惩治危害食品药品安全犯罪的困境与应对

李绍昆

（山东警察学院 经济犯罪侦查系，山东 济南，250014）

当前，危害食品药品安全领域的犯罪问题比较突出，社会影响恶劣、群众反映强烈。危害食品药品安全犯罪侵害的是不特定公众的生命和身体健康，挑战的是法律和基本道德底线，破坏的是社会诚信体系，牵动的是全体社会成员的神经，摧毁的是人民对美好生活的向往，影响的是广大群众对党和政府的信任，事关重大。习近平总书记多次就食品药品安全工作作出重要指示，要求做到“四个最严”①2015年5月，习近平总书记在主持中共中央政治局第二十三次集体学习时强调，要切实加强食品药品安全监管，用最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责，加快建立科学完善的食品药品安全治理体系。，确保人民群众舌尖上的安全。这些都对公安机关加强食品安全犯罪的侦查打击工作提出了更高的要求。为积极回应社会关切，切实解决人民群众最关心最直接最现实的利益问题，2019年初，公安部组建食品药品犯罪侦查局，统一承担打击食品、药品和知识产权等领域的犯罪职责。

全国食药侦查队伍建设一直在逐渐发展壮大。目前，相关侦办机构的设置主要有以下几种情况：一是省级公安机关建立专门食药犯罪侦查机构，目前有14个省级公安机关建立了食药犯罪侦查总队（辽宁、河北、山西、云南是独立的食药侦查总队，山东、河南、江西、内蒙古、黑龙江、贵州是食药环犯罪侦查总队，陕西、吉林是环食药犯罪侦查总队，北京是环食药旅总队，天津是生态环境和食品药品安全保卫总队）；二是隶属于治安部门设立专门的食药总队或支队，如上海、江苏、湖北、安徽、福建、广东、青海、广西、西藏；三是成立集打击食药犯罪与侵犯知识产权犯罪于一身的省级侦查总队，如重庆市公安局打击假冒伪劣食品犯罪侦查总队；四是打击食药犯罪归口治安部门，尚未设立专门的食药支队或处室，如，浙江、海南、甘肃、新疆等。

食药侦查队伍作为一个新的警种，在案件侦办过程中面临着一些新形势、新问题、新情况，相关理论研究和经验做法的归纳提炼还相对不足。尽管国内学界在食品药品安全领域的理论研究成果颇丰，但大多研究的是食品药品安全问题的现状、问题成因、行政监管、应对等，对危害食品药品安全犯罪的研究相对有限，在“中国知网”以“危害食品药品安全犯罪”为主题进行搜索，相关的理论文章只有284篇，主要集中在对刑法规制的认识、思考与完善等方面。从公安机关侦办危害食品药品安全犯罪案件的角度进行理论研究的相对有限，以食品药品安全犯罪侦查为主题的只有7篇，且内容相对宽泛；从公安机关侦查措施、证据规格、证据收集与固定等具体侦查办案角度进行研究的更是凤毛麟角。本文尝试通过某省四个地市食药环侦支队的实地调研，了解在案件来源、侦查取证、移送审查起诉、审判等环节实际遇到的现实问题，以调查研究、文献分析等方法，对食药案件侦办过程中遇到的难点问题进行分析总结，尝试探求有针对性的解决途径。

一、危害食药安全犯罪案件侦办难点

（一）案件来源环节

食药犯罪不同于传统刑事案件，由于其侵害的客体是不特定对象的身体健康，且由于不同受害人体质的差别，侵害后果短期内难以显现，致使少有直接被害人报案；再加之犯罪手段的升级，涉网络犯罪盛行，不进行现场交易，或者犯罪窝点选择在城郊结合地带相对偏僻的独门独院，隐蔽性强，难以被发现，这两点严重限制了食药犯罪侦查机关的案件来源。理论上讲，危害食品药品安全犯罪具有双重违法性，既违反了食品安全行政管理法规，也违反了刑法的相关规定，而对于严重的行政违法案件涉嫌触犯刑法的，移送公安机关应是重要的追诉途径。调研发现，随着相关规范性文件①此规范性文件指的是2016年颁布的《食品药品行政执法与刑事司法衔接工作办法》。的颁布和相关工作的推动，行刑衔接工作有了较大的进展。以某市为例，2018年全市侦办的食药刑事案件中，行政部门移交案件占比达到53%，较上一年有大幅度上升。但是，行刑衔接工作存在发展不均衡的问题，存在越到基层越不到位的情况，执法思想不统一甚至同一地市市级支队和县级大队对行刑衔接有截然不同的看法，个别地方存在一定形式主义等，这些都在一定程度上影响了打击食药犯罪的效果。

（二）侦查取证环节

1.数据导侦能力不足

调研中发现，食药侦查部门自身数据情报资源不足，往往要依赖第三方企业和多警种的协作配合。例如，对占比越来越高的涉互联网食药违法犯罪，为查清涉案资金流、物流、信息流、人员流动信息，迫切需要大数据信息收集、清洗、分析、研判能力的提升，但是囿于自身数据导侦能力的局限，有的食药侦查部门只能通过对接阿里巴巴集团治理部，借助其大数据资源优势，实施线上线下协同打击“互联网+食药违法犯罪”战略，对涉互联网食药犯罪线索进行联合研判，以最大限度提升打击网络违法犯罪效能。在涉及资金查控方面，也往往需要借助多警种协作机制寻求经侦部门的配合。

食药侦查部门对具有自身业务特色的数据利用尚不充分，与食药侦查相关的职能部门涉及市场监督、农业畜牧、商务等，在行刑衔接工作机制下，可以通过信息共享、线索通报等工作，达到收集行政违法等行业监管信息数据的目的，这对于构建犯罪预警机制和认定嫌疑人的主观明知等方面具有现实意义，而目前这项工作的开展较为有限。此外，在调研中还发现，队伍的年龄结构和知识结构也限制了数据侦查思维和相关数据导侦、信息分析软件的应用。

2.侦查手段受到限制

根据刑诉法的相关规定，严重危害社会的犯罪案件，才能采用技术侦查手段②参见《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百五十条。。但是食药案件最初线索往往涉案金额较小，给人一种社会危害性和人身危险性较小的假象，只有经过深度经营、深挖线索之后，才会发现案件涉及领域较广、链条较长、受害群众较多、社会危害较大。而侦查手段受限，不利于进一步收集犯罪证据和彻底查清犯罪事实，不利于对食药案件的打击[1]。

3.检验鉴定机构选择、技术、标准掣肘

食品药品涉案物品的检验鉴定为认定犯罪性质提供了依据，对于查清犯罪事实提供了证据，是印证其他证据、形成完善证据体系的重要一环，在食药案件办理中具有至关重要的地位。但是，由于食品、药品种类繁多、特性各异，使得食品药品涉案物品的检验鉴定相对较难。调研中发现主要存在以下五个方面的问题。

一是对于假药劣药的认定。按照相关规定，侦查机关“可以委托省级以上药品监督管理部门设置或者确定的药品检验机构检验”③参见《关于办理生产、销售假药、劣药刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第一条。。但在实践中，各地多无明文规定哪些是合规的药品检验鉴定机构，一旦检测机构无此类单位证明文件，或者公安机关与检法沟通不畅，就会致使案件因为没有权威认定而拖而不决。

二是检验物品种属复杂。比如，涉嫌销售假“敏鱼肚”的食品犯罪案件、新资源食品蛹虫草冒充冬虫夏草等案件，食品药品监督局、质量监督局对检验工作往往相互推诿，因为目前在检验鉴定实务中存在一定的悖论：食品类检验机构不接受药品（检验目的）检验，药品类检验机构不接受食品（样品形式）的检验,送检物品无标准也不接受检验。这就导致在实践中，对于没有明确检验标准和分类标准的物品，难以确定鉴定机构。

三是受检验标准缺失以及现有知识等客观条件限制，“有毒、有害”物质的查证极其困难。这就致使有些行为从感观和常识推定明知是违法犯罪行为，却因无法证明而无法追诉惩处。以某地假盐案为例，受制于食盐尚无有毒有害的检测规范与方式，执法机关无法检验是否“掺有有毒、有害的非食品原料”，最后只能以违反国家有关盐业管理规定涉嫌非法经营查处。

四是检测技术相对滞后。目前，对于非法使用添加剂和滥用食品添加剂的行为，还缺少科学、有效、快捷的检测手段，尤其是对于化学合成物和其他国家公告文件禁止使用的有毒有害的非食品原料目录之外的未知物，检测能力更加薄弱。检验技术和方法发展的相对滞后，造成物证鉴定周期长、认定困难，弱化了打击食品犯罪的实际成效。

五是按照职责分工，食品药品犯罪侦查局还承担打击生态环境领域的犯罪职责。但是，由于能对污染环境损害进行评估的机构数量少，检测能力跟不上实际办案需求，鉴定周期长，危险废物鉴定费以及环境损坏修复评估费价格过高，导致侦查办案效率和打击犯罪的效能受到极大限制。

（三）移送审查起诉阶段

1.司法机关对管辖权的认识分歧

食药犯罪网络化、跨区域的特征越来越明显，但是在一些具体案件中，由于管辖权的司法解释的粗疏，使得公检法部门出现认识上的差异。如在食品类侵犯知识产权类案件中，对于《关于办理侵犯知识产权刑事案件适用法律若干问题的意见》第一条规定的“权利人受到实际侵害的犯罪结果发生地”如何理解，权利人主营业地或登记地是否属于该种情形，各地司法机关存在不同认识，至今未在某省范围内达成共识，严重影响了对相关犯罪的打击效率。

2.司法机关对证据规格的要求理解不同

在食药类案件中，特别是行政监管部门移送的案件线索，由于其侦查意识不强等原因，普遍存在案件证据规格不高的问题。调研中还发现，在公安机关自己侦办的案件中，也有一些由于与检察机关对证据规格和执法思想认识不一致，导致案件侦办陷入困境。

一是证据标准难以把握。比如，对于“足以造成严重食品中毒事故或者其他食源性疾病的”认识，虽然有相关司法解释做出了具体规定。但在司法实践中，食品添加剂超范围超剂量滥用普遍存在，农药、兽药、抗生素药品在蔬菜水果种植、牲畜养殖中普遍存在，而很多产品缺乏安全标准，即使有国家或者地方限量标准的，超过多少能够达到刑法规制要求的危险程度，也缺少统一标准。以“农药残留、重金属、污染物质等严重超出标准限量”为例，究竟超出多少就能认定为“严重超出标准限量”，公检法仍难以达成共识。

二是对危害后果的认识不统一。对于国家明令禁止加入食品的物质，有的检察院认为如果以“生产、销售有毒有害食品罪”立案查处，还需要有鉴定机构出具食用违禁物质造成人身危害性的鉴定意见，而这一点目前在实务中很难做到。比如，以各类肉及肉制品加工废弃物等非食品原料生产、加工的“地沟油”，若要以“有毒有害食品罪”追诉，需有检验报告或者鉴定意见证明其对人体的危害程度，但放眼国内，由于对人体构成危害的物质成分的种类、范围、含量缺乏明确统一的界定标准，检验鉴定机构往往难以提供此类结论。再如，打击私宰猪犯罪中，如果不是人畜共患的病毒病菌，即使在查扣的猪肉中检出，农业部门就难以作出认定，从而导致公安机关无法依法追责。此外，对于打工者或者提供技术支持等帮助行为是否构成共犯，虽有相关司法解释①《关于办理危害食品安全刑事案件适用法律若干问题的解释》第十四条规定，明知他人生产、销售不符合食品安全标准的食品，有毒、有害食品，提供运输、贮存、保管等便利条件的，提供生产技术的以共犯论处。，但是检察机关往往以情节显著轻微，危害不大为由，不予追究刑事责任。

三是证据规格要求过高。在某些地市“工业盐”案件中，检察机关要求侦查机关出具造成严重食品中毒事故或者其他食源性疾病的危害后果的证明。在涉水产养殖非法用药案件中，检察机关要求排除鱼苗、用水来源等非养殖环节非法用药的可能，这些要求提高了侦查机关的证明取证责任，加大了案件侦办难度，在一定程度上轻纵了犯罪行为。再如，目前高发的食药领域涉网络犯罪，公安机关目前能取到的证据主要是犯罪嫌疑人的供述和网上交易记录，而检察机关大多数情况下要求必须找到购买方逐一取证落实，这无疑提高了侦查机关的取证难度。

（四）审判环节

1.对危害食药安全行为存在法律适用的争论

以非食品原料制售行为的规制为例，“三鹿奶粉案”中张玉军和“河南瘦肉精案”中刘襄，被“以危险方法危害公共安全罪”追诉，虽能反映行为的社会危害本质，但在客观行为上并不完全契合。在2013年的相关司法解释中将同一行为的适用罪名调整为非法经营罪，虽反映了严重扰乱市场秩序的行为，但是又无法反映其行为严重的社会危害后果。因此，对危害食药安全行为的具体适用罪名至今仍存在理论上的争论[2]。

2.对危害食药安全行为存在量刑过轻的现象

在调研中发现,食药案件刑事判决存在量刑较轻的现象。比如，某市近三年涉食药案件已判决案件中，仅有12.8%被判处有期徒刑，5.8%被单处罚金，3.5%被免于刑事处罚，77.7%被判处缓刑。查阅相关资料，发现类似情况在全国较为普遍，如广州市两级法院2012年至2015年6月共审结一审生效食品、药品犯罪案件465件，处理被告人616人，其中判处3年以上有期徒刑的只有3.7%[3]。安徽合肥市等8家检察院的数据显示自2010年1月至2014年3月底，已被法院作出判决的各类涉及危害食药安全犯罪案件223件486人，被判处有期徒刑一年以下和拘役的98人，被适用缓刑的有189人，占比达到59.1%[4]。大量缓刑轻刑的判决影响了打击效果，与社会公众的朴素期望及危害食品安全犯罪的社会危害性相比严重不符，在社会上甚至造成刑事打击不如行政处罚力度大的误解，对犯罪分子不足以形成有力的威慑，对食药这一重大民生领域整体安全形势的维护产生了不利影响。

二、应对策略

（一）加强队伍建设

食药犯罪有其专业的特殊性，对侦查人员要求较高，不仅仅要懂法律、懂侦查，还要熟悉食品工业、化学、药学等专业知识，在数据导侦的环境下还要熟悉信息化技术，否则会极大地限制侦查思路，影响侦查方向的展开和侦查技术的运用。按照公安部食药局统计数据，目前全国专业食药侦查队伍有9 700余人[5]，远远不能满足实际工作的需要。以华东某沿海经济大省为例，食药环侦队伍有1 000人左右，已在所有县区建立大队，从全国来看是食药环侦力量最强的，但是具体到各地市县、区的工作时，侦查力量仍捉襟见肘。此外，食药队伍侦查人员大多是从治安、经侦等部门抽调来的，有的食药侦查部门是和治安大队合署办公，侦查人员的年龄结构、专业结构也都存在欠缺。对此，可以通过定向招录食品、医药、计算机信息专业人才，补充新鲜血液，也可以通过加强专业化培训，使侦查人员掌握基本的鉴别违法食品药品的知识和技能，及时了解掌握新型危害食品药品安全犯罪类型和手段，提高队伍的职业素养和专业化水平，提高侦查办案能力。

（二）加强信息工作

针对案件线索来源有限的问题，可以通过加强公安基础工作，积极主动多渠道获取案件线索，加强信息导侦数据侦查的能力。应贴合自身业务特点，在加强警企合作，在吸收借助阿里巴巴、京东等平台数据资源的基础上，构筑富有警种特色的基础数据库，将涉及食品药品安全的重点行业、企业的注册登记信息、行政违法处罚信息、刑事犯罪信息、快检数据、办结案件鉴定意见、检测报告、专家意见、行政部门认定意见等数据信息收集入库，构建类罪模型。这样不仅有助于提高预警防范能力，也有助于对犯罪嫌疑人主观明知的认定、对违法行为人从业禁止处罚的落实执行，提高打击效能。通过阵地控制，加强对重点行业和重点企业的管控。借助群众，广泛收集危害食品安全犯罪线索，加强对相关犯罪情报信息的整理、分析和研判，及时掌握犯罪动向。建立食药侦查与食品安全行政执法机关之间的信息共享机制，建立定期通报制度和信息共享平台，真正做到信息互通、成果共享和工作联动。

（三）加强与检察机关的沟通，明确完善证据标准体系

1.提升检测技术，完善检测标准

在侦办食药案件时，公安机关进行检验鉴定的目的是为认定犯罪提供依据，为证明犯罪事实提供证据，为印证其他证据构建完整的证据链条提供依据。但是，受到检材的检验标准、技术、方法，以及现有知识等客观条件的限制，公安机关与检察机关对“有毒、有害”物质的认定、检测、查证极其困难，弱化了打击成效。这就需要相关监管部门不断完善食品药品的检测标准，为相关涉案物品的检测鉴定提供明确的法律依据。同时，相关技术部门要不断探索提高检测技术和方法，探寻科学、有效、快捷的检测手段，从而实现证据事实与待证事实的有效快速对接。

2.通过会议纪要明确法律适用和证据规格

对于食品类侵犯知识产权类案件中案件管辖权的争议问题，公安部相关意见明确，在主要犯罪地公安机关不持异议的前提下，可由权利人主营业地或登记地公安机关依法侦办其侵权案件①2008年公安部经侦局关于假冒“泸州老窖”商标案件管辖问题的意见（公经知产〔2008〕204号）。。2015年，浙江、北京等地公检法相关会议纪要中就明确了权利人主营业地或登记地属于《关于办理侵犯知识产权刑事案件适用法律若干问题的意见》第一条中规定的权利人受到实际侵害的犯罪结果发生地。山东烟台也通过市公检法会议纪要的形式明确办理涉张裕品牌的制假侵权案件也适用这一规则。通过这些方式，公检法机关有效解决了相关案件管辖争议问题，有力保障了权利人的合法权益，维护了市场秩序。

在涉网络食药犯罪交易金额的认定方面，2015年浙江等地公检法相关会议纪要中就明确“结合收集的物证、书证、证人证言、犯罪嫌疑人供述和鉴定意见等以形成认定犯罪事实证据链的可不对购买者逐个调查取证”。这样就可以有效降低公安机关的取证责任，避免侦查机关由于购买者涉及不特定区域和不特定人群、取证难度大而陷入无法认定犯罪的困境。

由此可见，公检法机关可以通过积极沟通，以会议纪要等形式来完善法律适用标准和证据标准体系，统一执法思想，形成执法合力，减少公检法和行政监管部门之间因认识分歧而影响执法效果。

（四）严密法网，完善监管和宽严相济的刑事政策有机结合

纵观危害食药安全案件的刑事判决结果，在量刑中存在两个极端，一方面是对具有加重结果情节的判处刑罚较重，甚至存在“量刑反制”的现象，以量刑来影响定罪，如以危险方法危害公共安全罪判处的“三鹿奶粉”案件中的张玉军、“河南瘦肉精”案中的刘襄，为严惩危害食品安全的犯罪分子而忽视了犯罪行为本身的特征；另一方面是对基本犯罪判处的刑罚较轻，大量适用缓刑。从刑事政策看，我国对有毒有害食品犯罪的惩罚是持高压态度②2011年5月27日，最高人民法院《关于进一步加大力度，依法严惩危害食品安全及相关职务犯罪的通知》中明确指出：“对于致人死亡或者有其他特别严重情节，罪当判处死刑的，要坚决依法判处死刑”。。但是在司法实务中，对食药犯罪的惩治存在严厉而不严密的情况。刑法的基本原则之一是罪刑均衡，即量刑要依据犯罪行为的社会危害性以及人身危险性。社会危害性主要是看犯罪行为的客观危害以及犯罪人的主观恶性。对客观危害后果的认定，往往囿于过高的证据规格的限制。比如，涉网络食药交易金额的界定要求对每一个买家进行取证，非法刷单扣除金额的认定，侵犯知识产权产品实际市场销售价格的认定等，认定上的困难影响了对危害后果的认定。行为人的人身危险是指犯罪人再次犯罪的可能性，食药犯罪行为人为重操旧业而抗拒如实供述的情况往往得不到有力的惩戒。所以，一方面要严密法网，不断完善证据标准体系，在轻刑的适用特别是缓刑的适用上，一定要充分考虑行为人的行为社会危害性、自首或悔罪表现等人身危险性情节，确保其不再危害社会的才可适用缓刑，不能一味轻判；另一方面要充分认识到，造成食药安全问题突出的主要原因是有关行政部门监管不力，以及社会管理失范。对待有毒有害食品犯罪，应该首先考虑的是加强行政监管，刑法只是规制危害食药行为的最后防线，一味依赖重典严惩并不能从根本上解决危害食品药品安全的问题。只有完善的监管和宽严相济的刑事政策有机结合，才是有效维护食药安全的出路。