新一轮国有企业混合所有制改革的内涵与特定任务

盛毅

摘   要：新一轮国有企业混合所有制改革的内涵和任务有显著变化。内涵变化体现在：将宏观层面的多种经济成分并存，与企业层面的多种经济成分融合分开，明确后者是基本经济制度的重要实现形式，混合所有制改革要根据国有企业的不同功能定位进行，明确分类改革才能深化国有企业改革，确保国有经济的控制力和影响力。任务变化体现在：垄断性国有企业、特殊领域国有企业、资本经营类国有企业、母公司等成为混合所有制改革重要对象，吸纳新的非国有投资主体、创新其参与混合所有制改革的方式和渠道需要有全新的探索。基于以上两个变化，新一轮混合所有制改革要分商业类和公益类、母公司和子公司、央企和地方国有企业三个方面展开。

关键词：混合所有制;国有企业改革;分类改革

中图分类号：F123.7   文献标识码：A   文章编号：1003-7543（2020）02-0125-13

20世纪90年代初广泛推行的国有企业产权制度改革，在容许多种经济成分并存的基础上，进一步打破了各种所有制主体独自投资与经营的格局，不同经济成分共同投资组建有限责任公司、股份有限公司、股份合作制企业、中外合资和合作企业等，逐渐成为我国企业的主要组织形式。在国有企业中吸纳集体、私有、外资参与其改组，或者国有企业投资非国有企业，正是典型的国有企业混合所有制改革形式。目前，央企的混合所有制改革面接近70%，进入混合所有制企业的资产达到60%以上，一些央企中的国有股比例已经低于20%，省属国有企业的混合所有制改革户数也接近60%[1]。在混合所有制成为国有企业常见组织形式的情况下，为何还要再次将混合所有制改革作为深化国有企业改革的重要突破口呢？它与过去的国有企业混合所有制改革有何区别？这些问题都亟待回答。

一、对新一轮国有企业混合所有制改革的简要评述

新一轮国有企业混合所有制改革至少取得了五方面的进展：一是央企混合所有制改革数量增多，在2016年以来选择的3批共50家试点企业中，央企超过了50%。二是垄断性强的国有企业数量增多，参与混合所有制改革的国有企业主要为重要资源开采与加工、国家重要交通通信和军工领域的骨干企业。三是员工持股试点数量增多，现有国有企业中先后有100多户大型企业开展员工持股试点。四是收入来自混合所有制改革企业数量增多，中国建材集团、国药集团的70%以上营业收入，来自混合所有制企业。五是进入证券市场的国有资本增多。央企有65%左右的资产进入上市公司，比2012年底提高50%以上;地方国有企业也有超过45%的资产进入上市公司。

本轮混合所有制改革从表面上看与过去差异不大，具体而言体现在三个方面：第一，从混合所有制改革的动力来看，虽然本轮混合所有制改革面临的国际竞争和挑战更激烈，稳增长和促转型升级的难度增加，更需要发挥国有企业作用，但这种压力过去一直都存在，只是在程度上和范围上有区别。第二，从改革方式来看，混合所有制改革的基本思路、途径、手段也没有大的变化，都是吸纳非国有资本参与国有企业改组，促进国有企业转换经营机制，通过股权转让、增资等方式让非国有投资进入，要说有所不同，只是混合所有制改革对象和参与主体范围有所扩大。正如《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出的，“要积极发展混合所有制经济”，“允许更多国有经济和其他所有制经济发展成为混合所有制经济”。第三，从混合所有制改革的目的来看，核心是提高国有资本配置和运行效率，进一步增强控制力、影响力和抗风险能力，完善现代企业制度，健全企业法人治理结构，这也与过去的混合所有制改革诉求基本一致。因此，此轮国有企业混合所有制改革可视为以往国有企业改革的延续[2]。

然而，通过梳理有关文献可以发现，本轮混合所有制改革有以下显著特点：

第一，重在强化国有经济控制力。前一阶段的混合所有制改革，偏重于吸引非国有投资，优化国有经济战略布局，促进国有企业转换经营机制。国有经济的控制力问题、混合所有制改革后国有企业的效率最大化问题，不是混合所有制改革面对的主要矛盾，因为国有经济的占比依然较高，国民经济的重要领域还掌握在中央和省级的大型国有企业手中。通过混合所有制改革的企业，经营机制比之前灵活，效率得到了一定程度改善，也就基本满足了改革的诉求。本轮混合所有制改革是过去改革的深化，其主要目的是增强国有经济控制力，进一步提高国资经营效率，相应地，混合所有制改革必须围绕提高国有企业运行效率和竞争力，服务和服从于强化国有经济控制力。2015年9月，国务院发布《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》，对本轮混合所有制改革的目的作了明确阐释。国资委研究中心专家认为，国有企业混合所有制改革的关键是放大国资功能，实现资产保值增值和提高企业竞争力[3]。因此，本轮混合所有制改革的主要目标，就是要通过国有资本和社会资本结合，以及国有企业自身的资本集中、重组和扩张，有效强化和放大国有资本功能。即使已经实行混合所有制改革的国有企业，也存在进一步提高市场竞争力和创新能力、提升影响力的问题。党的十八届三中全会明确指出，混合所有制改革是新形势下增强国有经济活力和控制力的有效途径，深化国有企业改革必须从混合所有制改革突破，这是国有企业改革的“重头戏”。

第二，重在探索特殊对象的改革。中小型国有企业已经完成改革任务，这类企业在改革后继续保留国有股份的较少。处于一般竞争性领域的国有大型企业，也基本完成了改革任务，国有控股或参股的混合所有制企业，占有较大比重。由于本轮混合所有制改革开始从推动与融合阶段进入分类与深化阶段[4]，因而进行混合所有制经济改造的国有企业追求的目标必须根本改变，或者说只有适应或需要追求新目标的国有企业，才应当纳入混合所有制经济改造的范围[5]。改革对象主要是现存的国有独资企业、国有绝对控股公司以及国有上市公司的集团公司层面，需要加快混合所有制改革进度，从而激发国有企业活力[6]，即必须以国有独资的集团母公司、资本运营公司、投融资平台类公司等为主要对象，或者垄断性强的电力、石油、天然气、铁路、民航、电信、军工等国有公司和院所。国家要求在自然垄断和技术垄断性强的领域迈出实质性步伐，已经明确本轮混合所有制改革的重点领域和对象。國家先后选择几批企业开展试点，如中国联通的集团整体改革，中石化、东航、国航、中核、兵器工业公司等的二级子公司进行混合所有制改革，中粮、宝武钢铁、中车集团在新开发业务中吸纳非国有主体投资等。可以看出，本轮混合所有制改革的对象与过去存在较大差别。此外，参与混合所有制改革的企业不仅包括子公司层面，而且包括母公司层面，即积极探索中央企业母公司混合所有制改革的可行路径，探索回答改革后国有股由谁持有的问题，积极支持省属国有企业母公司开展混合所有制改革。

第三，重在创新混合所有制改革的模式。本轮混合所有制改革对象与过去大有不同，前期取得的经验不能简单套用。本轮改革不少都是新探索，遇到的难题多，因而需要开展先行试点，创新混合所有制改革模式。尤其是自然垄断型国有企业，其主业一般处于重要行业和关键领域，企业主业关系到国计民生和国家安全，兼具公益性和商业性，既有公益性保障目标又有商业性盈利目标，具有规模经济、成本弱增性、范围经济、资产专用性、沉淀成本以及网络性等特征[7]。因此，需要在股权设计上有更大的灵活性，通过探索完善优先股和国家特殊管理股方式，最大程度地激发民间混合所有制改革热情。在行业准入、参与企业的对象选择上，也需要进一步放开国内外资本参与的范围，增加非国有经济参与的渠道。从当前的混合所有制改革方案来看，引入战略投资者、实施员工持股成为重要方式，且“员工持股+战略投资者+上市”组合，更是常见形式。因此，有必要对其中的员工持股计划进行深入探讨，如明确员工持股的目的，员工持股激励计划的作用，有针对性地设计激励对象、股份数量及比例、实施时间等[8]。探索创新各类基金参与的途径，扩大向社保、保险、产业基金等开放的力度，通过资本市场引入公众小额投资[3]，也成为常见的混合所有制改革方式。上海国资国企改革方案，就强调将引进战略投资者、提高国有资产证券化、实施员工持股计划作为改革的主线。从试点企业观察，新一轮混合所有制改革在突破体制、创新制度、发展新业态和新领域方面开展的探索和尝试较多。

第四，重在完善法人治理结构。本轮混合所有制改革重点并不在“混”，而在于企业治理结构的改善和经营治理水平的提升[9]。一方面，由于本轮混合所有制改革将探索形成许多与过去不同的模式，而混合所有制改革模式和股权结构的不同，会形成不同的治理方式[10]，因而探索建立与之适应的法人治理结构，变得更加紧迫。平衡国有股东与非国有股东权益，保障非国有股东参与公司治理等问题，则需要通过完善股东会、董事会、监事会来实现。独立董事制度、职工参与机制、股权激励机制等，都会出现新的实践形式。垄断性、公益性国有企业混合所有制改革后的治理结构以及非国有资本合理获利机制，都需要以法人治理结构原则为指导进行合理改进。另一方面，针对国有企业多数在形式上已经完成混合所有制改革，但治理机制和监管体制还需要进一步完善，公司治理结构并没有真正随之改变的实际[11]，有必要探索完善法人治理的路径和举措。

第五，重在健全政策和保障体系。本轮混合所有制改革由专司改革的国家发展改革委牵头，形成了“1+N”顶层设计方案，包括深化国有企业改革的意见、国有企业混合所有制改革的意见、国有企业功能界定与分类的意见、国有企业员工持股试点的意见等，并就规范操作流程、健全定价机制、加强混合所有制改革监管、建立健全资本市场、完善支持政策、建立健全法律法规制度、建立工作协调机制等方面，作出了具体规定。为全面推进混合所有制改革的相关配套工作，细化混合所有制改革制度安排，国家发展改革委等八部门对国有企业混合所有制改革中的国有资产定价机制、职工劳动关系、土地处置和变更登记、员工持股、集团公司混合所有制改革、试点联动、财税支持、工资总额、军工审查程序等方面提出了具体要求。一些地方还通过产业投资基金、国有企业混合所有制改革基金、国有企业并购基金等，为公益性国有企业混合所有制改革提供融资服务。

尽管国有企业混合所有制改革已推行多年，但由于一些理论和实践问题没有得到解决，国有企业混合所有制改革过程和混合所有制改革后国有企业的运行，都还存在不少问题。如国有企业混合所有制改革一直无法放开控制权，导致民间资本不敢真正进入国有企业[12]。混合所有制改革还存在理论上的误区，通常情况下把持股比例作为衡量国有经济主体作用的标准，而未从实际控制权的角度去看待。对国有企业混合所有制改革的内涵认识不够清晰，简单地将国有企业股权多元化与企业混合所有制混同。许多已经进行混合所有制改革的企业，运行还不规范，没有发挥出混合所有制改革后应当具有的优势和作用。上述特点显示，新一轮混合所有制改革将从这些问题入手，在针对企业情况选择混合所有制改革模式，确定改革方向、改革力度以及应当达到的标准等方面，呈现很多新思路、新途径和新办法。具体来讲，本轮国有企业混合所有制改革进一步深化了基本原则、主要任务、推进方式、操作规则、环境营造、组织实施等方面的顶层设计。尤其强调要在对国有企业进行功能界定与分类的基础上，分类分层推进国有企业混合所有制改革，积极探索员工持股，着力健全法人治理结构，推行职业经理人制度，等等[4]。这既包括新进入混合所有制改革领域的国有企业，又包括已经进行混合所有制改革和引入非国有股东的国有企业的国有产权和非国有资本股东权利的保护问题[6]。

二、新一轮混合所有制改革的新内涵

通过分析党的十八届三中全会关于国有企业混合所有制改革的表述，以及《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》等文件可以发现，本轮混合所有制改革回答了三个重要理论问题，使混合所有制改革的性质、范围、形式等更加明确。本轮混合所有制改革的内涵和外延变化如表1所示。

（一）国有企业混合所有制改革是企业层面的不同所有制融合

国有企业发展混合所有制经济，不同于宏观层面允许多种经济成分并存，也不是指由多个国有主体共同投资组建股权多元化公司，而是特指国有企业吸纳非国有经济投资共同组建公司。党的十八届三中全会强调“允许国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合，形成混合所有制经济”，进一步界定了混合所有制改革的内涵和表现形式。当人们将混合所有制视为一种基本的经济制度时，就是从宏观的国民经济结构安排角度来理解的[13]。实际上，混合所有制经济包括两种内涵或者两层含义：一是指整个国民经济的所有制结构，其中既包括国有和集体所有等公有制成分，又包括其他非公有制成分;二是指企业的产权结构，即在企业层面形成国有资本、集体资本和非公有资本交叉持股、相互融合的状况[2，6]。前者指整个国民经济的所有制结构及由此决定的社会经济基础，后者则是就企业个体而言的产权结构及相应的企业（公司）治理结构，前者是后者的前提和基础[5]。后者主要指不同性质的出资人交叉持股，着重体现在国有企业改革上，本質上是企业资本的一种组织形式[14]。国有企业混合所有制改革实际上是指的后者。党的十四届三中全会提及的财产混合所有的经济单位越来越多，也是讲的企业层面，因为出现这种情况的前提是产权流动和重组。其具体表现就是政府对国有企业保留一定的持股比例，将余下的部分让渡给私人资本，从而实现公私混合持股[15]。即在国有企业引入非国有资本的一种产权制度改革，通过改革形成国有企业的混合、多元股权结构[13]。这是新时期体制建设及完善的重要制度创新[5]。

（二）混合所有制是基本经济制度的实现形式

此前，对于混合所有制改革后的国有企业属于何种性质，有许多不同意见。一些研究曾试图从基本经济性质去界定，以此来把握其在与市场经济结合中实现形式是否应当与其他性质的企业有差别。有的学者认为，混合所有制既不姓“公”也不姓“私”，它应当是单独的所有制形式[16-17]。世界上没有什么“纯粹”或制度“中性”的混合所有制经济，它一定有特定属性。一些学者则从广义和狭义角度出发，认为混合所有制企业并不是独立的所有制形式[2]，而是多种经济成分的混合组织，是不同所有者主体以资本为纽带在企业的结合[18]，混合就是它的性质。就混合所有制企业作为社会主义经济制度的特定实现形式而言，不同性质和不同形式的所有制，不能视为同一性质和同种形式的所有制，否则，就不存在所谓的“混合经济”命题[5]。党的十四届三中全会指出，混合所有制改革“将会形成新的财产所有结构”，也没有涉及经济属性问题。虽然现代企业制度只要不存在所有权歧视，天然就是混合所有制[19]，但从经济属性去分析，单一所有制资本之间的融合，如公有资本之间或者非公有资本之间的融合，不能称为混合所有制[20]，因为它没有在同一企业中有不同所有制并存。从这个意义上讲，界定混合所有制企业的所有制属性，只能由企业中占据控制地位的资产属性来决定。新一轮混合所有制改革虽然同样没有回答混合所有制改革企业的属性，但指出它是“基本经济制度的重要实现形式”，就肯定了其社会主义经济属性，并且跳出了它只是“公有制实现形式”的局限，隐含着它也是非公有制的实现形式，进而明确了混合所有制企业具有的混合性特点。因为从逻辑上讲，宏观层面上的多种经济成分并存，必然导致微观层面的多种经济融合。多种经济成分共同投资一个企业，本身就是基本经济制度的企业组织形式，当然也是当前我国基本经济制度的实现形式。承认这种实现形式，也为建立国资授权经营体制、组建国资运营公司、支持有条件的国有企业改组为投资公司、国有资本证券化、国资进入非国有企业等，提供了充分的理论依据。

（三）国有企业混合所有制改革要在分类的前提下进行

在充分竞争性国有企业基本完成改革任务的条件下，我国国民经济中占有重要地位的一般竞争性、垄断竞争性和公益性的国有企业，活力不足和效率不高、与市场结合不好的问题，成为困扰国有经济发展的主要矛盾。要增强国有经济的控制力和影响力，建立更加完善的市场经济体系，尤其要推动其走向国际市场，成为竞争中立的企业，需要深化这类国有企业的改革。然而，由于这类企业资产规模大，而且很多是关系国计民生的企业，或者是自然垄断性、公共产品和服务企业，指导这类企业改革不可能简单套用过去的模式。为此，中央根据不同类型国有企业的功能定位、治理特点和运行要求，根据非国有投资主体已有更大发展的实际，提出了分类改革的思路：对主业处于一般竞争的商业类国有企业，以增强活力和资产保值增值为主要目标，设计和实施混合所有制改革方案，虽然可以参照之前的做法进行，但要有创新;对主营业务涉及国家安全和经济命脉，或者担负国家重大任务的企业，须保持国有控股地位，即混合所有制改革后的企业中国有股份要占主导。就自然垄断行业而言，由于这类企业比较特殊，混合所有制改革不是简单地引进非国有投资，也可实行以政企和政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革。就公益类国有企业而言，则应根据企业各自业务特点分类进行改革，部分有条件的企业，可以实施所有制主体多元化。在分类混合所有制改革中，需要从理论上肯定国有企业追求盈利是基本属性之一，本轮混合所有制改革必须立足于这一基点进行探索，才可能形成可行的方案。一方面，因为承担社会职责的国有企业，也需要实现利润，但它与一般企业天生就存在逐利动机有着根本性質的差别，国有企业逐利动机只是其非逐利天性的衍生物。另一方面，吸引非国有投资主体参与混合所有制改革，或者国有企业投资非国有企业，如果完全没有利润动机，只可能在极其特殊的情况下才会发生。

除承认多种经济成分在国有企业中构建股权多元化的产权结构外，也将非国有企业参与部分特殊领域的经营，纳入混合所有制改革中来统筹，从某种意义上讲是扩大了国有企业混合所有制改革的内涵。《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》提出了通信和枢纽型交通水利基础设施、水资源和战略性矿产资源、能源主干管网和电网、核电及重要公共技术平台、水电气热和公共交通等特殊领域，允许非国有企业以特许经营、政府购买服务、委托代理等方式参与。

三、分类、分层级、分隶属完成特殊混合所有制改革任务

有人根据混合所有制改革的普及度和混合度，把混合所有制改革进程划分为七个阶段，并在判断所处阶段的前提下，确定混合所有制改革的目标和突破的方向[21]。由于本轮混合所有制改革较多涉及关系国计民生的垄断企业、准公共产品提供企业、以国有资本运营为代表的新型国有企业，如果简单套用过去的混合所有制改革模式和路径，将难以适应新的要求，因而应结合企业属性分类、分阶段推进。要分类开展研究并分类提出相应的改革措施，绝不能“一刀切”，“一企一策”更符合实际。不同类型的国有企业，由于改革的目标和任务不同，改革模式亦应有所差别。提供纯公共产品的国有企业，适宜采取国有国营;具有垄断性的国有企业，适宜采取国有国控;对于竞争领域的国有企业，适宜选择公司制改造，有的则直接民营化。关于混合所有制改革模式，有研究将其概括为改制重组、整体上市、引入战略投资者、员工持股等。还有研究归纳为9种范式，并提出了12种混合所有制改革所对应的范式[22]。不同混合所有制改革模式各有优劣，目前还没有普适性的模式。在具体操作中，需要考虑产业类型、市场条件、企业组织特点、企业基础等多个因素。

归纳以上观点和总结各地混合所有制改革模式及途径，这里认为，可从“分类、分层级、分隶属”三个方面推进。

（一）分类推进国有企业混合所有制改革

分类改革是新一轮国有企业改革的前提，也是本轮混合所有制改革的最大特点之一。党的十八届三中全会后，许多学者对如何分类作了研究，如将国有企业划分为公共政策性、特定功能性和一般商业性三类[6]。其中公共政策类企业约占4.4%，特定功能性企业约占28.3%，一般商业性企业约占67.3%[23]。党的十八届三中全会对分类改革的要求非常明确，就是要求国有资本向关系国家安全和国民经济命脉的关键领域集中，向公共服务类、特殊的战略产业、保护生态环境等领域集中。国务院就是根据这一精神和各个方面提出的具体建议，出台了国有企业混合所有制改革的意见，明确了分类改革的任务。分类推进国有企业混合所有制改革的主要方式如表2所示。

分布在一般竞争领域中的国有企业，是调整国资布局的主阵地，原则上可采取相对控股、参股或者全部退出的方式。由于这类国有企业资产质量比先期混合所有制改革的企业高，不少是行业品牌企业和领军企业，如果旗下有上市公司，可以充分运用整体上市等方式，积极引入非国有资本，进一步降低国有持股比例。即使旗下没有上市公司，也有条件通过借壳的方式，整体进入资本市场。除利用资本市场外，更多企业只能通过其他途径吸引非国有投资主体。党的十五届四中全会就要求国有大中型企业尤其是优势企业，宜于进行股份制改制的，要通过规范上市、中外合资等，改制为股份制企业。国有相对控股、部分领域退出的改革取向，应当是新一轮混合所有制改革的最重要任务。即使是重要行业和领域的国有企业，政府也可以选择相对控股。目前这类国有企业混合所有制改革，还存在两个困惑：一是试点企业数量少，推出混合所有制改革方案容易找到投资者，如果大面积推开，会面临上市资源有限、有实力的非国有投资主体有限等问题。二是这类企业混合所有制改革的边界没有确定，混合所有制改革具有很大不确定性。尽管有关改革意见和方法都指出这类企业可进行混合所有制改革，但需要选择绝对控股、相对控股、参股，母公司的国有股权保持多少为宜，子公司的持股下限多少为宜，可能在不同的行业，会有明显差异。随着混合所有制改革的深入，以上两个问题必须得到解决。前一个问题可以通过设立国资流动平台、国有资产重组基金一类的组织，鼓励非国有经济参与来协助解决;后一个问题则需要进一步明确这类国有企业的调整目标，尽快形成明确的意见和导向，以指导这类企业推进混合所有制改革。有研究认为，对于以效益最大化为主要目标，适当兼顾社会效益的国有企业，股权结构可以非公有资本为主，国有资本只是参与[24]，这是一种比较超前的设想，至少地方国有企业可以加快向这一格局推进。

对于具有垄断性的国有企业，由于大多为关系国计民生的企业，不管是母公司还是子公司，尽管都必须将混合所有制改革作为深化改革的主要途径，但原则上保持绝对控股应成为主要选择。尤其是电网、通信网、重要管网等自然垄断行业，只有采取绝对控股，才能更好地履行政府保障民生的职能。也要看到，这类企业既要追求合理的盈利，又要履行政府的职能，两者之间是有冲突的，这也是推行国有企业改革以来长期面临的难题。如何处理好经济利益行为与非经济利益行为之间的关系，是本轮混合所有制改革能否取得突破的关键，也是公益性国有企业持续健康发展的基础和保证[25]。因此，前期已经提出的改革思路，如根据不同行业领域特点实行“网运分开”“主辅分离”“公共职能与非公共职能分离”等，尤其是剥离企业中与国计民生关系不大的业务率先完成混合所有制改革，应当作为近期的主要任务。推进这类企业的混合所有制改革，需要打破垄断行业“天然”垄断的认识，将其与需要限制和打破的制度性、政策性形成的垄断分开。即使在垄断性的领域中，如果继续采取国有企业垄断经营的办法，也需要建立相应的规范，约束这类国有企业的垄断行为，平衡企业利益与国家利益的关系[5]。同时，为支持这类企业的混合所有制改革，政府不仅要通过股权划转、重组企业资产和业务、由旗下上市子公司通过融资收购母公司资产、由母公司以股票置换或吸收合并的方式共同组建投资公司等，将关系国计民生的经营内容收缩到尽可能小的范围，而且要通过公共产品定价、税收、补贴、政府采购等，保障混合所有制改革后企业能够获得社会资金平均收益水平的利润。参与混合所有制改革的对象，宜以社保基金、保险基金、其他社会投资公司、基金等为主，这类机构以财务投资、资产合理配置为主，不会过多参与企业战略规划制定，更不会参与日常管理，这“既可为公益性国有企业提供多元化的资金来源，又能够保障企业公益性价值导向不受外部影响”[25]。至于涉及国家安全的国有企业，担负国有资本经营的国资投资公司和运营公司，可以实行国有独资，但适用这种范围的企业，要注意加以限制。

对于主要承担政府某种特定功能的企业，由于商业功能处于次要地位，因而应采取国有独资企业形式[23]，原則上不作为混合所有制改革对象，如武器生产、生态环境保护、共用技术平台、公共交通、公共设施等，具体包括央企中的招商局集团有限公司、中国黄金集团公司，地方的国有资产经营管理中心、保障性住房建设投资公司、水务投资公司等。增强这类企业的节约成本意识，提高经营积极性，既可通过模拟市场经营实行经济责任制，又可设立优先股吸纳非国有主体投资，即根据各企业经营特点和非国有投资者的需要，选择合适的改革途径。此外，也可以拿出部分业务，以特殊的经营方式委托非公有制企业经营。

从一些地方的改革意见和方案中，能够清晰地看到分类改革的大致思路。上海市的改革意见就明确提出，国有资本营运企业要保持国有独资，承担功能类和公共服务类的企业，可选择保持全资或控股;战略性新兴产业类企业既可保持绝对控股，又可保持相对控股，宜根据企业实际情况选择;一般竞争性国有企业的混合所有制改革力度则更大一些。山东省要求根据企业定位确定国有股权比例，除重要矿产资源、基础设施、公共服务等领域中的少数企业保持控股外，其余企业根据省属国有资本调整需要有进有退。江苏省则要求对国资股权和债权权益低于50%的企业，完全按照市场化方式进行管理。

（二）分层级推进国有企业混合所有制改革

在新一轮混合所有制改革中，母公司的混合所有制改革和子公司的混合所有制改革，无论从改革的目标和要求看，还是从改革的方式和路径看，都存在很大差异，同样需要分层次推进混合所有制改革（见表3）。

母公司多数属于功能型企业，包括代表政府经营管理国有股权的集团有限责任公司、国有行业控股公司、国有投融资平台等。这类企业由于控制的资本规模大、承担的任务比较特殊，还代管着许多过去改革剥离出来的业务，盈利水平普遍较低。在这类企业中，若要整体实施混合所有制改革，就需要将代管的无盈利业务和非主业功能再次剥离，让保留下来的业务具有一定盈利能力。同时将直接承担与政府履行职能相关的部分业务，转换为政府购买服务，在此基础上对母公司进行混合所有制改革。混合所有制改革的途径包括改制为整体上市公司、非上市的股份公司和非国有独资的有限责任公司等。当然，在过渡期间，一些代管业务若暂时难以剥离，也可以在收取代管费、给予定向和定额补助等的基础上，引入社会资本投资。不过，这类母公司实施混合所有制改革遇到的问题很多，一般不作为重点。实际上，目前开展母公司混合所有制改革试点，只选择了极个别公司进行，具有尝试性质。推进母公司混合所有制改革，还有一种办法是分步进行改革，即先将母公司经营的业务进行分拆，将分拆的资产与非国有投资主体共同组建合资公司，余下部分待条件成熟后再视情况进行混合所有制改革。此外，在母公司中，员工持股不宜提倡。尤其是资本运营公司、垄断性强的企业、准公共产品甚至公益类企业，吸纳非国有主体参与混合所有制改革，更多只能选择基金、保险、国内外战略或财务投资者。母公司混合所有制改革的另一种途径是通过对非国有企业进行投资，建立起新的混合所有制企业。特别是国有投资公司和运营公司等资本运作平台，通过对非国有企业的股权投资，可以形成国有控股或参股公司。

子公司层面的混合所有制改革，除少数自然垄断性或政策垄断性的企业外，步子应当更大一些，原则上可按照一般竞争性企业对待。即使是具有自然垄断和政策垄断性的企业，也要创造条件尽可能消除和消弱其垄断地位，大比例引入非国有资本。如中国建材集团采取母公司独立分设，子公司及二级公司层面全部实现公司制改革，这是国有企业混合所有制改革的代表性例子。实际上，许多子公司和孙公司都是集团盈利的主体，这类企业由于混合所有制改革条件有利，多数已经进行混合所有制改革。前面提到央企中非国有资本所占比重已经达到70%左右，非国有资本主要分布在这类公司中。《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》对集团二级公司及以下企业就明确要求以实体企业为重点，引入非国有投资主体的资金，以更好地推进技术、管理和商业模式创新。对于子公司的混合所有制改革可分三种情况推进：一种是已经上市的国有控股公司，由于引入非国有资本的条件有利，可以通过股权转让、增发、债转股等手段，进一步扩大非国有资本比重，甚至形成一个或几个非国有股东控股的股权结构。第二种是对于已经进行混合所有制改革但没有上市的国有控股公司，也可以采取上市公司的做法，只是实施起来有一定难度，因此要在转换经营机制和提高公司经营的透明度上做文章，国有股东在控股权上要考虑作出较大让步。第三种是对于初次进入混合所有制改革的公司，则可以根据情况推进，争取先起步取得突破，再逐步扩大非国有比重。至于集团下属的三级子公司，业务更加专一，并且绝大多数是以盈利为目标的企业，这类企业除个别承担特殊功能的公共服务企业外，应当全面推进混合所有制改革。

央企在引进其他所有制投资者过程中，应注重引入战略投资者，以实现强强联合，也可以采用以对外投资、兼并为主的扩张，并通过混合所有制改革配合其他领域的改革[26]。在母公司和重要二级子公司混合所有制改革中，一般不宜选择员工持股模式。尤其是央企的母公司，资产收益率普遍不高，再加上国有股份占绝对比重，员工持有的这点股份对公司的经营决策影响不大。

（三）分隶属推进国有企业混合所有制改革

在混合所有制改革中，中央监管的国有企业与地方政府监管的国有企业在承担公共服务功能、拥有垄断地位等方面存在较大差异。中央企业规模更大，涉及国家安全和国民经济命脉的企业更多，混合所有制改革方式的选择更受限。

央企的混合所有制改革可分三个层面确定目标和方向（见表4，下页）。在母公司层面，前面的分析已经提到，混合所有制改革的难度很大，目前只有少数公司可以实施混合所有制改革，多数将继续保持国有独资，深化改革重点应放在健全和完善法人治理结构、加强内部管理、强化国有资本监管上。不过，在这些公司经营的业务中，也可以拿出部分业务，委托非国有企业经营。在重要的二级公司层面，虽然主要采取国有控股、参股甚至退出的方式，但由于这些公司分布的行业领域较宽，每个领域的经营环境和业务特点、政府管制要求和政策配套条件、企业资本规模和股权结构、改革的目标和任务等差异较大，因而这类国有企业即使向市场主体转变，也不可能向一般市场化的公司完全看齐，如果简单根据国有企业分类去套用相应模式的混合所有制改革，可能会因特殊问题太多而难以实施，因此，除有关部门明确混合所有制改革的基本原则、程序等外，更多只能采取“一企一策”的办法。至于三级公司，混合所有制改革条件可以更宽一些。

地方国有企业规模相对小一些，并且关系国计民生的公司占比小，更多属于竞争性行业，只有数量不多的公司是为履行地方政府某种职能而设立的。据专家研究，中央企业中涉及国家安全、国计民生、公共产品类企业的约占40%，高新技术、特殊功能、一般商业企业占60%左右。而北京市的前一类企业只占约21%，并且全部集中在公共产品领域，基本没有涉及国家安全、国计民生的企业，具有垄断地位的企业只有6家;后一类企业约占79%，其中70%左右集中在一般商业领域，47户国有企业中商业类就有33家[27]。天津市国有资本分布在50个行业，医药、房地产、公用事业、交通运输等传统行业占比较大，并且布局较为分散，存在着业务趋同化问题[28]。正因为地方企业普遍处于一般行业和竞争性领域，因此混合所有制改革的路子应当更宽一些，在母公司层面开展混合所有制改革的数量明显多一些。如上海市在前期安排中，提出要在 2～3家科研院所实施多元持股的混合所有制改革，建立完全面向市場的经营机制，2～3个集团整体上市或者剥离其核心业务上市，10家企业试点员工持股。天津拟在5～6家集团内开展集团层面的混合所有制改革试点。实际上，中央也鼓励地方从实际出发推进混合所有制改革，区分不同情况制定和完善改革方案以及相关配套措施。党的十六大要求除极少数必须选择国有独资经营外，一般企业应积极推行股份制，大力发展混合所有制经济。尽管地方国有企业分布于竞争领域的较多，但不少地方混合所有制改革进度滞后于央企，如甘肃省提出到2020年混合所有制经济比重占国有经济的60%左右[21]，而央企目前已经高于这一比例。为加快混合所有制改革步伐，地方国有企业混合所有制改革开始加速。在混合所有制改革方式上，各地普遍都在利用多层次资本市场，让有条件的集团企业实现整体上市;或者发挥国有控股上市公司资源整合优势，推进竞争类国有企业的大部分资产以及功能类和公共服务类企业的竞争性业务资产进入上市公司。在混合所有制改革策略上，可率先选择优秀企业整体或企业中的优质资产进行混合所有制改革，主要通过公开上市、成立国资运营平台等方式完成股权混合。

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The Intension and Specific Tasks of the New Round of Mixed Ownership Reform of State-owned Enterprises

SHENG Yi

Abstract： The intension and tasks of the new round of mixed ownership reform of state-owned enterprises have changed significantly. The intension change is to differentiate the coexistence of multiple economic components at the macro level from the integration of various economic components at the enterprise level， making sure that the latter one is the important form of realization of the basic economic system. The mixed reform should base on the different functions of state-owned enterprises and realize that only the classification reform can deepen the reform of state-owned enterprises and ensure the control and influence of the state-owned economy. The changes in tasks are reflected in the targets of reform. Monopolistic state-owned enterprises， state-owned enterprises in special fields， state-owned enterprises in capital management， and parent companies have become important targets for mixed reforms. New exploration is needed in order to attract new non-state-owned investment entities and innovate their ways and channels for participating in mixed reforms. Based on the above two changes， the new round of mixed reforms should be divided into three categories： commercial and public welfare， parent companies and subsidiaries， central enterprises and local state-owned enterprises.

Key words： mixed ownership; reform of state-owned enterprises; classification reform