时，针对其是否属于对公法人的责任财产范围，执行法院对于该财产是否为公法人推行公务所必需或者其转移是否违反社会公共利益，应当进行必要的调查。〔41〕同前注［24］，第645页。执行法院有上述疑问时，应当询问该公法人的法定代表人以及其他相关人员的意见或者进行其他必要的调查措施。需要说明的是，询问该公法人法定代表人等的意见，仅属于执行法院调查方法的一种，执行法院并不必然受该公法人法定代表人或其他相关人员意见的约束。此外，执行法院对公法人财产是否属于其责任财产范围的调查应当在其对该公法人的财产实施查封等强制执行措施之前进行，主要原因即在于对动产之查封，首先必须解除债务人对该项财产的占有，而该项解除行为对公法人债务人正常公务职能的推行以及社会公共利益的保护有重大影响。〔42〕同前注［1］，第546页。此时，作为被执行人的公法人如果对执行法院对其某一财产是否属于责任财产范围的认定存在不同意见，应当赋予该公法人异议权，使该公法人按照法定程序提出执行异议，以获得救济。

（二）对公法人责任财产处分规定的除外适用

与一般私法主体所有的财产不同，公法人所有的财产为国家财产，是社会公共利益的体现，因此，对国家财产的处分受到相关法律法规的严格限制。如我国《预算法》明确规定，公法人的国库资金除法律法规明确规定外，未经本级政府财政主管机关的同意，任何部门、单位和个人都无权动用国库库款或者以其他任何方式支配已经入库的国库库款；〔43〕具体参见我国《预算法》第48条第2款规定：“各级国库库款的支配权属于本级政府财政部门。除法律、行政法规另有规定外，未经本级政府财政部门同意，任何部门、单位和个人都无权动用国库库款或者以其他方式支配已入国库的库款。”又如我国《民法典》第258条规定，国家所有的财产受法律保护，禁止任何单位和个人侵占、哄抢、私分、截留、破坏。法律之所以对国家财产的处分加以限制，最主要的目的在于防止该公法人管理机关的人员利用职权，滥行处分国有财产的行为，进而损害社会公共利益。〔44〕同前注［22］，第505页。但是从民事强制执行的本质考量，其属于执行法院依据国家的民事实体法以及执行法律法规处分该公法人债务人的财产，以此来清偿该公法人的债务，因此并无上述顾虑，进而无须受上述法律法规的限制。〔45〕同前注［1］，第546页。而如果在民事执行过程中仍受上述对公法人财产处分规定的限制，民事债权人的债权则很难实现，因此，在民事执行中，在行政机关等公法人作为债务人时，该公法人所有的非公用财产以及无碍该公法人社会公共管理职能正常行使或者其转移不会损害社会公共利益的财产，应当成为该公法人责任财产范围，执行法院可以对其采取强制执行措施以实现生效法律文书所确定的义务。此时，执行法院对公法人上述财产的执行行为不受《预算法》《民法典》以及相关法律法规中有关对公法人财产处分规定的限制，以保障执行行为的顺利进行。从实现公法人公共管理职能的行使与实现债权人之权利相均衡的角度出发，对公法人财产的除外规定将更加有利于执行法院执行行为的顺利开展，从而更好实现两者之间的利益均衡。对此，我国台湾地区“强制执行法”第122条第4款也有类似明确的规定：“债务人管有之非公用财产及不属于前条第一项之共用财产，仍得为强制执行，不受国有财产法、土地法及其他法令有关处分规定之限制。”〔46〕我国台湾地区上述规定的主要背景亦在于其相关法律法规对处分“国有财产”进行了严格限制：依据我国台湾地区“国有财产法”第7条第1项之规定：“国有财产收益及处分，依预算程序为之，其收入应解国库”；第28条规定：“主管机关或管理机关不得对于公用财产为任何处分”。同时依据我国台湾地区“土地法”第25条规定：“省市县政府对于其所管公有土地，非经该管区民意机关同意，并经‘行政院’核准，不得处分或设定负担或为超过十年之租赁”。参见前注［1］，第546页。执行法院依此规定强制执行时，其执行程序，除上述规定之外，依其执行标的，适用相关规定执行，自不待言。

（三）对公法人间接强制执行措施的适用限制

我国目前已经建立了全方位的以信用惩戒为目的的包括被执行人财产报告、失信被执行人名单、限制出境、限制高消费、拘留等制度在内的间接强制执行措施。而就我国目前相关立法及司法实践来看，行政机关等公法人是与一般私法上的被执行主体一样，同等适用上述间接强制执行措施。而前文已经分析过，上述间接强制执行措施的规定，从立法目的而言主要是针对被执行主体为一般私法上主体时所设定，在性质上不适用于公法人或其所设机关为执行债务人时的情形，因而应当排除上述间接强制执行措施的适用。如被执行人财产报告制度中规定的命令债务人报告一年之内的财产变动状况的规定，在公法人为债务人时，由于在机关或者公法人中已经设置有一定的财产清册、预算以及相关支付账簿、凭证等信息公开制度可供查阅其财产状况，因此该制度对公法人并无适用之必要。而之所以对作为被执行人的公法人限制适用间接强制执行措施，其主要目的在于维护以行政机关为代表的公法人的“名誉”以及权威性，从而将其与一般私法主体为债务人时的情形区别开来，以便保障其公务职能的正常行使，维护社会公共利益。换言之，公法人职能行使的特殊性就在于其履行的社会公共管理职能，而社会公共管理职能行使之效果则更多仰赖民众对公法人权威之敬畏和信任。如果不加限制，将诸如失信被执行人名单等执行措施加诸于公法人，则其权威性如何维护？民众之敬畏和信任如何保障？这将极大影响公法人职能之行使，最终损害社会公共利益。更不论司法实践中不加区分任意查封公法人的预算资金、扣押公用财产等阻碍公法人正常职能行使之直接强制执行措施。〔47〕以江西省宜春市中级人民法院（2017）赣09执8号执行决定书为例，人民法院在奉新县盐和建设投资开发有限公司诉奉新县人民政府投资开发合同纠纷一案中，依据发生法律效力的南昌仲裁委员会（2016）洪仲裁字第47号裁决书，裁定被执行人奉新县人民政府：“一、冻结、划扣奉新县人民政府在银行的存款32411.301099万元或扣留、提取相同价值的收入；二、查封、扣押、冻结被执行人奉新县人民政府所有的价值32411.301099万元的资产……”面对司法实践中对公法人民事执行之混乱现状，有必要通过制定对公法人民事执行之礼遇规则，通过限制强制执行措施之适用，来维护公法人职能行使之权威性，进而实现对社会公共利益的保护。需要明确的是，限制适用并非是一律禁止，在不影响公法人职能行使进而不妨碍社会公共利益之前提下，通过对民事强制执行措施的合理适用以实现债权人之私权，最终达到对公共利益之维护和债权人私权实现之平衡。对此，我国台湾地区“强制执行法”第122条第1款也进行了明确限制，即明确规定公法人作为被执行人时，“强制执行法”第15-20条规定的间接强制执行措施限制性适用。〔48〕具体参见我国台湾地区“强制执行法”第122条第1款之规定：“关于金钱请求权之强制执行，债务人为中央或地方机关或依法为公法人者，适用本节之规定，但债务人为金融机构或其它无关人民生活必需之公用事业者，不在此限。第二十条至第二十五条之规定，于前项执行不适用之。”

余 论

公法人社会公共管理职能行使的公益性决定了其不同于一般私法上的被执行主体。基于公益优先于私益的价值选择，在公法人成为民事被执行人时，其亦区别于私法人作为被执行人时的执行程序，以通过执行规则礼遇体现对社会公共利益的优先保护。可能会有声音质疑，实践中以行政机关为代表的公法人面对司法权的介入往往会显露出行政权的“强势和傲慢”，此时更应该做的是如何更好地“将权力关进制度的笼子”，而不应该通过规则礼遇予以“保护”。诚然，行政机关在权力配置上，不仅具有荣誉、地位等资源的分配权，还掌握国家军队等暴力机关；而立法机关除具有制定国家公民权利义务的立法权之外，还掌控了国家的财政权；但是与此相反，司法机关既没有财政大权也不掌握国家军权，不仅不能支配社会的力量和财富，而且也不能采取任何主动的行为。〔49〕［美］亚历山大· 汉密尔顿等：《联邦党人文集》，马晓庆译，中国社会科学出版社2009年版，第356页。但是，必须承认，在依法治国作为党治国理政的基本方针和其观念已经深入人心的今天，行政权的恣意性已经得到很大遏制，并且行政机关等公法人模范守法已经成为当今社会的主旋律。因此，立法者需要依据我国国情和规律来完善相应的制度规范，通过“有法可依”来夯实依法治国的前提和基础。对公法人民事执行的“规则礼遇”作为现阶段对公法人民事执行立法“空白”情形下的过渡举措，最终还是需要建立在此基础上的对公法人民事执行的明确立法。此外，必须明确，对公法人民事执行的“规则礼遇”虽然体现的是对公法人职能正常行使所代表的社会公共利益的优先“保护”，但更重要的是“规制”：一方面通过礼遇规则的构建实现对公法人民事执行的“有法可依”，避免立法空白导致的实践操作混乱和恣意；另一方面对公法人民事执行的规则建构传达出一个很明确的制度目的，即在公法人成为民事被执行人时，“规则礼遇”不是不执行，而是如何更好执行；“规则礼遇”不是对公法人正常职能行使所代表社会公共利益的“绝对保护”，而是在对公共利益“优先保护”的同时，兼顾申请执行人的债权实现，最终通过制度构建实现对公法人职能正常行使所代表的社会公共利益的优先保护和债权人私权实现之间的平衡。